浅析准行政行为

摘要:准行政行为是行政机关就某种事实所做的判断、认识,以观念表示的精神作为构成要素,依法发生法律效果的行政活动,又称观念行为和表明行为。行政法学界普遍的认为行政行为与准行政行为是两种不同性质的行为,应该做出区分,但是这种区分有很大的缺陷,不利于实现权利的保障,也不利于实现司法对纠纷的最终裁判。

关键词:准行政行为;行政行为;间接法律效果

近年来,随着我国行政诉讼的发展和公民权利意识的增强,行政诉讼领域中出现的要求法院对准行政行为进行审理的案件越来越多,但是我国从理论界到实务界都还没有对诸如公证行为、交通事故认定行为等所谓的准法律行为达成一致的认识,从而导致我们的立法对此的规定也是非常杂乱的。而左右这些问题解决的一个根本就是要首先对准行政行为有一个比较清晰的认识。

 

一、准行政行为的概念和特征

按照台湾学者张家洋的观点,准行政行为是“行政机关就某种事实所做的判断、认识,以观念表示的精神作为构成要素,依法发生法律效果的行政活动,又称观念行为和表明行为。”

在行政法领域,准行政行为又被称为准法律行为,此概念来源自欧洲大陆法系国家行政法理论,我国台湾地区的行政法学界已经普遍接受了此理论,大陆行政法理论中也有此概念的论述。台湾一位学者认为:“准法律行为,乃行政机关就具体事实一概念表示为要素,直接依据法律发生效果之行政行为,又称表明行为,因其发生如何效果已为法律所明定,此与法律行为系以行政机关之意思表示,以发生法律上之效果者不同,详言之,关于法律行为效果之发生,乃就基于行政机关意思表示之如何,而含有效果意思与期间,依其表示,其公法上之效果始得发生。准法律行为者,例如行政机关关于某种权利义务关系之得丧,变更等事实,予以通知、证明或者受理等行为。此种观念表示,并非从新创设公法上之权义关系,而系仅就已存在或形成之权义关系,予以观念上之认识或澄清而已,虽有加强法律效果之作用,要与创设权义关系之行为本身有别,此与民法上准法律行为之概念相当,行政行为之为准法律行为者,已极为普遍。”

从上述台湾学者的论述可见,准法律行为具有以下几个其他行为的看特点:

1、主体的特定性。实施准行政行为的主体必须是行政主体,不仅包括行政机关,还包括其他国家机关和法律、法规授权的组织,而各类民事主体不能成为准行政行为的主体。

2、行为作出方式的特殊性。众所周知,法律行为是通过意思表示作出的,而准法律行为通过上面的论述可见,是通过观念表示的方式作出。

3、法律效果的特殊性。“准行政行为是国家机关单方面作出的,自身不能产生特定的法律效果,但对行政行为有直接影响,并能间接的产生法律效果的行为。”

 

二、准行政行为包含的类型

准行政行为是由通知行为、证明行为、确认行为等多种行为形式构成的庞大的体系,其内容主要包括以下几种:

1、行政受理行为,指行政机关接受相对人的申请并启动行政程序的行为,台湾地区学者认为,“行政机关对于人民请求事项之受理与否,亦关系权义甚巨,应受理而不受理,或不应受理而受理,均得为提起诉愿及得以撤销之原因。”行政受理行为可分为两种,一种是相对人向行政机关提起申请后,行政机关不予受理或不予答复;另外一种是行政机关受理了相对人的申请,其他厉害关系人对其受理行为提起行政诉讼。

2、行政通知行为,是指行政机关将已经作出的行政决定告知相对人。一般情况下,这种行为不会对相对人的权利义务产生影响。但是有的时候,错误的通知行为可能使相对人超过法律法规的寻求救济期限,这就会对当事人的产生实质的影响。

3、行政证明行为,是指行政机关或法律、法规授权的组织,以国家的名义证实某种法律状态存在的行为。在我国,证明行为主要有证明身份关系行为、鉴定行为、公证行为等等。

4、行政咨询行为,是指行政主体为即将作出的行政行为提供可供选择的方案或者征询有关方面意见的行为。包括向有关国家机关的咨询,向有关专家学者的咨询等。

5、行政答复行为,是指行政主体针对当事人请求事项以书面或者口头形式所作出的对当事人权利义务不产生实际影响的回复。在行政答复行为中,行政主体针对当事人要求处理特定事项的请求,告知其按照以往的行政决定办,作为一种观念表示并没有给当事人增加新的权利义务。

6、行政调查行为,即行政主体为将要作出的行政行为搜集信息资料、材料的准备性质的行为。如行政主体在作出行政处罚决定前,应对相对人是否有违法行为,以及违法行为的性质、情节进行全面、客观、公正的调查。

7、行政检查行为,即行政主体对相对人遵守行政法律、法规的情况进行监督的行为。如《行政监察法》第18条规定:“监察机关为行使监察职能,检查国家机关在遵守和执行法律、法规和人民政府的决定、命令中的问题 ”

8、行政登记行为,指法定行政机关根据相对人的申请,就其权利享有状态进行审核并将该事实记载于相关簿册的行为。登记行为不包含行政主体的意思表示,没有设定任何行政法上的权利义 ,只代表行政主体对客观事实的认知与判断,同样,行政主体的不登记行为也是一种观念表示。“登记机关虽然也可作出不予登记的决定,但是该决定的作出只是在登记机关认为相对人的申请不符合法定条件的情况下所作出的一种观念判断而非意思表示。

9、行政确认行为,即行政主体对有争议的特定法律关系和法律事实进行认定并宣告其存在与否或正确与否的宣告行为。如确认某建筑物是否属于违章建筑,属于“确认”类的准行政行为,行政主体只能依法定条件予以认定,而不能自由裁量。

10、行政鉴定行为,即行政主体对特定的法律关系或法律事实进行鉴别、判断并予以宣告的行为。鉴定多属于专业性、技术性较强的行为,有些鉴定是相对人从事其他行为的前提条件,如产品质量鉴定。
 

 

三、准行政行为与行政行为的关系

传统的行政法理论一般都要区分准行政行为与行政行为这两个概念,认为二者存在的差异主要有以下两点:第一,在主观上,行政行为是基于当事人主观的意思表示,而准行政行为则是基于当事人的观念表示;第二,在结果上,行政行为直接产生法律效果,而准行政行为则间接的产生法律效果。但是随着行政行为构成要素的逐步客观化,以及间接法律效果亦可作为行政行为的结果属性,从权利保障的角度来讲,行政行为与准行政行为区分已经没有多大的意义,将准行政行为归于行政行为已经成为必然的趋势。

针对主张将两个概念区分的学者的主要论点,笔者在下面也将分两点进行分析。

首先,关于观念表示与意思表示的区别能不能成为准行政行为纳入行政行为的障碍,笔者认为虽然很多学者都认为观念表示不同于意思表示的差异,是准行政行为成为行政行为的阻碍因素,但是实际上,意思表示能否成为行政行为合法有效的条件之一已经受到了质疑,意思表示仅仅是行政行为的合法有效要件之一。而且,作为行政行为要素的只能是表示,是行政权的外化,而不论其是观念亦或者意思。观念表示也是一种表示,也是一种行政权的外化形式,也能对相对人的权利义务产生影响。

其次,间接产生法律效果,能否成为准行政行为与行政行为的区分标准的问题,有的学者认为准行政行为产生法律效果主要依赖于以下两点:一是某种事实或者行为出现,“准行政行为并不必然产生法律效果” ,只有当新的事实出现时,或者其他主体作出与该事实相关的行为时,处于休眠状态的效果意思才会表现出其对外的法律效果特征;二是法律规定,据此,准行政行为是“根据行政厅的意思表示以外的判断或认识的表示,由法律将一定得法律效果结合起来,结果形成的行政行为。” “间接法律效果说”目前主要受到两方面的冲击:一是不少学者认为行政行为的结果产生途径包括直接和间接两种,这不仅源自直接和间接之间的相对性和界限模糊性,而且在于间接影响同样是一种影响,这种影响状态毕竟不同于行政行为及其影响的虚无状态;二是“实际影响说”已经开始取代“法律效果说”,进而成为新的行政行为的结果形式。“实际影响说”主要有两个进步:一是它不以权利义务的取得、变更和丧失为必需;二是它将程序上的影响包括在内,充分考虑了先定力和行政程序启动给当事人带来的程序上的权利和义务的变更。准行政行为能够给相对人带来实际的影响,完全具备行政行为的结果要件。

 

四、将准行政行为纳入行政行为的意义

第一,有利于实现对当事人的权利保障。如果不把准行政行为纳入到行政行为的范畴,法院就无法对受到准行政行为损害的当事人的权利进行救济。在我们现阶段,社会矛盾比较尖锐,各种类型的行政冲突不断涌现的情况下,我们将准行政行为纳入到行政行为的范畴中,才能更好的通过法院化解社会矛盾,解决社会纠纷,从而实现社会和谐。

第二,为司法最终裁判原则奠定制度基础。司法最终裁判原则已经在日本等国家的行政法中确定了下来,诉讼权已经成为很多国家公民的最为基本的宪法性权利,公民在受到损害时能够自主的提起司法诉讼是一个国家法治进步的标志。我国目前准行政行为的解决主要事靠行政机关内部的解决,这就难以摆脱自己纠正所带来的局限性,将准行政行为纳入到行政行为中必然会为实现司法最终裁判原则打下坚实的基础。

综上所述,笔者认为,在我国应当将准行政行为纳入到行政行为的范畴之中,以更好的实现权利的保障。

 

参考文献:

[1] 管欧:《中国行政法总论》,台湾,蓝星排版打字有限公司,1981年。

[2]黎国智:《行政法词典》,济南,山东大学出版社,1989年。

[3]杨建顺:《日本行政法通论》,北京,中国法治出版社,1998年。

作者:钟永建 王德成

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