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谭启平:论房屋征收补偿争议的司法救济

2011年1月21日,国务院公布实施了《国有土地上房屋征收与补偿条例》(以下简称《征收与补偿条例》)[1]。相较于原来的《城市房屋拆迁管理条例》(已废止,以下简称《拆迁条例》),现行条例在公共利益范围的明晰,补偿制度的完善,救济机制的优化等方面取得了明显进步,其积极意义是显著的。特别难能可贵的是,《征收与补偿条例》并未采纳一些发达国家和地区将补偿视为征收制度的当然构成内容,而是在立法中隐去补偿要素而仅强调征收内容,[2]从而将补偿与征收要素并列反映在条例的称谓上。笔者认为,这一做法是有积极意义的,因为在房屋征收中,对于被征收人而言,补偿是较之公共利益的界定等问题更为重要的问题。实践中,被征收人最为关心的并不是征收是否符合公共利益,而是补偿的多少以及是否及时、充分,因而补偿标准如何确定至关重要。[3]这种着重于补偿的征收制度,既遵循了法制发达国家征收制度的发展规律,也抓住了我国城市不动产征收纠纷的主要矛盾,[4]是一种值得肯定的做法。

遗憾的是,围绕征收补偿问题,虽然《征收与补偿条例》设置了许多规则对征收补偿进行规范,但从实证的角度分析,由于欠缺有效的监督与制衡程序,在《征收与补偿条例》仍然未彻底消除行政机关既当“裁决员”又当“运动员”等缺陷的情形下,条例的立法目的可能无法完全实现,补偿不公的矛盾可能仍然难以根除。为确保被征收房屋得到公正、合理补偿,进一步完善我国的国有土地上房屋征收制度,笔者认为,应引入或完善司法途径解决拆迁补偿争议,以改善征收人与被征收人的不平等角力关系,平衡双方的法律地位,为补偿不公问题的妥善解决创造良好的制度基础。

 

一、现行补偿制度可能存在的瑕疵

在《征收与补偿条例》起草之初,国务院法制办发布的《征收与补偿条例》征求意见稿曾明确将房屋征收(拆迁)分为两类:一是基于公共利益而进行的房屋征收行为,二是非基于公共利益而进行的房屋拆迁行为。[5]对于前者,征求意见稿将其定位为行政行为,并由此出发设置了有关规则,包括征收补偿规则;而对于后者,征求意见稿基本上将该类行为定位为民事行为,由拆迁主体与被拆迁人循民事途径解决。这一制度设计虽然在征求意见稿二及最终施行稿中没有得到明确体现,但从相关规定看,该思路及有关规定依然是得到坚持的。根据《征收与补偿条例》第2条的规定,该条例调整的是政府基于公共利益需要而进行的征收活动,非基于公共利益的需要,政府不得进行征收。“由政府主导公益性征收与补偿,言外之意是在商业性拆迁中,政府不能再以任何借口介入”。[6]商业性拆迁活动因而当然属于民事活动,无疑应循民事规则处理。笔者认为,此一制度设计既考虑了公共利益的增进需求,又考虑了私主体合法财产权益的保护,是具有积极意义的。然而,在另一方面,基于第一种类型的房屋征收的行政行为属性,《征收与补偿条例》将其补偿行为也界定为行政行为并由此进行了相应的制度设计。[7]由此,《征收与补偿条例》甚至比《拆迁条例》更强调征收行为的强制力及行政机关的主导性,而忽略了对征收主体行政权力的监督与制衡。这一制度模式下的征收补偿机制将可能出现如下两方面的瑕疵:

(一)补偿确定机制的瑕疵

《拆迁条例》设定的补偿标准确定规则虽然存在许多缺陷,比如其未规定评估公司的公正选择方法,其规定的补偿标准与补偿方案的形成机制也不甚合理,[8]且规定了在拆迁人与被拆迁人达不成补偿协议的情况下,拆迁人可申请政府进行裁决并强制拆迁,等等。这些机制的缺陷造成评估公司的选择可能并不透明、公正,难以形成合理的补偿方案,[9]且容易诱发拆迁人怠于与被拆迁人协商,转而依赖通过行政强制力解决与被拆迁人的补偿纠纷,从而损害被拆迁人利益等不良后果的出现。另一方面,由于原来的拆迁体制并不区分公益性拆迁和商业拆迁,一般均有房地产开发企业或其他用地单位参与了拆迁过程,因而《拆迁条例》及拆迁实践却也在一定程度上承认了拆迁人与被拆迁人对补偿方案的协商制度。这导致在实践中,一些拆迁人为避免被拆迁人对裁决不服转而诉诸暴力或转变成“钉子户”进而影响项目的进度,反而积极与被拆迁人协商,以期达成补偿协议(在一些城市尤其是发达城市的拆迁实践中,协议达成的价格一般均高于房地产市场评估价格,个别情况还可能超过市场交易价格)。反观《征收与补偿条例》,根据其第10条、第26条等条文的规定,由于强调征收的行政行为属性,其规定的补偿标准确定制度在很大程度上排除了与被拆迁人的平等协商,补偿标准是由征收部门拟订并报市、县级人民政府批准后确定的,如被征收人对房屋征收部门拟订的补偿方案不服,房屋征收部门可报请作出房屋征收决定的市、县级地方人民政府根据补偿方案作出补偿决定。在这一状况下,虽然《征收与补偿条例》在第11条、第19条、第20条等条文中用心良苦地规定了货币补偿的金额以房地产市场评估价格确定且不得低于房屋征收决定公告之日类似房地产的市场交易价格、房地产价格评估机构由被征收人以协商或多数决定、随机选定等方式确定、补偿方案应征求被征收人的意见并进行修改完善等规则,但这些规则在实际执行中可能难以取得预期的效果。比如评估机构的选择范围可能已由政府预先框定,[10]评估的方法、参数选择可能并不合理,类似房地产的交易价格可能是失真的,[11]被征收人提出的意见可能不能得到合理的采纳,等等。在被拆迁人被严格定位为行政相对人且未有其他第三方监督机构有效介入的情形下,作为拆迁主体的政府完全可能在形式上遵循这些程序的情况下,形成被拆迁人不满意并在事实上不合理的补偿方案。

(二)补偿救济路径的瑕疵

无救济即无权利。救济路径的合理设定是权利得到实现的终极保障。对于征收补偿的救济问题,《征收与补偿条例》第26条第3款规定,被征收人对补偿决定不服的,可以提起申请行政复议,也可以依法提起行政诉讼。可以发现,这一规定明确将补偿行为的救济路径设定为提起行政复议或行政诉讼,即将补偿行为的法律性质认定为行政行为。笔者认为,这一规定虽然明确了对补偿决定不服的救济路径,具有一定的积极意义,但该定位并不利于人被征收人补偿权利的救济,特别是不利于被征收人补偿权利的司法救济,[12]是存在瑕疵的。

根据《行政诉讼法》第5条的规定,人民法院审理行政案件,是对具体行政行为的合法性进行审查。也即,在行政诉讼中,人民法院仅对行政行为的合法性进行审查,不对其合理性进行审查。另外,根据最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第56条第(二)项的规定,被诉具体行政行为合法但存在合理性问题的,人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求。从此出发,在将征收补偿决定作为界定为行政行为的情形下,人民法院一般仅对其合法性,而不对其合理性进行审查。然而,在实践中,征收补偿标准的评估、确定及类似房地产的交易价格的确定是一个弹性很大、争议颇多的问题,很多时候是一个合理性问题,而非合法性问题,被拆迁人质疑的也往往不是补偿决定的合法性问题,而是补偿方案的合理性问题。在此情形下,遵循现行的救济途径,即可能出现一个悖论:根据公益性征收的需要,作为房屋征收决定前提等条件均是合法的,但其补偿数额和补偿方案可能是不合理的,那么,法院进行了合法性审查、程序性审查和书面审查,结果只能是驳回当事人的诉讼请求。“公正的程序,却完成了不公正权力的正当性转换。” [13]这种转换体现的是事实和结果的不公,是制度的缺陷。因而,在现行行政诉讼制度的框架下,《征收与补偿条例》设定的救济途径是存在瑕疵的,是不利于对被征收人补偿权利的救济的。

也许有人会提出疑问,在现行立法中,被征收人虽然不能通过行政诉讼途径解决补偿的合理性问题,但能否通过民事途径寻求救济呢?答案是悲观的。根据《征收与补偿条例》第26条第1款的规定,房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议,或者被征收房屋所有权人不明确的,由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定,按照征收补偿方案作出补偿决定,并在房屋征收范围内予以公告。这一规定明确了当事人达不成补偿协议时,最终的补偿决定权在人民政府手中,实质上剥夺了当事人提起民事诉讼解决补偿争议的机会。这一思路应是与《折迁条例》施行时的有关制度设计一致的。在《征收与补偿条例》施行前,根据最高人民法院《关于当事人达不成拆迁补偿安置协议就补偿安置争议提起民事诉讼人民法院应否受理问题的批复》[法释[2005]9号]规定:拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议,就补偿安置争议向人民法院提起民事诉讼的,人民法院不予受理,并告知当事人可以按照《城市房屋拆迁管理条例》第16条的规定向有关部门申请裁决。该规定即明确限制了被拆迁人就拆迁安置补偿获得民事诉讼救济的权利。虽然《征收与补偿条例》不再规定行政机关可对征收补偿进行裁决,但同时也赋予了行政机关对补偿的决定权力。从被征收人补偿权利的救济角度而言,这两者在实质上并无太大的差异。根据《征收与补偿条例》的规定及相关诉讼规则,被征收人提起征收补偿的民事诉讼时,人民法院同样可以不予受理,所不同的是,告知的内容可能是“该事项属于行政机关的职能范围”罢了。当事人唯有坐待行政机关作出补偿决定后,才能根据该条例第26条第3款的规定提起行政复议或行政诉讼。如此一来,被拆迁人可能面临既无法通过行政诉讼也无法通过民事诉讼解决补偿标准的合理性问题,这一问题最终仍然由政府主导解决,由政府“说了算”,被拆迁人的不满无法循公正程序得到化解,矛盾仍然可能由此而产生。因此,如何设计公正、切实有效的救济制度,以合理解决房屋征收补偿争议,应引起足够的重视。

 

二、引入或完善司法救济途径解决拆迁补偿争议的具体内容

笔者认为,为消除上述制度瑕疵,完善现行征收补偿制度,有必要引入或完善司法程序,以解决征收补偿的公正性、合理性问题。具体路径可有如下两种选择:

(一)将征收补偿的合理性问题纳入司法审查内容

如前所述,对补偿争议的司法审查是否包含合理性内容是决定《征收与补偿条例》提供的司法救济路径能否产生实效的关键。对此,笔者认为,在将征收补偿安置关系视为行政法律关系的前提下,如果要对征收补偿机制中的公权力进行有效规制,在总体上仍然可依照《征收与补偿条例》规定的程序与要求进行补偿;但在被征收人对补偿安置内容不服提起行政诉讼时,人民法院可对协议的合理性问题进行审查,并可通过司法程序对补偿内容进行重新评估与核定。唯有如此,现行条例的相关制度意图才可能终极地得到实现。

前文已述,我国行政诉讼法原则上要求司法机关仅对行政行为的合法性问题进行审查,例外的情况(当行政处罚失公时)才对行政行为的合理性进行审查。因而,人民法院对行政行为的合理性问题进行审判同样是具有相应立法例的。借鉴这些做法,赋予人民法院审查征收补偿的合理性的权力同样是可行的。实际上,随着行政自由裁量权的不断扩张,在行政案件中仅对合法性进行审查的弊端日益显现,其无法控制行政权肆意侵害相对人私人权益,极易由此引发不可调和的社会矛盾。《征收与补偿条例》第26条的规定事实上将行政自由裁量权指向了被征收人的根本财产—房屋,且断绝了相对人与行政机关达成补偿协议的其他路径。此时,有必要通过合理性标准来防止不当行使自由裁量权给行政相对人造成的损害。[14]有学者认为,房屋征收补偿领域的很多事项不适合于司法裁判,同时对征收补偿关系做合法性与合理性的全面审查、实体审查和实际审查与法院本身的属性不相容,也是目前法院在手段装备方面所远远不能及的。[15]但实际上,最高人民法院新近的有关规定是体现了对征收补偿的合理性问题进行司法审查的倾向的。最高人民法院于2012年2月发布的《最高人民法院关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》第6条第1款规定:征收补偿决定存在下列情形之一的,人民法院应当裁定不准予执行:(一)明显缺乏事实根据;(二)明显缺乏法律、法规依据;(三)明显不符合公平补偿原则,严重损害被执行人合法权益,或者使被执行人基本生活、生产经营条件失去保障;(四)明显违反行政目的,严重损害公共利益;(五)严重违反法定程序或者正当程序;(六)超越职权;(七)法律、法规、规章等规定的其他不宜强制执行的情形。这一规定的第(三)项要求人民法院应当对补偿的公平问题进行审查,从而避免因补偿不公严重损害被执行人合法权益,或者使被执行人基本生活、生产经营条件失去保障。该规定要求人民法院对补偿的合理性问题进行审查的意图应是较为明显的。这种做法是否能避免以往《拆迁条例》实施过程中“行政诉讼疲软”,能否有效地规制行政机关滥用公权力的趋向还有待实践证明,但是,至少在制度设计层面体现了通过司法审查规范公权力的意图,应当在今后的司法实践中得到贯彻。

(二)重新定性征收补偿关系的法律属性

这一做法的具体内容是:将征收补偿关系视为民事法律关系,在征收人与被征收人无法就征收补偿达到一致时,可向人民法院提起民事诉讼,由法院按照民事诉讼途径解决征收补偿问题。[16]可能有人会基于征收行为的行政行为属性而质疑这一途径的合理性。但笔者认为,这一解决途径是既有理论基础,又有类似的实践范例。

房屋征收行为的确属于行政行为,但房屋征收行为与其他简单体现为命令与服从关系的行政行为是存在差别的。由于房屋征收的对象为私主体所有的房屋所有权及合法享有的土地使用权,征收行为体现了少数人为公共利益而就私人私益作出牺牲,因而房屋征收行为的命令与服从关系便应受到私权保护的制约,从而体现出一定的平等协商性质。许多发达国家和地区的立法均强调非由有权主体经合法程序,并已得到或给予合法、合理补偿,不得对私人财产进行征收,如美国宪法第五修正案规定,“未经正当法律程序,不得剥夺任何人的生命、自由和财产,未经公正补偿,不得以公共使用为由征收私人财产”;《法国民法典》第545条规定:“任何人不得被强制转让其所有权,但因公用并在事前受公正补偿时,不在此限”,因而,征收应以私权的充分保护为前提,应充分尊重被征收人的合法财产权益,否则,征收便无合法的法律基础。笔者认为,在房屋征收中,私权的价值争议唯有经民事保护程序才能得以合理解决,由行政机关主导形成、未经私主体同意也未经民事审判程序认可的补偿标准均是值得质疑的,不应产生法律效力。

可以发现,以民事法律关系解决因行政审批而产生的法律结果在实践中也是存在的,比如基于土地使用权出让行为而签订的土地使用权出让合同在司法实践中被定位为民事合同的做法,[17]就已取得了良好的效果。[18]就国有土地上房屋征收与补偿而言,主要适用于对国家所有的土地资源利用和国家对私权(主要是民事主体的房屋)的征收、征用等领域,公权力机关以平等主体的身份与私主体进行平等协商是应当的。同时,采用这一方式,也能限制公权力的适用领域,扩大私主体自由空间,增进社会和谐。因此,国有土地上房屋征收与补偿的争议解决途径可以选择依照民事诉讼的方式进行,作为一种立法政策的选择,无疑具有重要的意义。

 

三、引入或完善司法救济途径解决拆迁补偿争议的制度意义

笔者认为,引入或完善司法途径来解决征收补偿的公正性、合理性问题,将具有如下制度意义:

(一)有利于平衡征收中失衡的法律关系,为征收补偿矛盾的化解奠定制度基础

不论是将征收补偿的合理性问题纳入司法审查内容,还是将征收补偿界定为民事法律关系,都将有利于平衡作为征收主体的政府与被征收人的不平等法律关系,改变政府既当“裁判员”又当“运动员”的角色定位,使政府与被征收人能在较为公平的法律关系中进行博弈、角力,从而为征收补偿矛盾的有效化解提供合理的制度基础。

原《拆迁条例》规定的拆迁制度以及现行《征收与补偿条例》设计的征收制度均在某种程度上强调了房屋拆迁或征收的行政行为属性。在房屋征收(拆迁)中,政府处于主导性的法律地位,可运用一系列强制性的手段推进房屋征收(拆迁)。政府既是土地使用权的出让方或土地使用权的征收者,又是征收决定或拆迁许可证的作出者,最后还作为最终裁决者决定最终补偿标准。在这一过程中,政府的行政意志和权力自始至终,集“裁判员”与“运动员”角色于一体,[19]并无其他权力主体对政府的行政权力进行监督。这一制度模式使政府完全处于强势地位,被拆迁人则完全处于弱势地位。被拆迁人的合法权益在许多情况下无法得到保护,产生不公并形成社会矛盾是必然的。在此情形下,改变以往立法及实践的不足,引进独立于政府之外的,可以对政府进行适当制约的第三方权力主体,以监督、审查、规范政府的行政权力,平衡政府与被拆迁人的法律地位及事实上失衡的角力关系,保护被拆迁人的合法权益,其必要性是显而易见的。笔者认为,在我国现行体制下,由司法机关充当这一角色应是最为妥当的。赋予司法机关审查征收行为尤其是征收补偿行为的合法性、合理性的权力,司法机关既可以撤销政府不当的征收行为,也可以变更不合理的征收补偿行为,唯有如此,政府既当“裁判员”又当“运动员”的状况才有可能得以改变,政府与被拆迁人关于房屋征收的博弈才能在较为公平的条件下进行,征收补偿矛盾有效化解的制度基础才能得以确立。

(二)有利于舒缓被征收人对政府的不信任感,为补偿矛盾的解决创造良好的条件

司法途径作为独立于行政权力和被征收人私人利益的第三方主体,有利于舒缓被征收人对政府的不信任感,为补偿矛盾的解决创造良好的条件。在房屋征收(拆迁)补偿实践中,基于政府既当“裁判员”又当“运动员”的状况,被征收(拆迁)人对补偿方案的质疑有许多时候直接来源于对政府的不信任。如引入司法程序,处于相对超然的地位的司法机关可就有关补偿事项进行居中裁决,社会大众对补偿方案的疑惑与不满也能在一定程度上得到舒缓,补偿矛盾的化解可能由此而事半功倍。

(三)有利于征收立法设置的补偿制度功能得到最终的落实

《征收与补偿条例》在征收补偿方面规定了许多有积极意义的制度,但这些制度能否在政府处于主导地位,政府既当“裁判员”又当“运动员”的情况下得到落实是存在疑问的。唯有引进司法审查制度,才能纠正政府的违法征收行为,尤其是不合理的征收补偿行为。司法机关作为居中裁判者,可以依据诉讼规则,公正地确定评估机构、评估规范、选定评估参数,确定同类房产的交易价格,从而形成最终的补偿方案。唯有如此,补偿不公的社会矛盾才可能得到解决,《征收与补偿条例》设置的补偿制度也才能最终得到落实。

(四)有利于通过司法判决的示范效应节约行政及其他社会成本

在原拆迁条例制度模式下,房屋拆迁的行政成本及社会成本是昂贵的,绝大部分拆迁项目都经过漫长的谈判、听证、行政裁决、行政复议、行政诉讼等过程。更有甚者,被拆迁人甚至通常会选择上访、暴力、自焚等各种方式予以对抗,一旦获得成功并为媒体所广泛报道后,其他被拆迁人就会纷纷效仿,形成示范效应。[20]而在另一方面,为确保社会安定需要,在实践中,对不同的上访者,政府的处理结果可能也不一样,这更激发了被征收(拆迁)人的上访或诉讼诉求,以谋求利益的最大化。[21]这一状况造成了行政、司法及其他社会资源的极大浪费。如引进司法程序解决房屋征收(拆迁)补偿争议,司法机关通过正当司法程序形成的房屋征收(拆迁)补偿方案及由此形成的判决即在相应范围产生正面示范效应,征收(拆迁)人与被征收(拆迁)人双方可能更容易达成补偿协议,行政、司法及其他社会资源由此也可能得到最大限度的节约。

 

结语

《征收与补偿条例》的实施标志着我国从不区分公共利益和商业利益取向的“拆迁”时代走向严格以公共利益为目的的“征收”时代。基于《征收与补偿条例》调整的征收活动是建基于公共利益需要之上并由政府主导的,征收行为的法律属性当然应属行政行为,随之而来的是,《征收与补偿条例》将征收补偿行为也界定为行政行为,相应的救济形式被设计为行政复议和行政诉讼。然而,在现行诉讼体制及征收体制下,这一制度模式是存在瑕疵的,被征收人仅能通过这一路径解决征收补偿在程序等方面的合法性问题,却难以通过这一救济路径(包括行政诉讼及民事诉讼)解决征收补偿的合理性问题,但这恰恰是征收实践中最易引发矛盾,最需重点解决的一个问题。

鉴于现行《征收与补偿条例》对征收补偿关系的行政法律关系定性,在未来的司法实践中,完善现有的诉讼机制,强调对补偿决定合法性与合理性的全面审查是平衡公共利益与私人利益必不可少的制度内解决方案。另一方面,也可以考虑将征收补偿关系重新定性为民事法律关系,通过民事诉讼路径来解决当事人在补偿问题上的矛盾,以更好地发挥司法机关作为独立第三方在平衡利益冲突过程中无可替代的重要作用,从而更公平、妥当地解决征收补偿争议。

 

【注释】

[1]该条例在正式出台前历经两次公开征求社会公众意见,并在2010年12月形成第二次征求意见稿,最终在此基础上形成正式文本。参见http://legal. people. com. en/GB/13492371. html;http://www.law-lib. com/fzdt 20/20100129085209. htm,2013年5月29日访问。

[2]如法国法界定相应的立法为“公用征收法典”,日本及我国台湾地区则称为“土地征收法(条例)”。参见朱广新:《房屋征收补偿范围与标准的思考》,《法学》2011年第5期,第21页。

[3]参见谭启平:《重庆“最牛钉子户”事件引发的法学及媒体责任思考(下)》,《中国公证》2007年第7期,第42页。

[4]参见前引[3],谭启平文,第42页。

[5]参见《国有土地上房屋征收与补偿条例》(征求意见稿)第2条及第40条

[6]申玉兰、张杰英:《国有土地上房屋征收与补偿中的公权力规制》,《理论探索》2011年第4期,第139-140页。

[7]《国有土地上房屋征收与补偿条例》第26条第3款规定:被征收人对补偿决定不服的,可以依法申请行政复议,也可以依法提起行政诉讼。根据这一规定,对征收补偿行为不服的,其救济途径是提起行政复议及行政诉讼,因而,征收补偿行为应属行政行为无疑。

[8]《拆迁条例》第24条规定,货币补偿的金额,根据被拆迁房屋的区位、用途、建筑面积等因素,以房地产市场评估价格确定。但房地产市场评估价格的确定存在许多变量,同一房产的市场评估价格采用不同的方法,选取不同的参数进行评估可能会得出差异较大的结果,在评估公司由政府或开发商委托的情况下,房地产市场评估价格往往与同类房产的真正市场交易价格存在很大的差异。

[9]参见张素华:《房屋强制拆迁制度存在的问题及对策—兼评<国有土地上房屋征收与补偿条例>》,《法学评论》2012年第3期。

[10]比如北京、重庆、山东、成都等省市均已出台了房屋征收评估机构的预选管理办法。根据这些管理办法的规定,房屋征收评估机构的范围是被一系列规定的条件预先框定的。

[11]实践中,房地产的交易价格统计数据掌握在政府手里,甚至不予公布,在这一情形下,政府为降低评估价格提供失实的交易价格的可能性是存在的。

[12]行政复议在许多时候并非终极性的救济手段,诉讼才是权利救济的最后屏障,因而以下部分将着重从行政诉讼角度出发对补偿行为的定性问题进行探讨,而不再从行政复议角度对该问题进行论述。

[13]根据《行政诉讼法》第54条的规定,除了行政处罚显失公正,人民法院可以进行合理性审查并判决变更外,人民法院不对行政行为的合理性进行审查。杨建顺:《司法裁判、裁执分离与征收补偿—<国有土地上房屋征收与补偿条例>的权力博弈论》,《法律适用》2011年第6期,第19页。

[14]江苏省淮安市中级人民法院:《房屋征收与补偿的司法审查标准》,《人民司法》2011年第11期,第62页。

[15]参见前引[14],江苏省淮安市中级人民法院书,第63页。

[16]参见前引[2],朱广新文,第22页。

[17]2005年8月1日施行的《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》适用的均是民法、合同法的有关规定与精神,表明了该类合同在司法实践中是被定位为民事合同的。

[18]参见宋志红:《国有土地使用权出让合同的法律性质与法律适用探讨》,《法学杂志》2007年第2期,第160页。

[19]参见冯玉军:《权力、权利和利益的博弈—我国当前城市房屋拆迁问题的法律与经济分析》,《中国法学》2007年第4期49页。

[20]参见前引[3],谭启平文,第43页。

[21]参见前引[19],冯玉军文,第45页。