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程琥:行政协议案件判决方式研究

新《行政诉讼法》(2014年11月修订)实施后,行政协议案件被正式纳入行政诉讼受案范围,一些新难问题也随着行政协议案件审理不断出现。新《行政诉讼法》对行政裁判方式作了相应修订,建立了相对严谨的判决形式体系,这无疑将对行政协议案件判决方式产生重要影响,这也是行政协议案件审理中亟待研究的问题。

 

一、行政协议案件判决方式的内涵

简言之,行政协议案件判决是人民法院对行政协议案件经开庭审理后作出的实体权利义务的判决。《行政诉讼法》第12条第1款第11项规定:公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的,可以提起行政诉讼。根据上述规定,公民、法人和其他组织认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的案件属于行政诉讼受案范围。尽管行政协议具有“行政性”和“协议性”的双重属性,行政协议仍然属于行政行为的一种类型,应当受到《行政诉讼法》的调整。

(一)行政协议属于双务行政行为

有观点认为行政协议不是行政行为,这是对行政协议性质的不准确认识。所谓行政行为,“是指行政机关或者法律、法规、规章授权的组织在实施行政管理过程中的所有作为、不作为行为。”[1]行政协议作为行政行为,是行政机关为实现公共利益或者行政管理目标,在法定职责范围内,通过协商一致与行政相对人之间签订的具有行政法上权利义务关系的协议。随着市场经济的发展,平等、自由、民主、法治等价值观念的弘扬,政府社会治理方式发生变革,从传统的“命令——服从”型管理方式向温和、民主、协商的权力行使方式转变,如行政协议、行政指导方式。当前行政协议不仅普遍存在于行政管理的各个领域,已经发展出丰富多样的形态,并且仍处于快速扩展的进程中。随着民主行政、给付行政的推进,行政协议的应用空间将会越来越大。行政协议的普遍性意味着它已经成为一种常态性的行政行为,在行政实务中逐渐占有一席之地。[2]

行政协议作为公共管理和服务的一种方式,具有鲜明的公权力属性。政府特许经营协议、国有土地使用权出让合同、土地房屋等征收和补偿协议、治安处罚担保协议、行政强制执行协议、城镇污水与排水特许经营合同、招商引资协议、政府和社会资本合作协议等,均属于行政协议范畴。行政协议作为双务行政行为,需要行政机关与公民、法人或者其他组织经协商一致订立,在行政机关与行政相对人之间确定权利义务关系,这与单务行政行为不同。单务行政行为是行政机关依职权单方作出的不需要与行政相对人协商一致的行政行为,比如行政处罚、行政强制、行政许可等都属于单务行政行为。由于行政协议在性质上属于行政行为,《行政诉讼法》应当完整适用于行政协议案件的审理和裁判,《行政诉讼法》规定的行政判决方式都可以适用于行政协议案件。

(二)行政协议案件法定判决方式及其局限

新《行政诉讼法》第78条规定了行政机关不依法履行、违法变更或解除本法第12条第1款第11项规定的协议的,法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。被告变更、解除本法第12条第1款规定的协议合法,但未依法给予补偿的,法院判决给予补偿。从上述规定看,在审查行政协议合法性的基础上,针对原告提出的诉讼请求,法院可以判决被告承担继续履行、采取补救措施或赔偿、补偿等责任。从实践看,由于行政协议是双务合同,约定的是行政机关与与公民、法人或者其他组织之间权利义务,一旦发生纠纷,可能是条文明确列举的四种行政协议行为方式引发纠纷情形,即认为行政机关“不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除行政协议”,也可能是其他原因,比如公民、法人或者其他组织认为行政协议不成立、无效、违法,或者根据情势变更原则,请求继续履行、撤销、变更或者解除协议等情形。[3]当事人的诉求主要包括以下几类:与协议效力有关的,如诉请法院确认合同违法或无效;与解除协议有关的,如要求解约或要求不解约;与协议履行相关的,如要求继续履行;与解除协议后损害赔偿有关的,如要求赔偿损失。[4]

新《行政诉讼法》规定的行政协议案件法定的判决方式主要包括:继续履行判决、采取补救措施判决、赔偿判决、补偿判决。这些判决方式都是建立在行政协议已经合法有效订立的基础上,只有当行政协议合法有效,才能判决继续履行协议、采取补救措施、赔偿、补偿。事实上,行政协议案件成因复杂,可能是当事人诉请法院确认行政协议违法或无效、撤销行政协议、变更协议等。针对当事人多样诉讼请求,行政协议案件法定判决方式显然难以适应审判实践要求。法定判决方式的局限性会直接影响法院对行政协议案件作出正确判决,也很难让判决对当事人的诉讼请求进行回应,不利于行政协议争议的有效解决。为此,必须跳出行政协议案件法定判决方式的桎梏,对法定方式进行必要的完善。

(三)行政协议案件未来可以采用的判决方式

实践中,除行政协议案件法定判决方式之外,是否还包括其他判决方式,新《行政诉讼法》并没有作出明确规定。新《行政诉讼法》实施以来,行政法学界和司法实务界对于行政协议的认识已经有了根本性转变,不再拘泥于相关条文对于行政协议作出的有限规定。“行政协议是一个系列行为,包括行政协议的邀约、协议的签订、协议的履行、协议的解除、协议的无效、违约责任、补偿与赔偿责任等。”[5]行政协议从签订到履行的整个过程都有可能涉诉,行政协议案件类型的广泛性也就决定了行政协议案件判决方式类型的多样性。

由于行政协议案件不同于传统行政案件,“行政协议案件是一种新类型的案件,撤销判决、确认判决、驳回诉讼请求判决、变更判决等传统的判决方式与行政协议案件不相适应,需要为其设定相应的判决种类。”[6]同时也应当注意到,新《行政诉讼法》规定的行政协议案件的法定判决方式极其有限。这就需要在行政协议案件法定判决方式之外,探索把新《行政诉讼法》规定的传统判决方式适用于行政协议案件裁判中。实践中,针对非因合同履行和解除而产生的纠纷,即对合同成立、合同效力、合同合法性产生的纠纷,仍然可以沿用确认判决、撤销判决或履行职责判决。[7]新《行政诉讼法》规定的判决方式原则上都可以适用于行政协议案件。行政协议案件法定判决方式可以适用的情形,则适用法定判决方式;法定判决方式不能适用的,则适用新《行政诉讼法》规定的传统判决方式。

 

二、行政协议案件判决方式的主要类型与适用条件

结合新《行政诉讼法》规定的判决方式,行政协议案件的判决方式主要包括以下类型。

(一)驳回诉讼请求判决

驳回诉讼请求判决是指人民法院经过对行政案件的实体性审查,认为原告诉讼请求不能成立,但又不适宜对被诉行政行为作出其他类型判决的情况下,直接作出否定原告诉讼请求的一种判决方式。[8]新《行政诉讼法》取消了原有的维持判决方式,对原驳回诉讼请求判决的适用范围作了重大改变。这一规定不仅在功能上替代了维持判决对于合法行政行为的支持,而且更多地倾向于对原告诉求和权益的关注,并在行政机关需要对行政行为进行调整时留有了余地。当然,需要明确的是,“即便作出驳回原告诉讼请求判决,法院仍要坚持对被诉行政行为进行合法性审查的原则,而不能将审查重点转为对原告诉讼请求和提出的证据,也不宜以原告诉讼请求和所提出的证据不成立为由直接驳回原告诉讼请求。”[9]

行政协议案件判决驳回诉讼请求的情形远比新《行政诉讼法》第69条规定的范围要广:在被诉行政协议合法有效的;原告起诉被告不履行协议而理由不能成立的;原告起诉被告解除协议或变更协议违法而理由不能成立的;被诉行政协议合法,但因情况变化需要终止或解除的等情形下,均可以适用驳回诉讼请求判决。驳回诉讼请求判决是行政协议案件适用范围最为广泛的判决方式之一,法院经审理认定原告诉讼请求没有依据,可以作出驳回原告诉讼请求判决。实践中,以下情形可以适用驳回诉讼请求判决:

(1)原告请求被告履行行政协议而其请求理由不成立的。如,在原告王某某因请求被告甘泉县人民政府履行行政协议一案中,法院经审查认为,原告起诉请求被告提前收回原告位于甘泉县城关镇北关旧桥头面积180平方米的土地后,与县政府达成口头土地补偿协议,现要求履行该协议。被告答辩认为原告所诉口头补偿协议并不存在。原告应当就其与被告之间存在口头土地补偿协议承担举证责任,由于原告在庭审中未能提供充分的证据证明其所诉口头土地补偿协议的存在,故应当承担举证不能的法律后果。因此原告请求被告履行口头土地补偿协议没有事实依据,其请求理由不能成立,遂判决驳回原告王某某的诉讼请求。[10]

(2)原告要求确认行政协议无效并予以撤销而其请求缺乏事实和法律根据的。如,在赣州经济技术开发区嘉年华业主管理委员会诉赣州市城乡规划局赣州经济技术开发区分局城建行政协议一案中,法院经审查认为,原、被告于2012年11月19日签订的协议是双方经过协商签订的协议,系双方真实意思表示,协议的内容没有违反国家法律强制性规定,该协议合法有效。原告提出该协议系被告采取语言施压、暴力逼迫、乘人之危的手段,致使原告在2012年11月19日签订的,该协议违反业主委员会的决定,与赣市府90号文件相悖,显失公平、侵犯了业主的合法权益。原告为上述观点所提供的证据与本案没有关联,无法证明被告实施语言施压、暴力逼迫、乘人之危的手段,故原告要求确认与被告于2012年11月19日签订的协议第2、3、4条无效并予以撤销的诉讼请求没有事实和法律根据,应予驳回。遂判决驳回原告嘉年华业主委员会关于要求确认与被告赣州市规划局经开分局于2012年11月19日签订的协议书第2、3、4条无效并予以撤销的诉讼请求。[11]

(3)原告请求确认行政协议无效并对其进行行政赔偿而其请求缺乏事实和法律根据的。如,在原告开封市服装行业商会诉被告兰考县人民政府行政协议及赔偿一案中,法院经审查认为,原、被告签订涉案协议,是双方的真实意思表示。原告未提交证据证明其签订涉案协议系受胁迫的情形,且涉案协议不属于《合同法》第52条规定的无效情形。涉案协议合法有效。原告要求确认涉案协议第3条无效并撤销的诉讼请求,不予支持。原告的赔偿请求亦无事实根据和法律依据,不予支持。遂判决驳回原告开封市服装行业商会的诉讼请求。[12]

(4)原告请求撤销行政协议并判令被告赔偿差额而其请求没有事实和法律依据的。如,在原告杨某某诉被告遵义市汇川区人民政府行政合同纠纷一案中,法院经审查认为,原、被告双方签订的上述补偿协议系双方真实意思表示,被告具有征收原告房屋的主体资格,协议内容事实清楚,符合征收补偿方案精神,合法有效。原告请求撤销于2016年8月10日与被告签订的《遵义市房屋征收安置补偿协议书》,并判令被告赔偿原告被征收房屋市场价与征收价的差额没有事实和法律依据,依法应驳回其诉讼请求。遂判决驳回原告杨某某的诉讼请求。[13]

(二)撤销判决

撤销判决是法院经审查认定被诉行政行为部分或者全部违法而部分或全部撤销被诉行政行为的判决形式。撤销判决意味着法院对被诉行政行为的否定评价,是司法机关纠正违法行政行为的有效手段,它集中体现着司法权对行政权的监督和制约。新《行政诉讼法》第70条规定了撤销判决适用的六种情形。

1.行政协议案件撤销判决的适用条件

行政协议案件可否适用撤销判决,新《行政诉讼法》并没有作出规定。从审判实践看,撤销判决可以并且也经常适用于行政协议案件。行政协议案件适用撤销判决需要满足以下条件:(1)行政协议违法或无效。(2)被诉行政协议已经成立生效并且仍有约束力。(3)被诉行政协议具有可撤销内容。(4)被诉行政协议仍然存在,如果行政协议已经被撤销或者变更,则应作出确认违法判决。(5)撤销不会给国家利益、社会公共利益造成重大损失。判决撤销会导致行政协议自始无效,如果该撤销判决会给国家利益或者社会公共利益造成重大损失,则应当判决确认违法并保留其效力。撤销判决可以分为三种具体方式:(1)全部撤销。它适用于整个行政协议全部违法或行政协议部分违法但行政协议不可分的情况。此种判决生效以后,行政协议不再对相对人发生任何法律效力,行政协议给相对人造成的损害,相对人有权请求赔偿;同时被诉行政机关承担败诉法律后果。(2)部分撤销。它适用于行政协议部分违法、部分合法,且行政协议可分,法院只作出撤销违法部分的判决情况。这种判决使得部分行政协议失去效力,通常适用于行政协议具有可分性并且行政协议部分合法、部分违法的情况。(3)判决撤销并责令被告采取补救措施。它适用于违法行政协议撤销后尚需被告对行政协议所涉及事项采取补救措施的情形。新《行政诉讼法》第70条规定的撤销判决的情形可以适用于行政协议案件中。如,在原告赵某甲不服被告壶关县人民政府于2017年4月23日与赵某乙签订的房屋征收补偿安置协议一案中,法院经审查认为,根据不动产所有权的固有法律属性和房屋拆迁安置过程中普遍性的政策规定,被征收房屋的补偿安置权是由该房屋的所有权转化而来,在所涉房屋部分权属尚不明确的情况下,壶关县房屋征收管理中心与第三人赵某乙签订补偿安置协议侵犯了涉案房屋其他共有人的合法权益,协议签定时所依据的主要证据不够确实充分,符合法律所规定的撤销情形。遂判决撤销2017年4月23日壶关县房屋征收管理中心与第三人赵某乙签订的《树人街、团结街和龙泉镇龙潭河村城中村改造房屋征收补偿安置协议》。[14]

2.行政协议案件撤销判决与当事人可撤销权的适用衔接

行政协议案件适用撤销判决时,如何与《合同法》规定的撤销权进行制度衔接是需要解决的问题。《中华人民共和国合同法》第54条规定:“下列合同,当事人一方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销:(一)因重大误解订立的;(二)在订立合同时显失公平的。一方以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危,使对方在违背真实意思的情况下订立的合同,受损害方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销。当事人请求变更的,人民法院或者仲裁机构不得撤销。”根据上述规定,撤销权通常由因意思表示不真实而受损的一方当事人享有。如欺诈胁迫行为的受害人、重大误解的误解人、显失公平中遭受重大不利的一方。行政协议案件适用撤销判决,主要涉及到《行政诉讼法》与《合同法》之间以下方面衔接问题:

(1)撤销判决的适用依据。撤销判决是依据新《行政诉讼法》第70条规定的六种违法情形作出,还是依据《合同法》第54条规定的情形作出,这是实践中需要明确的问题。通过分析可以看出,只要行政协议违反了《行政诉讼法》第70条规定情形的,就可以判决撤销。当然,如果行政协议符合《合同法》第54条规定的任一情形,当事人一方有权请求人民法院变更或者撤销,法院也可以基于当事人请求判决撤销行政协议。法院需要审查行政协议是否存在违法情形,以及原告行使撤销权的理由是否成立。原告主张的撤销权事由不能成立,即使其行使撤销权的期限未届满,其请求撤销行政协议的请求,法院不予支持。按照民商事合同的审理要求,法院应当对合同有效性进行审查,合同当事人未主张合同无效且请求撤销的,法院若认为合同无效,应当进行释明,由有关当事人对诉讼请求及主张予以变更及明确。

(2)当事人行使撤销权的期限。《合同法》第55条规定:“有下列情形之一的,撤销权消灭:(一)具有撤销权的当事人自知道或者应当知道撤销事由之日起一年内没有行使撤销权;(二)具有撤销权的当事人知道撤销事由后明确表示或者以自己的行为放弃撤销权。”根据上述规定,当事人行使撤销权应自知道或应当知道撤销事由之日起一年内行使,该期间系除斥期间,不存在中止、中断或延长情形,超出该期间即丧失撤销权的行使权利。这里就存在《合同法》规定的当事人行使撤销权期限,与《行政诉诉法》以及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉诉法>的解释》(法释[2018]1号)规定的起诉期限如何衔接问题。由于现行法律对此规定并不明确,这里需要提出一个相对合理化的方案来解决上述期限不一致问题。可供选择的方案如下:法院首先需要判断当事人请求撤销行政协议的理由是基于行政协议违法,还是基于《合同法》第54条规定的行使撤销权。如果是基于行政协议违法请求撤销行政协议,则依据《行政诉诉法》以及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉诉法>的解释》(法释[2018]1号)规定来确定起诉期限。如果是基于《合同法》规定的当事人行使撤销权,则适用1年期限。当事人行使撤销权应自知道或应当知道撤销事由之日起一年内行使,该期间系除斥期间,不存在中止、中断或延长情形,超出该期间即丧失撤销权的行使权利。审查当事人行使撤销权是否超出撤销权行使期限的关键,在于合理确定当事人知道或应当知道撤销事由的时间起点。当事人主张的撤销事由,应当被认定为当事人在签订行政协议时应当知道,其行使撤销权的期限应当自协议签订之日起算。

(三)履行判决

履行判决是指人民法院经过对行政协议案件的审查,确认被告存在应当履行而不履行法定职责的行为,而作出判决行政机关在一定期限内履行其法定义务和职责的一种判决形式。履行判决在性质上属于给付判决的一种。新《行政诉讼法》第73条的规定是行政协议案件履行判决的法律依据。行政协议案件适用履行判决需要满足以下条件:(1)行政机关负有履行协议的法定职责或约定义务。(2)存在行政机关不履行或者拖延履行协议法定职责或约定义务的事实。(3)行政机关不履行或者拖延履行协议法定职责或约定义务没有正当理由。(4)行政机关继续履行协议法定职责或约定义务仍有意义。实践中,以下情形中针对当事人主张履行协议请求,法院可以结合案件不同情况作出判决:

1.原告主张被告不依法履行行政协议,理由成立的,法院判令被告限期履行行政协议。如,在原告虞某某诉被告台州市椒江区人民政府不依法履行行政协议一案中,法院经审理认为,本案双方争议的是涉案协议第3条约定的“易地建房由钗洋村在居民点内按照有关政策、法规给乙方安排宅基地”内容可否履行问题,该条款项下合同义务应由被告承担。被告作为县级以上地方人民政府,依法具有安置补偿的职责。因此,在涉案协议对安置补偿条款约定不明无法继续履行的情况下,被告应先作出处理决定。综上,原告起诉要求被告履行安置协议的理由成立,予以支持。遂判决限被告台州市椒江区人民政府在本判决发生法律效力之日起两个月内对原告虞某某作出安置补偿的处理决定。[15]

2.原告主张被告未按照约定履行行政协议,理由成立的,法院根据原告的诉讼请求确认协议有效、判决被告继续履行协议,并明确继续履行的具体内容。如,在原告何某某认为被告南昌市湾里区人民政府、湾里区梅岭镇人民政府未按照约定履行拆迁安置行政协议一案中,法院经审理认为,原告何某某与被告湾里区梅岭镇人民政府签订了编号为梅岭镇瓦窑自然村161号的《梅岭镇农房拆迁产权调换安置补偿协议书》是双方真实意思的表示,合法有效。但被告湾里区梅岭镇人民政府违反了合同中第10项的规定于2015年6月30日未交付质量合格的安置房给原告,应承担相应的违约责任。遂判决:(1)确认《梅岭镇农房拆迁产权调换安置补偿协议书》合法有效、继续履行;(2)限被告南昌市湾里区人民政府、湾里区梅岭镇人民政府在2017年10月31日前按《梅岭镇农房拆迁产权调换安置补偿协议书》中的约定,向原告何某某交付质量合格、证件齐全、面积相等的安置房;(3)被告湾里区梅岭镇人民政府未按《梅岭镇农房拆迁产权调换安置补偿协议书》规定时间交房,应承担违约责任,按协议约定每月双倍支付(赔偿)原告何某某临时安置补助费。[16]

3.原告主张被告未按约定履行协议,请求支付违约金,理由成立的,法院判令被告支付相应违约金。如,在原告董某某认为被告白水县人民政府未按照约定履行土地房屋征收补偿协议一案中,法院经审理认为,双方约定的违约金明显高于被告逾期支付补偿款给原告所造成的损失,被告主张约定的违约金过高,请求予以调整,应予采纳。根据公平原则,兼顾公共利益和个人利益之间相互平衡及被告因违约给原告所造成的损失,法院对双方约定的违约金予以适当调整,以不超过逾期期间银行贷款利率的1.3倍确定违约金为宜。遂判决:(1)被告白水县人民政府于本判决生效之日起10日内,以房屋拆迁补偿金总额152920元为基数,按照中国人民银行公布同期同类贷款利率的1.3倍向原告董某某支付违约金(从2017年5月15日起计算至2017年6月16日止)。(2)驳回原告其他诉讼请求。[17]

4.原告主张被告未按照约定履行协议,被告无法继续履行的,法院判令被告赔偿损失。如,在原告张某某诉被告抚顺市新抚区人民政府未履行非住宅产权调换协议法定职责并赔偿一案中,法院经审理认为,因约定回迁安置房屋未实际建设,且双方对其他位置房屋未重新达成安置协议,则被告已经无法继续履行协议,被告应当对原告进行赔偿。遂判决:(1)被告抚顺市新抚区人民政府于本判决生效后60日内给付原告张某某房屋损失补偿531820.8元及从2016年7月1日起至给付之日止的利息(利息以531820.8元为本金乘以本判决生效时中国人民银行公布的一年期人民币整存整取定期存款基准利率计算);(2)驳回原告张某某的其他诉讼请求。[18]

5.原告主张被告未按约定履行协议,理由不成立的,法院判决驳回原告诉讼请求。如,在原告陈某某诉被告龙海市人民政府履行行政协议一案中,法院经审理认为,原告在庵兜村已拥有一处住宅,其不符合漳政[2006]综69号文件规定安置建房用地的条件。且原告签订的《房屋拆迁安置补偿协议书》(No56)并没有约定被告应为原告安置建房用地的内容。被告已对原告履行了拆迁安置补偿义务,原告请求判令被告按照漳州市人民政府漳政[2006]综69号文件履行对其拆迁安置补偿义务理由不能成立。遂判决驳回原告陈某某的诉讼请求。[19]

(四)给付判决

给付判决是指具有公法上请求权的公民、法人或者其他组织对行政机关不履行给付义务的行为不服提起行政诉讼,人民法院确定当事人之间存在行政法律关系的前提下,判令负有义务的当事人履行一定义务的判决。法院作出给付判决必须同时满足五个条件:(1)被告负有给付义务。给付义务是法定职责以外的其他行政义务。(2)被告未履行给付义务。(3)原告有给付之请求权。如果原告没有相应的请求权,则不发生给付判决。(4)被告未履行给付义务没有法律规定或认可的理由。(5)判决被告履行给付义务对原告仍有意义。[20]

对于行政协议案件而言,实践中适用给付判决的情况也是存在的。如,在原告杨某某诉被告沈阳市苏家屯区国有土地房屋征收管理办公室、被告沈阳市苏家屯区人民政府临湖街道办事处拆迁行政协议一案中,法院经审理认为,本案中原告与二被告签订的《房屋征收补偿协议书》约定被告沈阳市苏家屯区国有土地房屋征收管理办公室应补偿原告一次性搬家补助费800元、搬迁奖励10000元、过渡期间补助费每月600元/人及超期后每月双倍支付的过渡期间补助费共计39000元(2012年8月-2013年12月共17个月,每月600元共计10200元,2014年1月-2015年12月共24个月,每月1200元共计28800元),被告沈阳市苏家屯区国有土地房屋征收管理办公室至今没有履行。此外,本案被诉的协议还约定二被告应为原告安置48平方米回迁房屋,原告应在协议签订后15日内以现金的方式缴纳96000元,但由于二被告一直没有为原告安置房屋,且经庭审询问,对何时何地能够为原告安置房屋被告表示不确定,此外原、被告签订的协议也未约定原告主张的款项可与原告应预交的房款互相抵消。综合上述事实及原、被告达成的《房屋征收补偿协议书》的内容,原告杨某某要求被告履行协议的理由成立。遂判决责令被告沈阳市苏家屯区国有土地房屋征收管理办公室于本判决生效之日起30日内给付原告一次性搬家补助费800元、搬迁奖励10000元、过渡期间补助费39000元,共计49800元。[21]

(五)确认判决

确认判决是指人民法院经过对行政案件的审查,对某种行政法律关系是否存在,以及行政行为是否有效、是否违法予以确认的一种判决形式。行政协议案件确认判决与传统行政确认判决存在不同。对于行政协议案件而言,实践中比较常见的确认判决方式是确认合法有效或者确认违法或无效。

1.确认协议合法有效判决

法院通过审理行政协议案件,认为被诉行政协议主体适格、意思表示真实自愿、协议内容合法有效、协议订立程序合法、符合法定形式要件的,可以判决确认行政协议合法有效,并可以判决继续履行协议。如,在原告胡某某诉被告武功县人民政府行政协议纠纷一案中,法院经审理认为,根据双方签订的协议约定,甲方(武功县人民政府)用于产权调换的房屋,位于征收宗地内新建框架结构高层住宅楼,具体按《武功县石油家属楼征收补偿方案》中条款执行。庭审中被告并未提供证据证明已按协议向原告提供了安置房屋,故原告诉请被告依照协议安置原告124.34平米框架结构的高层住宅房屋,法院予以支持。双方签订的房屋产权置换协议约定,原告完成搬迁向被告交付房屋之日起36月内,被告给予原告临时安置补助费为每平米每月8元,被告已按照约定支付了原告36个月临时安置补偿费,现原告要求被告支付每月过渡费1984元的诉请,因双方签订的协议中未有约定,故该诉请缺乏事实依据,不予支持。遂判决:(1)原告胡某某与被告武功县人民政府于2014年5月23日签订的房屋征收产权调换协议合法有效,依法应继续履行。(2)被告武功县人民政府于本判决生效后,按照房屋征收产权调换协议安置原告124.34平方米安置房一套。(3)驳回原告要求被告支付每月过渡费1984元至安置之日止的诉讼请求。[22]

2.确认违法判决

确认违法判决是指人民法院经审查后认为被诉行政行为违法但不适合作出撤销判决或履行判决,转而确认被诉行政行为违法的判决。确认违法判决是对被诉行政行为的一种否定性评价,是对撤销判决的修改和补充。行政协议案件确认违法判决有其不同于传统确认违法判决的特征。行政协议案件确认违法判决是指人民法院经审查认为被诉行政协议在协议主体、职责权限、履行程序等方面违法,法院作出确认行政协议违法的判决。如,在原告蒋某某认为被告固原市原州区开城镇人民政府、被告固原市原州区人民政府不依法履行调解协议一案中,法院经审理认为,本案中,被告固原市原州区开城镇人民政府作为协议的一方当事人,且在履行协议中占主导地位,造成协议不能履行的责任在被告,其行为构成违约。遂判决:(1)确认被告固原市原州区开城镇人民政府不履行调解协议的行政行为违法;(2)由被告固原市原州区开城镇人民政府支付原告蒋某某房屋及其他建筑物、构筑物赔偿款共计848524.91元;(3)由被告固原市原州区开城镇人民政府支付原告蒋某某房屋租赁费9500元;(4)驳回原告蒋某某的其他诉讼请求。案件受理费12380.25元,由被告固原市原州区开城镇人民政府负担。[23]

3.确认无效判决

确认无效判决是指人民法院经审查认为被诉行政协议属于无效情形而确认其无效的判决。《行政诉讼法》第75条规定,行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形,原告申请确认行政行为无效的,人民法院判决确认无效。经确认无效的行政行为,意味着行政行为自始无效、永远无效,对任何人无效。《合同法》第52条规定,有下列情形之一的,合同无效:(1)一方以欺诈、胁迫的手段订立合同,损害国家利益;(2)恶意串通,损害国家、集体或者第三人利益;(3)以合法形式掩盖非法目的;(4)损害社会公共利益;(5)违反法律、行政法规的强制性规定。行政协议一旦被确认无效,则自始无效。结合《行政诉诉法》和《合同法》的规定,行政协议无效判决主要适用于:行政主体不具备法律规定的缔约能力的;违反法律法规对行政协议的形式所作的强制性规定的;违反法律法规对行政协议的订立方式所作的强制性规定的;严重违背行政机关的法定职责或侵害国家利益、公共利益的;协议的履行将侵害他人合法权益,且订立时未征得他人同意的;以欺诈、胁迫手段或乘人之危而订立,且损害国家利益的;依法应经其他机关核准、同意或会同办理,但未履行该程序,事后又未补正的;违反法律的强制性规定的其他情形等。[24]

实践中,原告请求解除协议或者确认协议无效,理由成立的,法院应判决解除协议或者确认协议无效,并根据《合同法》等相关规定作出裁判;理由不成立的,判决驳回原告诉讼请求。如,在原告黄某不服被告宁乡县征地拆迁管理所土地行政协议一案中,法院经审理认为,本案原告与被告宁乡县国土资源局委托的组织即被告宁乡县征地拆迁管理所签订的《拆迁房屋协议书》,系双方真实意思表示,双方当事人均在协议书上签字或者盖章予以确认,宁乡县花明楼镇人民政府作为鉴证单位在协议书上盖章予以鉴证,且合同约定的内容不违反法律法规的规定,应属合法有效。原告称该协议的签订并非其真实意思表示,但原告未提交任何证据证明其在签订协议过程中,有受到欺诈或胁迫等致使其不能真实表达意思的情形。原告作为完全民事行为能力人,具备是否签订协议的自主权利。双方所签协议不具有《中华人民共和国合同法》第52条规定合同无效的情形。综上,被告宁乡县征地拆迁管理所根据被告宁乡县国土资源局的委托,与原告签订的《拆迁房屋协议书》合法有效,对原告的诉讼请求,不予支持。遂判决驳回原告黄某的诉讼请求。[25]

(六)赔偿判决

被告在行政协议中行使优益权给原告造成损失的,依法判决被告承担赔偿责任。行政协议行为侵犯行政相对人的人身权和财产权的合法权益,造成损害,应当纳入行政赔偿的受案范围。作为行政协议案件的行政赔偿责任,主要包括以下四个要件:一是作为行政协议一方主体的行政机关违法行使行政优益权或单方解除协议;二是行政优益权或单方解除协议行为给原告造成损害且损害已经发生;三是行政机关行使行政优益权或单方解除协议行为与损害后果有因果关系;四是赔偿范围为原告因签订协议和为履行协议作准备及被告解除协议后原告处理善后工作所造成的直接经济损失。

行政协议案件只要具备行政赔偿的四个要件,法院可以判决被告承担赔偿责任。如,在原告王甲、王某某诉被告淮南市土地储备开发中心、被告淮南市谢家集区人民政府行政协议一案中,法院经审理认为,两原告依约腾空了房屋,并缴纳了安置房的大部分应补房款,应认定其基本履行了约定。而拆迁办至今未交付协议约定的安置房屋,且因该安置房客观上已无法交付,现两原告要求被告赔偿其损失,符合法律规定。涉诉的《补偿安置协议》中,并未明确约定违约金;且协议中约定,如违约按照合同法赔偿对方相应的经济损失,故两原告关于赔偿金的诉请无法律根据,依法不予支持。遂判决:(1)被告淮南市谢家集区人民政府于本判决生效之日起十日内赔偿原告王甲、王某某经济损失合计406182元(房屋评估价款445510元-两原告至今未付的59575元+搬迁一次性补助费471元+临时安置费19776元);(2)驳回原告王甲、王某某的其他诉讼请求。[26]

(七)补偿判决

被告因公共利益需要或者其他法定、正当事由单方变更、解除协议,给原告造成损失,但未给予补偿的,法院判决被告依法给予补偿。行政协议案件补偿判决需要满足以下条件:(1)作为行政协议一方主体的行政机关合法行使行政优益权或单方解除协议;(2)行政相对人的合法权益遭受损失;(3)行政机关行使行政优益权或单方解除协议与行政相对人遭受损失有因果关系;(4)行政机关没有补偿或者补偿不合理。如,在原告辽宁天润德对外经济贸易有限公司诉被告满洲里市中俄互市贸易区管理委员会、满洲里综合保税区管理委员会行政协议一案中,法院经审理认为,根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第17条规定,作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括:(1)被征收房屋价值的补偿;(2)因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿;(3)因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。原告诉请被告给付原告投入资金原值的补偿,予以支持。遂判决:(1)被告满洲里综合保税区管理委员会于本判决生效之日起30日内,补偿原告辽宁天润德对外经济贸易有限公司投入的资金原值补偿金12664124元。(2)被告满洲里综合保税区管理委员会于本判决生效之日起30日内补偿原告辽宁天润德对外经济贸易有限公司投入资金原值补偿金利息8113587.64元(暂计算2004年5月1日至2015年12月31日,实际计算至本判决生效之日止)。[27]

(八)其他判决方式

行政协议案件除了上述较为常见的判决方式外,还包括补救判决、变更判决、解除判决等判决方式,这些判决方式对于丰富行政协议案件判决方式,构建完整的行政协议案件判决方式体系具有重要意义。

1.补救判决。补救判决是被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除行政协议,被诉行政协议已无继续履行可能的情形下,法院可以判决责令被告采取补救措施。《合同法》第97条规定,合同解除后,尚未履行的,终止履行;已经履行的,根据履行情况和合同性质,当事人可以要求恢复原状、采取其他补救措施,并有权要求赔偿损失。关于采取补救措施的具体方式,《合同法》等相关民事法律中作了规定,《行政诉讼法》并没有规定具体的补救措施。由于行政机关在行政协议中享有行政优益权,并且具有广泛的行政管理权限,掌控大量公共资源,本身具有采取补救措施的职能优势。一旦行政机关违反行政协议约定,法院可以判决行政机关在法定权限内对相对人予以补救。

2.变更判决。变更判决是指人民法院对被诉行政行为所确定的内容予以直接改变的判决。《行政诉讼法》确立了有限的司法变更规则。行政协议案件变更判决的适用需要满足以下条件:(1)变更权只能在公共利益需要的范围内行使,不能变更与公共利益无关的条款;(2)协议的某些内容一般不能变更,如协议的标的不能单方面变更,协议的价金条款不能单方面变更;(3)如果协议的变更超过一定的限度,或接近一个新的义务时,应另行签订协议;(4)行政主体变更权行使要补偿相对人因此而遭受的损失。[28]

3.解除判决。行政相对人向行政主体提出解除合同请求,行政主体不同意,相对人向法院提起行政协议诉讼请求解除协议,法院认定协议具有无效和可撤销情形,作出解除协议判决。行政协议解除有两种情况:一种是相对人有违约行为,行政主体出于对相对人违约行为的制裁而解除合同;一种是因客观情势的变化,行政协议已不可能或无必要继续履行而解除协议。[29]行政协议一旦解除,将产生原协议不再继续履行、过错方承担必要的责任等法律后果。如,在原告浙江宁波京案爆破工程有限公司诉被告宁海县越溪乡人民政府、第三人禹顺生态建设有限公司水利、地矿行政协议一案中,一审法院认为涉案《施工合同》在法律上已经无法履行,原告要求解除《施工合同》的诉讼主张,应予支持。遂判决解除被告宁海县越溪乡人民政府与原告浙江宁波京安爆破工程有限公司、第三人禹顺生态建设有限公司组成的联合体于2014年4月所签订的《宁海县白溪整治工程(蒲岙塘-石马塘)越溪段防洪工程Ⅰ标施工合同》;被告宁海县越溪乡人民政府返还原告浙江宁波京安爆破工程有限公司支付的风险保证金21408709元,限于本判决生效之日起7日内履行完毕。宁海县越溪乡人民政府、禹顺生态建设有限公司不服一审判决提起上诉,二审法院经审理判决驳回上诉,维持一审判决。[30]

 

三、构建行政协议案件判决方式体系的基本路径

鉴于行政协议案件的成因复杂、样式多样,有必要构建行政协议案件判决方式体系,为不同的行政协议案件选择最为适当的判决方式。总体而言,行政协议案件判决方式选择适用时既要考虑行政协议的行政属性,又要考虑行政协议的合同属性。

(一)利益平衡是构建行政协议案件判决方式体系的重要基础

一是要维护合同安定性。对于行政协议合法有效,已经履行且仍然可以继续履行或者有必要继续履行的,法院要适用履行判决,从而维护合同安定性和契约自由。被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除协议的,法院可以根据原告的诉讼请求确认协议有效,判决被告继续履行协议,并明确继续履行的内容和方式。实践中,确认合法有效、继续履行判决作为第一顺位的判决形式。[31]如果是原告提出的要求解除协议、确认协议违法或无效、变更协议、撤销协议等诉讼请求的,法院经审理认为协议合法有效,且有继续履行可能和必要的,则判决驳回原告诉讼请求。如果无法继续履行或者继续履行已没有实际意义的,判决被告采取补救措施;给原告造成损失的,判决被告予以赔偿。因此,补救判决、赔偿判决都是作为履行判决的后续判决方式,或者说是第二顺位的判决形式。二是要尊重行政优益权。行政协议法律关系的重要体现,即在于行政主体一方享有行政优益权,行政主体在行政协议的履行中享有指挥权、监督权、单方解除权等行政优益权。[32]法院经审理,如果认为行政主体行使行政优益权符合法律规定和协议约定,符合公共利益的需要,可以适用驳回原告诉讼请求、确认合法有效、变更判决、解除判决等判决方式。当然,尊重行政优益权并不意味着要放弃监督,放任行政优益权滥用,一旦发现行政优益权被滥用,法院应判决撤销、确认违法或无效,判决采取补救措施,判决承担赔偿责任等。三是要保障相对人权利。法院在审理行政协议案件中,对于原告请求解除协议或者确认协议违法无效,理由成立的,判决解除协议或者确认协议违法无效。对于协议合法有效,行政主体不履行或者拖延履行协议的,法院判决行政主体继续履行协议。对于行政协议无法继续履行的,法院判决行政主体采取补救措施。因行政协议违法或无效,违法变更或解除给相对人造成损害的,法院判决行政主体承担赔偿责任。被告因公共利益需要或其他法定、正当事由单方变更、解除协议,给原告造成损失,但未给予补偿的,判决被告依法给予补偿。

(二)改革创新是构建行政协议案件判决方式体系的内在动力

一是针对行政协议案件个性化要求对传统行政案件判决方式进行适当调整。行政协议案件判决方式既要体现行政案件判决方式的共性要求,又要体现行政协议案件判决方式的个性需求。现行行政案件判决方式适用于行政协议案件时,要根据行政协议案件特性进行适当调整,虽然判决方式的类型可以保留,但是不宜按照传统行政案件判决方式的适用条件来约束行政协议案件。二是结合行政协议案件的具体案情、诉讼请求和诉讼理由综合运用各类判决方式。行政协议案件涉及到行政审判规则和民事审判规则的综合运用,因此,一起行政协议案件的判决方式选择可能是一种判决方式,也可能需要综合运用多种判决方式。三是把民事判决方式适当地引入行政协议案件判决方式中,进一步丰富行政协议案件判决方式。

(三)加强说理是构建行政协议案件判决方式体系的必要抓手

行政协议案件裁判文书的说理要针对行政协议案件的特点,围绕全面审查被诉行政协议合法性合约性及当事人的诉争焦点进行,应说明被诉行政协议是否合法有效、当事人的诉辩理由是否成立,并视案件的具体类型和不同的判决方式等具体情况说明理由。行政协议案件裁判文书的说理应侧重于当事人争议焦点和法院审理重点,根据不同审级,体现不同特点:(1)一审行政协议案件裁判文书的说理应全面反映当事人举证、质证和法院认证的动态过程,体现法院依据法律适用规则对被诉行政协议是否合法有效、原告诉讼请求是否成立的论证理由。(2)二审裁判文书应体现对原审判决和被诉行政协议双重评判的特色,把原审判决的正确性以及对被诉行政协议的合法性审查,贯穿说理的始终。(3)再审裁判文书因再审分别适用一审或二审程序而可以相应参照一审或二审裁判文书的说理要求,但应体现再审案件的特点。对当事人没有争议的问题、非审理重点的问题以及不属于合法性审查范围的问题,可以简略表述。

(四)统一标准是构建行政协议案件判决方式体系的重要保障

行政协议案件判决方式多种多样,为避免各地法院在审理行政协议案件时出现判决方式适用标准差异过大,加快制定审理行政协议案件的相关司法解释和行政协议案件文书样式非常必要。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》(法释[2018]1号)并未对行政协议案件作出规定。当前有必要加快制定出台审理行政协议案件的司法解释和文书样式,进一步规范和完善行政协议案件裁判文书制作,不断提高行政协议案件审判工作水平。

 

[1]江必新主编:《中华人民共和国行政诉讼法理解适用与实务指南》,中国法制出版社2015年版,第56-57页。

[2]江必新:《中国行政合同法律制度:体系、内容及其构建》,载《中外法学》2012年第6期。

[3]程琥:《审理行政协议案件若干疑难问题研究》,载《法律适用》2016年第12期。

[4]陈无风:《行政协议诉讼:现状与展望》,载《清华法学》2015年第4期。

[5]江必新主编:《中华人民共和国行政诉讼法理解适用与实务指南》,中国法制出版社2015年版,第71页。

[6]江必新、邵长茂:《新行政诉讼法修改条文理解与适用》,中国法制出版社2015年版,第287页。

[7]陈无风:《行政协议诉讼:现状与展望》,载《清华法学》2015年第4期。

[8]江必新主编:《中华人民共和国行政诉讼法理解适用与实务指南》,中国法制出版社2015年版,第321页。

[9]江必新主编:《中华人民共和国行政诉讼法理解适用与实务指南》,中国法制出版社2015年版,第323页。

[10]陕西省延安市中级人民法院[2015]延中行初字第00010号行政判决书。

[11]江西省赣州经济技术开发区人民法院[2015]赣开行初字第6号行政判决书。

[12]河南省开封市中级人民法院[2017]豫02行初字第48号行政判决书。

[13]贵州省遵义市中级人民法院[2017]黔03行初字第173号行政判决书。

[14]山西省晋城市中级人民法院[2017]晋05行初字第98号行政判决书。

[15]浙江省台州市中级人民法院[2017]浙10行初字第114号行政判决书。

[16]江西省南昌市中级人民法院[2016]赣01行初字第80号行政判决书。

[17]陕西省渭南市中级人民法院[2017]陕05行初字第121号行政判决书。

[18]辽宁省抚顺市中级人民法院[2016]辽04行初字第142号行政判决书。

[19]福建省泉州市中级人民法院[2017]闽05行初字第57号行政判决书。

[20]江必新主编:《中华人民共和国行政诉讼法理解适用与实务指南》,中国法制出版社2015年版,第336页。

[21]沈阳高新技术产业开发区人民法院[2015]沈高开行初字第919号行政判决书。

[22]陕西省咸阳市中级人民法院[2017]陕04行初字第107号行政判决书。

[23]宁夏回族自治区固原市中级人民法院[2017]宁04行初字第172号行政判决书。

[24]陆平辉、郭宏杨:《论行政合同的法律适用》,载《汕头大学学报》(人文社会科学版)2007年第2期。

[25]湖南省宁乡县人民法院[2015]宁行初字第00176号行政判决书。

[26]安徽省淮南市中级人民法院[2017]皖04行初字第44号行政判决书。

[27]内蒙古自治区满洲里市人民法院[2015]满行初字第25号行政判决书。

[28]张树义:《行政合同》,中国政法大学出版社1994年版,第172页。

[29]张树义:《行政合同》,中国政法大学出版社1994年版,第171页。

[30]浙江省宁波市中级人民法院[2016]浙02行终字第145号行政判决书。

[31]陈思融:《行政协议诉讼各类判决方式之关系》,载《政治与法律》2017年第8期。

[32]程琥:《审理行政协议案件若干疑难问题研究》,载《法律适用》2016年第12期。