张榆:无权处分共有房屋征收补偿协议的效力

【裁判要旨】在行政征收过程中,房屋的部分共有人未经其他共有人同意,擅自与征收部门签订补偿协议的,构成无权处分。对于无权处分的行政协议效力判定,虽无行政法上的明确规定,但不宜适用相关民事法律规范认定协议有效,而应以损害他人合法权益为由,认定协议无效。

案号 一审:(2019)浙01行初531号 二审:(2020)浙行终821号

【案情】

原告:任月英、邹飞。

被告:浙江省杭州市江干区人民政府。

第三人:邹阿荣。

任月英与邹阿荣于1986年1月11日结婚,婚后生育儿子邹飞,后经法院判决离婚。2006年7月20日,杭州市江干区人民法院作出民事判决,对杭州市江干区彭埠街道云峰社区二区32号房屋进行分家析产,确认任月英、邹飞、邹阿荣及其父母对该房屋合法部分各享有五分之一所有权,并就房屋的具体使用进行了分割。2015年11月20日,邹阿荣与杭州市城东新城建设投资有限公司(以下简称城投公司,受江干区政府委托为案涉项目的补偿人)签订了杭州市征收集体所有土地房屋补偿安置协议书及一份补充协议,约定了对云峰社区二区32号房屋全部应补偿面积的补偿、补贴费用,并约定由邹阿荣领取该房屋的全部补偿款。补充协议第三条还约定,给予邹阿荣户内重大疾病人员一次性补贴计5万元。2015年12月4日,邹阿荣领取了补偿款1890800元。任月英、邹飞不服,提起行政诉讼,请求确认邹阿荣与城投公司签订的案涉补偿安置协议及补充协议无效。

 

【审判】

杭州市中级人民法院经审理认为,根据合同法第五十一条规定,无处分权人处分他人财产,经权利人追认或者无处分权人订立合同后取得处分权的,该合同有效。本案中,任月英、邹飞系案涉房屋共有权人。邹阿荣以自己的名义同城投公司签订的案涉补偿安置协议及补充协议,处分了任月英、邹飞的财产,构成无权处分。因该行为没有得到权利人的追认,且邹阿荣在订立协议后也未取得处分权,故案涉协议构成无权处分。鉴于上述协议相关条款之间具有紧密的内在联系,无法予以剥离,除补充协议第三条中给予邹阿荣户内重大疾病人员的一次性补贴条款外,其余均应确认无效。综上,依据合同法第五十一条规定,判决确认案涉补偿安置协议及补充协议无效(第三条除外)。

江干区政府不服,向浙江省高级人民法院提起上诉。

浙江高院认为,本案的争议焦点为被诉补偿安置协议及补充协议的效力应当如何认定。根据合同法第五十二条第(二)项规定,恶意串通,损害国家、集体或者第三人利益的,合同无效。本案中,被上诉人任月英与原审第三人邹阿荣当时已经离婚并分家析产,生效民事判决判定邹阿荣、任月英、邹飞对案涉房屋合法部分各享有五分之一的所有权。上诉人江干区政府在经调查明知案涉房屋权属状况的情况下,因与任月英多次协商不成,转而委托城投公司单独与邹阿荣签订补偿协议和补充协议,主观存在恶意,行政目的不当。同时,邹阿荣亦明知其无权就案涉房屋整体进行处分,仍与城投公司签订协议,对损害他人权益持放任态度。故案涉协议双方构成恶意串通,损害第三人利益,该协议应认定为无效。同时,由于被诉协议对案涉房屋的补偿费、搬家补贴费、“住改非”补贴、签约腾空奖励费等款项均系按户计算发放,故原审判决以协议相关条款之间具有紧密联系、无法剥离为由,确认除补充协议第三条中给予邹阿荣户内重大疾病人员的一次性补贴条款外,其余均无效,处理结果并无不当。浙江高院遂判决驳回上诉,维持原判。

 

【评析】

在行政征收过程中,经常存在被征收房屋由多人共有,部分共有人未经其他共有人同意,擅自处分共有房屋、与征收部门签订补偿协议的情况。此种无权处分的行政协议效力如何判定,尚无明确规定,在审判实践中争议较大。第一种观点认为,应适用民事法律规范中关于无权处分的规定,即无权处分合同有效,但处分行为无效;第二种观点认为,应适用合同法第五十一条规定,无权处分行为未经追认的,合同无效。一审法院即持此种观点;第三种观点认为,行政征收中的无权处分行为具有特殊性,不能照搬民事法律规范,且合同法第五十一条已被后来的立法所修正,征收中的无权处分协议乃是因为违反了依法行政的基本原则,损害了他人合法权益而无效。笔者同意第三种意见,具体分析如下。

 

一、我国民事立法对无权处分合同效力的规定

无权处分是一个传统的民法问题,故研究涉无权处分的行政协议效力,必先厘清相关民法理论。对于物权变动的模式,纵观各国立法选择,主要可分为三种:一是意思主义,以法国、日本为代表,主张物权变动以买卖等合同为依据,合同生效即发生物权转移,不以交付或登记为要件;二是物权形式主义,以德国为代表,认为合同仅能引起债权关系的发生,而物权变动是物权行为的结果,物权行为是指直接发生物权法效果而以变动物权的意思与登记或交付相结合构成的法律行为,区别于债权行为独立存在,其效力不受债权行为效力的影响,即物权行为无因性理论;[1]三是债权形式主义,认为除了有债权合意即订立合同外,还需履行交付或登记的法定形式,才能产生物权变动的法律效果。我国即采取此种立法例。在债权形式主义模式下,关于无权处分合同的效力,原合同法第五十一条规定:“无处分权的人处分他人财产,经权利人追认或者无处分权的人订立合同后取得处分权的,该合同有效”。该条文将合同效力依附于处分权瑕疵是否得到补正,引起了较大争议,被后来的立法和司法解释所修正。2007年物权法第十五条规定了合同自成立时生效,未办理物权登记的,不影响合同效力。2012年最高人民法院《关于审理买卖合同纠纷案件适用法律问题的解释》第3条明确:“当事人一方以出卖人在缔约时对标的物没有所有权或者处分权为由主张合同无效的,人民法院不予支持。”新近公布的民法典删除了原合同法第五十一条,取而代之的是第五百九十七条第一款:“因出卖人未取得处分权致使标的物所有权不能转移的,买受人可以解除合同并请求出卖人承担违约责任”,即认可无权处分合同是有效的。

由上述规定可见,我国立法已将物权变动过程区分为负担行为和处分行为,买卖合同属于负担行为,引起债权的产生和变动,为物权变动的原因;而不动产转移登记或动产交付属于处分行为,引起所有权转移的法律效果,是物权变动的结果。出卖人是否具有对共有物的处分权仅影响所有权能否转移,而不影响买卖合同的效力。认定买卖合同有效具有实际意义:一方面,有利于保障买受人权益。如果所有权人不追认,合同自始无效,则买受人无法行使要求处分人履行合同义务的请求权。同时,由于没有有效合同作为基础,买受人仅能主张缔约过失责任,而不能主张违约责任。缔约过失责任赔偿的只是固有利益损失,仅具有补偿性。而违约损害赔偿还包括合同履行后可以获得的利益,即期待利益损失,能全面弥补买受人损失。另一方面,合同有效不会损害所有权人利益,所有权人可以依据民法典第二百三十五条“无权占有不动产或者动产的,权利人可以请求返还原物”之规定追回财产,该权利属于物权请求权,其效力强于普通债权。质言之,在出卖他人之物的场合,真正所有权人可以通过物权请求权保障自己财产的静态安全,而无需过问买卖合同是否有效。[2]承认合同效力,可以兼顾财产的静态安全和交易的动态安全。

 

二、无权处分情形下行政协议的效力分析

最高人民法院《关于审理行政协议案件若干问题的规定》(以下简称《行政协议若干规定》)第27条明确了人民法院审理行政协议案件,可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。笔者认为,这并不意味着相关民事法律规范均可援用,还需审查与案情的契合程度,对于民法规范可能是直接适用、参照适用或改造适用,也可能不宜适用。无权处分合同的效力问题,虽然民事法律规范已有明确规定,但不宜适用于行政协议案件。

(一)行政协议之诉的功能定位不同于民事合同之诉

1.行政协议之诉侧重于对行政机关的监督。买卖合同纠纷中,合同各方当事人均可以起诉,民事诉讼实行平等保护原则,买受人是合同法重点保护的对象之一。而行政机关虽然类似于买受人角色,但行政协议之诉立足于保护行政协议相对人或利害关系人的合法权益不受行政机关侵犯,而非相反。在无权处分情形下,只有真正权利人可以提起确认协议无效之诉,行政机关不能提出反诉。且合同法的立法旨意,一方面是保护财产安全,另一方面是维护交易安全和秩序,相对而言,更加侧重于通过促成合同有效以鼓励交易、促进经济发展。而行政协议是通过协商的方式实现行政管理目标,保障公民合法权益、依法行政与鼓励交易在行政协议中具有同样重要的地位,依法行政是不能逾越的底线,不能为了鼓励交易而维护有严重效力缺陷的协议,置依法行政于不顾。

2.行政机关不属于应予保护的善意第三人。在买卖合同中,由于民事主体掌握的信息和资源有限,可能有理由相信无权处分人拥有处分权,而行政机关则不同。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十五条规定:“房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记,被征收人应当予以配合。调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。”土地管理法第四十七条第二款也对征收集体土地作了类似规定,故行政主体对房屋产权状况负有调查义务。无权处分的发生往往是因为行政机关在调查过程中未尽审慎的注意义务,存在疏忽等主观过错,甚至是明知的主观故意。故行政机关对于无权处分的发生通常负有一定责任,不属于应予保护的善意第三人。

 

(二)征收补偿过程中债权行为与物权变动趋于融合

1.关于征收导致物权变动的特别规定。在征收程序中,物权变动的时间节点不同于买卖合同。民法典第二百二十九条规定:“因人民法院、仲裁机构的法律文书或者人民政府的征收决定等,导致物权设立、变更、转让或者消灭的,自法律文书或者征收决定等生效时发生效力”,沿用了物权法第27条的规定。最高人民法院相关研究组就该规定作了进一步解释,认为征收是一种行使公权力的行为,具有强制性,被征收人必须服从。人民政府的征收决定可以不经登记或交付直接引起物权变动,物权变动生效的时间以征收决定生效的日期为准。[3]笔者认为,单从征收具有强制性的角度得出征收决定生效即物权转移的结论,尚缺乏足够的理论支撑,且对被征收人权益保护不足。由于征收具有强制性,被征收人必须服从,这一点并无争议,但不代表这种服从应该是无条件的。征收不仅具有强制性,也具有等价有偿性,征收方仍应支付相应对价,“先补偿、后搬迁”是征收、拆迁的基本原则。尤其房屋作为公民最基本的生活保障,必须得到补偿之后,才能要求其搬迁,进而实现物权转移,如此逻辑更为顺畅。通过征收方式取得所有权本质仍属于一种交易,安置补偿本应是基于取得他人物权而支付对价的交易原理,是物权转移正当性的基础。而在所有权无条件提前转移的情况下,就无法用交易来解释,只能理解为基于政策进行安置。同时,由于没有支付对价即发生所有权转移,被征收人将丧失基于所有权的物权请求权。所以,在现行法律框架下,应对前述规定作限制性理解:征收决定生效后,政府取得的是一种抽象意义上的权能并不完整的所有权,在获得补偿前,被征收人仍然保有对物的继续占有、使用、收益等实际管领力,即支配权,以上权益亦得到司法实践的支持。故本文所称的征收中的物权变动,主要指被征收人交出其对物的实际管理权。

2.征收制度下物权变动模式简化,导致协议成为所有权救济的基础。一方面,缺少变更登记环节,债权行为与物权流转之间失去屏障。民事买卖合同签订后,因为很多无权处分的情况无法通过登记机关审查,导致合同不能履行,所有权人不会受损。而在征收过程中,由于所有权直接发生转移,无需办理变更登记,仅由征收部门统一办理产权注销手续,缺少了登记审查的保障环节。另一方面,腾空交付属于事实行为,所有权人无法据此寻求救济。协议签订后,在非强制腾空情况下,交付是无权处分人实施的对物的事实管领力的转移,是权利变动的外观。在此情形下,物权转移是债权行为的当然结果。如果认定此类协议有效,所有权人将无法通过起诉腾空交付行为无效以实现权利救济。

3.行政协议的有效与应当履行具有统一性,而且履行具有强制性。民事合同即使有效,也未必得到履行,当事人可以拒绝履行,合同另一方不能强制其履行,只能请求违约损害赔偿作为替代;而行政协议如果有效,则相对人必须履行,否则行政机关可以自己或申请法院强制执行,相对人不能通过损害赔偿来取代履行。可见,如果认定合同有效,则这个有效的合同已被履行,法律应当保护其履行结果。如果认定一个合同有效,使其对当事人有履约拘束力,却又使当事人的履行徒劳,实乃悖论。[4]所以,如果法院判决行政协议有效,则是基于该协议有履行的价值,应予履行,不会确认一个无法履行或不应履行的协议有效,而仅仅为了后续主张违约责任奠定基础。

(三)无权处分行政协议因损害他人合法权益而无效

如前文所述,无权处分的行政协议在功能定位、是否需要保护作为交易相对方的行政机关以及所有权人的救济方式等方面与买卖合同存在本质性差异。无权处分的买卖合同有效的相关规定,不应适用于行政协议案件。行政机关与无权处分人签订协议的行为,一方面,违反了依法行政原则和诚实信用原则;另一方面,严重损害了其他权利人的合法权益,故应确认行政协议无效。关于具体法律适用,一审法院虽然认定协议无效的结论正确,但适用法律值得商榷。一审判决引用了合同法第五十一条规定,即“无处分权的人处分他人财产,经权利人追认或者无处分权的人订立合同后取得处分权的,该合同有效”,随即得出没有被追认则合同无效的结论。而该条虽然规定无权处分得到追认的,合同有效,但对于没有得到追认的合同是什么效力状态,并未明确,不能据此当然地反推出没有得到追认的,合同就无效。且该条文已被后来立法所修正,不宜适用于本案。

对于行政协议无效的法定要件,《行政协议若干规定》第12条规定,行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的,人民法院应当确认行政协议无效。人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。所以,行政协议作为一种特殊类型的合同,除需进行行政法上合法性审查外,还要关注是否存在合同法中关于合同无效的情形。民法典对于合同效力瑕疵的规定集中在总则部分“民事法律行为的效力”一节,其中第一百五十四条规定,“行为人与相对人恶意串通,损害他人合法权益的民事法律行为无效”,沿用了原合同法第五十二条第(二)项的内容。笔者认为,本案符合该条规定的协议无效的条件。恶意串通的构成应包括认识因素和意志因素,不仅指协议双方均认识到会发生损害他人利益的后果仍积极追求的直接故意,也包括协议相对人明知或应当知道行政机关的非法目的,仍采取放任、默许的态度予以接受,即间接故意。对于恶意的判断方法,由于这是一种主观心理状态,难以用直接证据证明,只能通过外在表现,如交易背景、商业惯例、协商过程等因素结合常理加以推定。本案中,行政机关在协商不成的情况下,故意规避法律规定,擅自选择同意签约的部分共有人完成签约,以实现快速拆迁的目的,属于恶意串通,损害他人合法权益。而且,行政机关作为协议的发起方、监督方,对协议的订立、履行起主导作用,其本身亦负有严格依法行政的责任,故在行政诉讼中,对恶意串通的构成及证明标准的掌握均应适当低于民事诉讼,更应侧重于审查行政机关的恶意。协议相对方只要知情并持放任的心理状态,即可构成。即使没有串通行为,行政机关如果故意通过损害他人利益方式实现自身目标,行政行为的目的和手段严重不正当,也应属无效行为。

 

三、无权处分行政协议部分无效还是全部无效

江干区政府提出处分人虽无权处分整个房屋,但对自己拥有的部分有处分权,应认定该部分协议有效。对此,认定协议全部无效还是部分无效,需分析具体案情。

首先,从物的属性角度,需审查不动产是否具有可分割性。如果标的物能够分割处理,则与其他共有人的权利不存在冲突,应允许少数意见者单独行使其所有权。否则,一般不能单独处分,还要审查分割处理是否会对其他共有人的权益产生不利影响。如果处分人是将其享有的部分房屋出租、转让等,在不影响其他共有人正常使用的情况下,可以认定有效。而在征收案件中,不动产的处分具有一体性,如果处分人单独将其享有的部分转移给行政机关,该部分被拆除,则其影响将及于共有财产整体,剩余部分房屋也一并失去使用价值。且被诉协议相关条款之间具有紧密联系,无法剥离,在此情形下,保留协议的部分效力没有实际意义和可操作性。

其次,从法律规范角度,需审查是否符合单独处分的法定条件。民法典第三百零一条规定:“处分共有的不动产或者动产以及对共有的不动产或者动产作重大修缮、变更性质或者用途的,应当经占份额三分之二以上的按份共有人或者全体共同共有人同意,但是共有人之间另有约定的除外。”同意搬迁是对所有权的根本处分,属于最重大的管理行为,根据该条款,亦应经三分之二以上的按份共有人共同决议,而不能单独就自己的部分进行处置。擅自处分的,行政协议并非部分无效,应是全部无效。但这种共同处分的要求是基于不动产存在的前提。本案协议被确认无效后,如果重新协商,由于案涉房屋已被拆除,物权灭失,各共有人享有的物权转化为损害赔偿的债权请求权或履行安置补偿职责请求权,则可以各自独立行使,不再强调共同决议。

 

【注释】


    作者单位:浙江省高级人民法院
    [1]刘保玉:《物权法》,上海人民出版社2003年版,第72页。
    [2]最高人民法院民事审判第二庭编著:《最高人民法院关于买卖合同司法解释理解与适用》,人民法院出版社2016年版,第80页。
    [3]最高人民法院物权法研究小组编著:《条文理解与适用》,人民法院出版社2007年版,第125页。
    [4]沈健州:“无权处分再研究”,载《社会科学家》2015年第11期。
        

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