阎巍:论《土地管理法》修改对集体士地征收行政诉讼案件的影响

摘要:

研究目的:分析新修改的《土地管理法》对中国集体土地征收行政诉讼案件的影响,厘清相关案件的审判思路。

研究方法:立法目的解释、实证研究和原理论证。

研究结果:征地批准行为将随着公共利益的明确、征前程序的完善以及征地审批权限的下放逐渐具备可诉性;预征收公告行为不可诉,但是不公告行为如果对被征收人的权利义务产生影响则可诉;预征收过程中,与被征收人签订补偿安置协议的主体,原则上应当是县级以上人民政府及其工作部门,但在制度设计上可以考虑参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的做法,对乡镇人民政府以相关单位进行授权和委托;预征收协议签订后,除补偿安置标准改变,一般不能因市场行情变化而申请变更协议内容;农民住宅的补偿应更多体现出财产属性。研究结论:此次修法使得集体土地征收从以行政权运作为主的模式演化为一种通过公共参与模式对集体土地进行开发利用的活动,拓宽了公私权力(利)交汇的领域,为相关领域司法审查预设了合理性。 

关键词:土地管理法;行政诉讼;土地征收集体土地

 

2019年《土地管理法》的修改实施,是党中央、国务院近年来一系列改革措施以法律方式加以固定的重要举措,对于推进自然资源治理体系和治理能力的现代化具有重要意义。新法对征地范围、征地程序和征地补偿制度的重大变革,使得监督此类行为的行政诉讼制度在征地批准行为和相关公告行为的可诉性、预征收协议与集体土地上房屋补偿问题的审理方式等方面面临不少新问题。然而,搜索中国知网,却未见以“土地管理法修改与行政诉讼”或“新土地管理法与行政诉讼”为核心词的论著,实践亟待理论的先行与指引。本文拟对上述相关问题进行梳理,分析新法对相关行政诉讼案件审理的法理依据和审判思路产生的影响,以期对行政审判及相关工作有所裨益。

 

1、征地批准行为的可诉性将逐渐解冻

对于征地批准行为的可诉性,司法实践中普遍以征地批准行为属于《行政复议法》第30条第2款规定的“最终裁决”为由,排除于行政诉讼受案范围之外。对此,最高人民法院(2005)行他字第23号答复明确指出:国务院或者省级人民政府做出的征地决定属于最终裁决,不属于人民法院受案范围。从本意上讲,该批复是基于对《宪法》和《土地管理法》赋予国务院或者省级人民政府征收土地权力的尊重,即认为此类事项属于法律赋予省级以上人民政府具有专属管辖权的事项,司法机关不宜干预[1]。这种认识根源何在,新法条件下是否会发生改变,本文从三个方面进行分析。

1.1 公益标准得以明确

《宪法》和《土地管理法》规定,征收土地的法定要件是“为了公共利益”。但是,相关法律规范没有对何为“公共利益”作出界定。公益标准的缺失,导致司法机关审查征地批准行为缺乏明确的指引和依据。此外,根据修改前的《土地管理法》第43条,不管是出于何种目的和动机使用建设用地,都必须通过征收,转变集体土地性质。这意味着,公共利益、非公共利益以及二者兼备的各种建设用地需求都只能通过土地征收程序实现。于是,以推进经济社会发展、服务城镇化建设等为名,进行的泛“政治化”征收[2]现象越来越普遍,最终成为司法审查不能承受之重。

2011年,《国有土地上房屋征收与补偿条例》首次以立法形式对公共利益进行了限定。本次《土地管理法》修改予以借鉴,新增第45条,以列举方式对公共利益加以明确[3]。这些规定,从外延和程序上明确了基于公共利益实施的征收行为的类型,从而为司法机关判断相关行为是否符合公共利益,并将之置于司法规制之下,奠定了法规范基础。

1.2 审查内容得以确定

《土地管理法》修改前,土地征收的批前程序,主要是对申请建设用地的请示、建设用地项目呈报说明书、农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案等材料进行汇总和审批。直至2004年,随着《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》以及《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》的出台,告知征地情况、确认征地调查结果、组织征地听证等程序性事项才被纳入征地审批材料。其中,农用地转用方案、补充耕地方案等材料的专业性和技术性较强,要求司法机关根据土地利用现状分类等对其进行勘察、测量,并做出判断,是不现实的。而告知征地情况、组织听证等程序性行为,则因为在征地批准行为的审查标准及可诉性不明确的前提下,单独纳入受案范围,无助于解决相关矛盾纠纷,从而也不宜纳入司法审查范围。

此次《土地管理法》修改,在吸收《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》相关内容的基础上,将社会风险评估和补偿安置协议引入,确定了征前需履行的调查、评估、公告、听证、协议6个程序,并对各个程序的主体、步骤作出具体规定,使得司法审查有了明确的对象和内容,同时,这些具有较强操作性的程序规定,还为针对征地批准行为进行的诉讼活动,提供了明确的审查标准。更为重要的是,这些程序所构建的预征收制度,废弃了集体土地征收由政府单方面决定的做法,使征收行为成为一种通过公共参与模式对集体土地进行开发利用的活动,进而将集体土地征收从单纯的行政权运作领域,推入了公私权力(利)的交汇领域,这就在法理上为设置司法审查来保护私权,奠定了合理性基础。

1.3 被告问题逐渐明朗

新修改的《土地管理法》对于征地审批权限没有做出根本性调整,仍然由国务院和省级人民政府行使。但是,2020年3月1日,为进一步深化“放管服”改革,国务院下发了《国务院关于授权和委托用地审批权的决定》,授权省级人民政府负责永久基本农田以外的农用地转为建设用地审批,并确定8个省份作为试点,由国务院委托进行涉及永久基本农田农用地转用和集体土地征收的审批。用地审批事项改革对简化用地审批层级、提高土地管理效率等具有重要意义。虽然,授权和委托的法律效果不同,前者可视为省级人民政府行为,后者仍应视为国务院行为。但对于行政诉讼来说,这意味着传统上征地批复不可诉的主要原因之一,即国务院不当被告的限制,将随着授权的实施和委托试点的深入,以国务院逐步下放征地审批权限,而由省级人民政府承担更多审批职能的方式得以松动,从而为将省级人民政府做出的征地批准行为纳入行政诉讼,逐渐扫清了障碍。事实上,本次修法删去了原省级人民政府批准征地后向国务院备案的程序性规定。此外,《土地管理法实施条例(修订草案)》(征求意见稿)第34条规定:“被征收土地的所有权人、使用权人对土地征收不服的,可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。”以上信息都表明,征地审批权限下放,进而将省级人民政府的征地批准行为纳入行政诉讼受案范围已成趋势。从比较法上来看,将行政征收交由行政法院进行管辖已是比较通行的做法,譬如德国[4]、法国[5]等。

 

2、公告行为的可诉性需重新审视

新修改的《土地管理法》与征地行为有关的公告出现了两处:一是47条第1款关于征收公告的规定,二是该条第2款对拟征收事项公告,即预征收公告的规定。对于上述两个公告,以及《土地管理法实施条例(修订草案)》(征求意见稿)中设立的土地征收启动公告的可诉性需重新审视。

2.1 征收公告的可诉性问题

此次《土地管理法》修改之前,征收公告具备三个方面的功能:一是告知,即根据《土地管理法实施条例》第25条规定,满足被征收人基于知情权而产生的权利诉求;二是通知,即根据《征收土地公告办法》第5条第4项以及第6条的规定,通知被征收人办理征地补偿登记的相关事宜;三是送达,使征地决定对外发生法律效力[6]。《土地管理法》修改后,随着预征收制度中公告、听证、签订协议等制度的建立,征收公告的通知功能不复存在,告知功能也大为减弱,实际发挥作用的主要是送达功能。而送达环节出现问题,实际上影响的是征收决定本身的效力,当事人可以通过对征收决定以及以征收决定为要件的其他行政行为提起诉讼,救济自身权利。除非征收公告的内容超出了征收决定,或是没有征收决定作为公告依据,此时,征收公告就直接成为为被征收人创设的权利义务,融行政决定与送达告知于一体的可诉的行政行为。

2.2 预征收公告的可诉性问题

预征收公告制度创设后,原《土地管理法》当中征收公告的通知功能,征地补偿安置方案公告的告知功能,均为其所吸收。从内容上来看,预征收公告涵盖了征收范围、土地现状、征收目的、补偿标准、安置方式和社会保障等事项,公告的目的在于听取被征地农村集体经济组织及其成员、村民委员会和其他利害关系人的意见,并通知其进行产权登记。因此,预征收公告本身不是一个直接对被征收人发生法律效力的行政行为。它在征求有关方面意见后,还要经过修改、听证并报有关部门批准,才能作为具有法律效力的安置补偿标准而存在。所以,单就预征收公告而言,该行为属于做出行政行为之前的过程性行为,不具有可诉性。

但是,预征收公告行为不属于受案范围,不等于不公告也不属于受案范围。由于预征收公告的内容涉及多项被征收人的切身利益及相应的知情权、参与权、听证权和补偿请求权,这些权利均事关被征地集体经济组织、农民和相关利害关系人能否依法获取补偿安置。预征收公告的内容不依法进行告知,被征收人就有可能无法确知自身财产是否属于被征收范围,将会得到怎样的补偿安置及具体项目、标准、数额、奖励等信息,从而无法判断其获得或可能获得补偿安置利益的合法性,更勿论进行有效救济。因此,预征收公告行为虽然并没有直接对被征收人的权利义务产生不利影响,但不公告行为则有可能影响到被征收人的实体权益。如果被征收人以未实际知晓预征收公告相关内容为由,提起诉讼要求有权机关履行公告职责,而公告所涉内容确有可能成为其救济自身权利的前提,那么人民法院应当予以受理。但如果被征收人事实上已经知晓相关内容,甚至已经据此对征收决定或最终的补偿安置行为提起了复议或诉讼,则宜引导其在相关复议和诉讼中解决实体争议。

2.3 土地征收启动公告的可诉性问题

除《土地管理法》中所规定的上述两种公告外,《土地管理法实施条例(修订草案)》(征求意见稿)第28条规定:“需要征收土地,县(市)人民政府认为符合《土地管理法》第四十五条规定的,应当发布土地征收启动公告……土地征收启动公告内容包括征收范围、征收目的、开展土地现状调查的安排等。土地征收启动公告自发布之日起,任何单位和个人不得在拟征地范围内抢栽抢建;违反规定抢栽抢建的,不予补偿。”据此,集体土地征收过程中的第三种公告,即土地征收启动公告得以确立,其主要功能是就征收启动相关事宜进行告知。虽然在客观上其具有对征收标的物进行固定,同时限制被征收范围内栽种和建设活动的法律效果,但这种效果源自行政法规的规定,而非公告本身所创设。即便这种法律效果产生争议,由于其影响的主要是被征收人最终的安置补偿利益或其他可得利益,被征收人可直接就征收行为导致的利益损害寻求救济,而不是针对土地征收启动公告本身。因此,土地征收启动公告原则上不具有可诉性,除非其超出行政法规的规定,直接为被征收人设定了额外的权利义务。

 

3、预征收协议引出新的争议焦点

新修改的《土地管理法》规定,县级以上地方人民政府应当组织有关部门与拟征收土地的所有权人、使用权人就补偿、安置等签订协议。这里有两个问题值得关注:一是预征收协议的签订主体;二是预征收协议签订后有关条款的变更问题。

3.1 预征收协议的签订主体

现行《土地管理法实施条例》规定,征地补偿安置方案报市、县人民政府批准后,由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。据此,补偿安置工作多由土地行政管理部门负责。但实践中,补偿安置涉及财政、社保、规划等多个部门,土地管理部门一家往往难以有效组织应对。因此,此次修法将补偿安置主体由土地管理部门变更为县级以上地方人民政府,解决了《土地管理法》修改前,土地征收组织实施主体和补偿安置主体不一致以及由此带来的“被告选择困难症”。但是,被告问题并未因此得到全部解决。新修改的《土地管理法》在确定县级以上地方人民政府为补偿安置主体的同时,赋予其“组织有关部门”具体实施协议签订工作的职责。那么,这里的“组织”和“有关部门”应当作何理解呢?

由于补偿安置工作涉及财政、社保等多个部门,由县级以上地方人民政府统筹负责更为适宜。因此,这里的“有关部门”本意是指县级以上地方人民政府的组成部门。但实践中,与被征收人签订协议的,既可能是县级以上地方人民政府的组成部门,还可能是乡(镇)人民政府、街道办事处、区(县)征地事务机构,甚至是村委会等。对此,笔者认为,由于《土地管理法》明确补偿安置协议的签订工作由县级以上“地方人民政府”及“有关部门”这样的“行政主体”实施。因此,从法律概念上讲,不论“有关部门”作何理解,其都应当是一个行政主体,而不能是没有任何行政职权的村委会等自治组织或是其他社会团体。至于这个“行政主体”可否包含县级以上地方人民政府组成部门之外的乡镇政府、街道办事处或者虽不是行政主体,但具有一定行政职权的征地事务机构,《土地管理法》语焉不详,最终要看正在修改的《土地管理法实施条例》如何规定。笔者建议参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的做法,规定县级以上地方人民政府可以指定相关职能部门、乡(镇)人民政府、街道办或征地事务机构等作为征收管理部门,具体负责签约工作。后者可以委托村民委员会、居民委员会等自治组织具体从事签约工作,相关行为的法律后果由委托主体承担。

那么,这里的“组织”行为是一种委托,还是基于法律规定的间接授权?对这一问题的不同理解,直接决定了补偿安置发生争议时,应当以谁为被告的问题。新修改的《土地管理法》第47条将集体土地征收的组织实施和补偿安置职权明确授予了“县级以上地方人民政府”。而从职权法定的角度看,法律规范授予的行政职权不得再行授出,除非法律规范制定的主体另行许可,而且是明确的许可[7]。因此,这里的“组织”是“县级以上地方人民政府”工作层面的组织,而不应被理解为一种法律意义上的“间接授权”。因此,单从《土地管理法》本身的规定来看,乡(镇)人民政府、街道办事处、区(县)征地事务机构等其他主体实施的补偿安置工作,在法律上都只能视为委托。除非如前所述,修改后的《土地管理法实施条例》明确规定县级以上地方人民政府可以指定相关主体作为征收实施部门。否则,根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第4条第2款的规定,诉讼案件中只能以负责征收工作的县级以上地方人民政府为被告。

需要注意的是,乡(镇)政府或者街道办事处等各类主体在没有得到县级以上人民政府委托,也没有法律规范授权的情况下,径行以自己名义签订补偿安置协议,就会涉及到无权代理和表见代理的问题。对此,根据《民法典》第171条以及“谁行为谁负责”的原理,一般应当以签订协议的乡(镇)政府或者街道办事处等为被告。当然,根据《合同法》第172条对表见代理的规定,在被征收人确有理由认为乡(镇)政府或街道办事处等受到县级以上人民政府委托的情况下,也可以市、县级人民政府为被告,或者将其与实施主体列为共同被告[6]。

3.2 预征收协议的变更问题

与修改前的《土地管理法》不同,补偿安置协议的签订,并不意味着征收工作进入尾声,而是征收程序进入审批环节的开始,这意味着从协议签订至征收决定下达,可能历时较长。同时,报批过程中,省、市人民政府还有可能对补偿安置方案作出调整。那么,由于地价、房价波动和补偿安置方案调整导致的土地补偿费、安置补助费、地上附着物、青苗以及住房和社会保障等补偿安置争议如何处理,就成为一个值得研究的问题。其中,土地补偿费和安置补助费的确定相对简单。此次修法明确了二者由征地区片综合地价,而不是通过年产值倍数的方法确定。由于区片综合地价是一种预设性标准,对特定区域内的不特定主体反复适用,因此其刚性较强。这种刚性表现在两个方面:一是只要区片综合地价没有发生变化,原则上据此签订的补偿安置协议的相关内容也不应发生变化;二是如果征收决定下达时,区片综合地价发生改变,原则上应当依据新的区片综合地价,计算土地补偿费和安置补助费数额。

对于地上附着物、青苗以及住房和社会保障的补偿安置问题,虽然新修订的《土地管理法》第48条第4、第5款作出了规定。但是,由于各地做法不统一,在没有对上述补偿标准予以细化的地方,这些项目的补偿安置与被征收土地上的房屋一样,只能在具体征收项目中通过补偿安置方案和以此为依据签订的补偿安置协议予以确定。那么,这些双方合意形成的条款,被征收人是否可以要求变更呢?

对此,应当首先尊重双方达成的不违反法律禁止性规定的约定。在没有明确约定的情况下,被征收人一般只能依据《民法典》第533条规定的“情势变更原则”要求变更。这里,法院考察的重点是这种变更是否符合“在订立合同时无法预见、不属于商业风险的重大变化”。通常情况下,地价、房价等项目的涨落具有一定的可预见性,属于商业性风险范畴。因此,单纯的以土地、房屋价格涨落为由主张变更合同,法院一般不予支持。但是,由于征收土地方案和安置补偿方案在报批过程中,审批部门可能会对方案做出调整,而这显然超出了被征收人可预见的范畴,因此,安置补偿协议签订后,如果与征地方案一同批准的补偿安置标准高于协议约定的标准,则被征收人可以“情势变更”为由主张变更协议约定的补偿条款,从而与《民法典》第513条的原则相一致。

 

4、住宅补偿安置更注重财产属性

新修改的《土地管理法》在地上附着物补偿的范围内,就被征地农民住宅安置进行了专门规定,体现了《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》中有关保障被征地农民“原有生活水平不降低、长远生计有保障”原则[8],以及《中华人民共和国物权法》第42条第3款的相关规定。这一改变对行政诉讼案件中房屋安置行为合法性的判断产生了一定影响。

4.1 从身份到财产

新修改后的《土地管理法》将包括房屋在内的地上附着物的补偿,授权各省、自治区、直辖市根据实际情况,因地制宜地制定补偿标准。但是,在中国农村宅基地管理所奉行的“一户一宅”原则及相关制度的作用下,宅基地使用权、房屋所有权这些财产属性的“物权”与“户”和“户籍”这些表征身份属性的概念紧密相联,出现了住房补偿安置以“户”和“户籍”为单位进行的情况。总体来看,其符合农村宅基地管理和使用现状,一般情况不会出现“户籍”与“产权”关系的对立。因此,以“户”和“户籍”为单位进行住房安置,已成为很多地方的习惯做法。但实践当中,各地“户籍”和“产权”管理体系的不顺畅,使得二者并不总是协调一致。常常会出现诸如符合分户条件但尚未分户,却已合法取得宅基地建设房屋的情形1。总体来看,这并非村民个人原因所致,而是由人地关系,以及“户籍”和“产权”管理体系的结构性冲突引发。在此情况下,以“户籍”的不独立性否定“产权”的独立性,牺牲农民个人本应享有的物权利益,确有不当。住房安置工作的目的在于保障被征收人户有所居,在于补偿被征收人地上房屋被拆除的损失,针对的是物权,其功能在于确保被征收人的居住条件不因征收而降低。此次修法将住宅单独列出,明确要求“保障农村村民居住的权利和合法的住房财产权益。”就是要突显农民住宅的物权属性,强调土地征收部门对被征收房屋进行补偿安置时,在以“户籍”为分配原则的同时,应当考虑被征收房屋的“产权”属性,体现出房屋的居住价值,确保被征地农民合法权益的最大化。

4.2 所有权与使用权的分离

新修改的《土地管理法》对于农民住宅确定了“先补偿后搬迁”的原则。该原则确立了集体土地征收过程中,集体土地的所有权随征收决定的做出转移,使用权随补偿安置的完成方能转移的原则。

集体土地征收过程中,省级以上人民政府作出的征地批复,以公告方式对被征收人送达后,对被征收人发生法律效力,并产生《物权法》第28条规定的土地所有权性质改变的法律效果。但此时,国家作为征收土地的所有权人是否就可以对相关土地行使完全的所有权呢?实际上,所有权并不是一个不受限制的权利,所有权的行使不能侵害社会公共利益和他人的合法权益。此外,所有权还是一个包含了占有、使用、收益、处分等多项权能的权利。由于上述权能可能分属于不同主体,因此,即使取得所有权也不意味着所有权人就可以行使对物的完全支配权。《物权法》第39条规定:“所有权人对自己的不动产或者动产,依法享有占有、使用、收益和处分的权利。”根据《物权法》第42条第2款、第121条和新修改的《土地管理法》第48条第2款的规定,集体土地征收过程中,这里的“依法”就包括了对被征收人进行合法补偿安置,即被征收人在土地性质因征收发生改变的同时,取得了要求征收部门进行补偿安置的权利。从法律属性看,实际就是被征收人拥有的原土地的物权转化为请求补偿安置之债权。为了保护这种补偿安置请求之债,《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第14条第1款将原土地使用人已经依法得到补偿安置,规定为人民法院准许自然资源部门执行其责令交出土地决定的前置要件,从而形成了被征收人可以持续占有不动产直至债权圆满清偿的权利状态,这种权利状态非常类似于不动产质权。

虽然,中国立法并不承认不动产质权,但究其原因,除了法律文化方面的因素,更主要的是考虑到在不动产物权采取登记生效主义的情况下,通过不动产抵押和登记可以实现同样的目的[9]。因此,中国虽然没有规定不动产质权,但却规定了不动产抵押权。根据相关法律规定,集体土地征收过程中,确实存在土地所有权转移后,被征收人对原土地及其房屋继续合法占有和使用的情况,例如,《确定土地所有权和使用权的若干规定》第14条规定:“因国家建设征用土地,农民集体建制被撤销或其人口全部转为非农业人口,其未经征用的土地,归国家所有。继续使用原有土地的原农民集体及其成员享有国有土地使用权。”总之,在法律层面,完全可以绕过质权如何取得的问题,参照经登记取得的不动产抵押权的法律效果,利用后者作为法律工具来分析征收补偿安置中的相关问题。

正是由于补偿安置之债的消灭与否,直接决定了征收人可否实际享有征收土地的使用权,新修改的《土地管理法》明确规定了“先补偿后搬迁”原则。由此不难引申出,在补偿安置未依法落实的情况下,被征收人不仅可以拒绝搬迁,而且这种“拒绝”权本身就意味着其与有关部门针对征收土地实施的权证注销以及后续出让、颁证等行为具有法律上的利害关系,具有作为提起相关诉讼的原告资格[6]。在笔者看来,这对于维护尚未获得补偿安置利益的被征收人的合法权益是必要的,给失地农民一个实实在在的土地质押权,就是对“无补偿,不征收”原则的最好体现。

 

5、结论

《土地管理法》的修改实施使得集体土地征收活动更多地体现出公共参与属性,拓宽了公私权力(利)交汇的领域,在征地批准行为、公告行为、预征收行为、房屋补偿、社会保障落实、集体经营性建设用地入市等方面给传统的审判规则带来了诸多挑战。有关部门应当适时更新司法理念,及时出台相关司法解释和司法政策,以适应新法对司法体系和司法能力现代化的新要求。同时,学界应当加强对紧急征收、预防性诉讼、成片开发以及集体经营性用地入市背景下小产权房的处置方式等领域的研究,以对未来立法与司法解释在上述领域的进一步完善,提供智力支持和理论支撑。

 

来源:中国土地科学

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