最高法院判例:诉讼请求的合并、履行法定职责之诉的类型与中止行政复议决定的可诉性——王吉霞、黄贵兰诉河南省政府不履行法定职责案

【裁判要旨】

1.诉讼请求的合并

诉讼请求固然应当具体特定,但从诉讼经济原则出发,法律并不排除请求的合并,也就是,同一原告可以在一个诉讼程序中向同一被告提出数个诉讼请求。至于合并的形态,则包括单纯合并、预备性合并、重叠性合并以及选择性合并等。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十八条虽然分项列举各类诉讼请求,但这并不能理解为各类诉讼请求不能在一个案件中合并提出。只要各类诉讼请求相互关联,不相互矛盾,就应当予以准许。

2.履行法定职责之诉的类型

所谓履行法定职责之诉,一般包括两种类型,一种是“不作为之诉”,也就是行政机关既没有拒绝,也没有作出被申请的行政行为;另一种是“否定决定之诉”,也就是行政机关已经通过否定性决定拒绝作出行政行为。在否定决定之诉中,原告的诉讼请求尽管通常也包括撤销拒绝决定,但从根本上看,针对的并不是拒绝决定本身,而是要求行政机关履行某一种法定职责。因此,这种诉讼虽然看似会有两个诉讼请求,但在性质上应当属于一个履行法定职责之诉,尽管人民法院通常也会在判决履行法定职责时首先作出一个撤销拒绝决定的判决。

3.中止行政复议决定的可诉性 

通常情况下,中止行政复议的决定因为属于一个过程性和中间性行为,不应当在行政复议程序尚未终了、行政复议机关尚未作出最终决定的情况下单独寻求司法审查,行政复议申请人可以在最终起诉行政复议决定时一并主张程序违法。但是,旷日持久地中止行政复议程序,必然会对行政复议申请人的权利保护造成延宕,甚至还会影响其进一步请求司法救济,因此也不宜一概否定中止行政复议决定的可诉性,应当根据案件具体情况作出判断,例如,根本不存在一个中止行政复议的法定情形,或者中止的期限异乎寻常地长久。

【裁判文书】

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

(2017)最高法行申7760号

再审申请人(一审原告、二审上诉人)王吉霞,女,1953年1月16日出生,汉族,住河南省南阳市卧龙区。

再审申请人(一审原告、二审上诉人)黄贵兰,女,1956年11月6日出生,汉族,住河南省南阳市卧龙区。

共同委托代理人王祥义,男,1953年3月11日出生,汉族,住河南省南召县。

再审被申请人(一审被告、二审被上诉人)河南省人民政府,住所地河南省郑州市金水东路22号。

法定代表人陈润儿,该省人民政府省长。

再审申请人王吉霞、黄贵兰因诉河南省人民政府(以下简称河南省政府)不履行法定职责一案,不服河南省高级人民法院(2017)豫行终897号行政裁定,向本院申请再审。本院依法组成由审判员李广宇、审判员董保军、审判员阎巍参加的合议庭,对本案进行了审查,现已审查终结。

河南省郑州市中级人民法院一审查明:王吉霞、黄贵兰以南阳市人民政府作出的《南阳市人民政府关于将卧龙区七里园乡边庄村改造项目用地范围内集体土地确权为国有土地的批复》(宛政土〔2012〕273号)违法为由,向河南省政府申请行政复议。河南省政府收到复议申请后,于2016年2月18日以“因案情复杂,不能在法定期限内作出行政复议决定”为由作出豫政复决延字〔2015〕1813—1814号《决定延期通知书》,决定延期至2016年3月24日前作出行政复议决定。2016年3月16日,南阳市人民政府向河南省政府提交《中止行政复议申请书》,称“为了维护该项目所涉及的219户村民利益,防止出现社会不稳定因素,最大限度地维护拆迁户的利益,维护社会安定局面。现对复议申请人提出的高额赔偿要求正在积极协调中。”请求中止对该复议案件的审理。同年3月17日,河南省政府作出〔2015〕1813—1814号《中止行政复议通知书》,决定自2016年3月17日起中止该行政复议案件的审理,并送达了该通知书。王吉霞、黄贵兰对该通知书内容不服,于2016年4月19日提起诉讼,请求确认河南省政府作出的豫政复中〔2015〕1813—1814号《中止行政复议通知书》违法并予以撤销,另判令河南省政府依照王吉霞、黄贵兰提出的《行政复议申请书》中的请求依法作出《行政复议决定书》。审理过程中,原审法院告知王吉霞、黄贵兰:其提出的第一、二项诉讼请求属于不同的行政诉讼法律关系,不能在一个案件中进行审理,要求二人明确诉讼请求,但王吉霞、黄贵兰予以拒绝,坚持要求对这两项诉讼请求进行审查。

河南省郑州市中级人民法院一审认为:根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第一条第二款第六项的规定,对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行政行为不服提起诉讼的,不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中,河南省政府作出的《中止行政复议通知书》属于其在办理行政复议案件过程中的程序性告知行为,对王吉霞、黄贵兰的权利义务不产生实际影响,王吉霞、黄贵兰要求确认该《中止行政复议通知书》违法并撤销不属于行政诉讼的受案范围。根据《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称《行政诉讼法》)第四十九条第三项的规定,提起行政诉讼应当有具体的诉讼请求。而《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二条规定:“行政诉讼法第四十九条第三项规定的‘有具体的诉讼请求’是指:(一)请求判决撤销或者变更行政行为;(二)请求判决行政机关履行法定职责或者给付义务;(三)请求判决确认行政行为违法;(四)请求判决确认行政行为无效;(五)请求判决行政机关予以赔偿或者补偿;(六)请求解决行政协议争议;(七)请求一并审查规章以下规范性文件;(八)请求一并解决相关民事争议;(九)其他诉讼请求。当事人未能正确表达诉讼请求的,人民法院应当予以释明。”本案中,王吉霞、黄贵兰要求确认河南省政府作出的《中止行政复议通知书》违法并予以撤销和要求河南省政府依法作出《行政复议决定书》属于不同的诉讼请求类型,不能在同一个案件中进行审理。经原审法院向其释明,王吉霞、黄贵兰仍不明确其诉讼请求,故应依法驳回起诉。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第一项之规定,作出(2016)豫01行初218号行政裁定,驳回王吉霞、黄贵兰的起诉。

王吉霞、黄贵兰不服,提起上诉。

河南省高级人民法院二审认为:1.关于被诉的豫政复中〔2015〕1813—1814号《中止行政复议通知书》是否可诉的问题。本案中王吉霞、黄贵兰请求撤销的豫政复中〔2015〕1813—1814号《中止行政复议通知书》,属于河南省政府在处理行政复议过程中针对程序性事项作出处理的告知行为,也即过程性行政行为或者程序性行政行为,不具有终局性,对王吉霞、黄贵兰的权利义务未产生实际影响,不具有可诉性,根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第八项关于“行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的,已经立案的,应当裁定驳回起诉”的规定,应裁定驳回王吉霞、黄贵兰的起诉。王吉霞、黄贵兰认为该行政行为实际影响其权利义务的上诉理由,没有事实及法律上的依据,不予支持。2.关于王吉霞、黄贵兰原审诉讼请求是否具体的问题。根据《行政诉讼法》第四十九条第三项的规定,提起行政诉讼应当有具体的诉讼请求和事实依据。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二条进一步将“具体的诉讼请求”进行了详细说明。本案中,王吉霞、黄贵兰提起的原审诉讼请求中,第一项为请求撤销涉案的《中止行政复议通知书》,属于撤销之诉;而第二项为请求判令河南省政府依法作出《行政复议决定书》,属于履行法定职责之诉,二者分属于不同的诉讼请求类型,不能在同一个案件中进行审理。经原审法院释明,王吉霞、黄贵兰仍坚持要求对这两项诉讼请求进行一并审查,应属诉讼请求不具体。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一项关于“不符合行政诉讼法第四十九条规定的,已经立案的,应当裁定驳回起诉”的规定,应裁定驳回王吉霞、黄贵兰的起诉。王吉霞、黄贵兰认为原审裁定适用法律错误的上诉理由,没有事实依据,不予支持。综上,王吉霞、黄贵兰的上诉理由没有事实依据和法律依据,不予支持。原审裁定认定事实清楚,适用法律正确,审理程序合法应予维持。据此裁定驳回上诉,维持原裁定。

王吉霞、黄贵兰向本院申请再审称:河南省政府作出的《中止行政复议通知书》适用法律不当。南阳市人民政府一次性无偿违法批地603.1亩,实属犯罪情节特别严重。面对如此严重的犯罪行为,河南省政府采纳南阳市人民政府以协调为由提出的中止复议申请,显然缺乏合法与违法、罪与非罪的法律意识。依据《行政诉讼法》第九十一条第四项之规定,提出再审申请,请求:撤销一审和二审行政裁定;依据《行政诉讼法》第六十六条和法官责任的规定,对南阳市人民政府滥用职权违法批地行为移送有关国家机关依法处理,对本案一、二审枉法裁定给予依法处理;对再审申请人一审提出的诉讼请求给予全面支持。

本院认为:再审申请人提起本案,其诉讼请求是——确认河南省政府作出的《中止行政复议通知书》违法并予以撤销,判令河南省政府依据其申请依法作出行政复议决定。一审和二审法院均认为,该两项诉讼请求“分属于不同的诉讼请求类型,不能在同一个案件中进行审理。经原审法院释明,王吉霞、黄贵兰仍坚持要求对这两项诉讼请求进行一并审查,应属诉讼请求不具体。”这种观点并不恰当。诉讼请求固然应当具体特定,但从诉讼经济原则出发,法律并不排除请求的合并,也就是,同一原告可以在一个诉讼程序中向同一被告提出数个诉讼请求。至于合并的形态,则包括单纯合并、预备性合并、重叠性合并以及选择性合并等。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十八条虽然分项列举各类诉讼请求,但这并不能理解为各类诉讼请求不能在一个案件中合并提出。只要各类诉讼请求相互关联,不相互矛盾,就应当予以准许。至于本案,虽然再审申请人的诉讼请求有两项——撤销《中止行政复议通知书》、判令作出行政复议决定,但却并不属于典型的请求的合并,而应当视其为一个请求的整体,也就是请求判令再审被申请人履行作出行政复议决定的法定职责。所谓履行法定职责之诉,一般包括两种类型,一种是“不作为之诉”,也就是行政机关既没有拒绝,也没有作出被申请的行政行为;另一种是“否定决定之诉”,也就是行政机关已经通过否定性决定拒绝作出行政行为。在否定决定之诉中,原告的诉讼请求尽管通常也包括撤销拒绝决定,但从根本上看,针对的并不是拒绝决定本身,而是要求行政机关履行某一种法定职责。因此,这种诉讼虽然看似会有两个诉讼请求,但在性质上应当属于一个履行法定职责之诉,尽管人民法院通常也会在判决履行法定职责时首先作出一个撤销拒绝决定的判决。

从以上我们讨论的请求合并的角度来看,一审和二审法院驳回起诉的理由显然不能成立。但两审法院还认为,《中止行政复议通知书》属于处理行政复议过程中针对程序性事项作出处理的告知行为,也即过程性行政行为或者程序性行政行为,不具有终局性,对当事人权利义务未产生实际影响,因此不具有可诉性。本院赞同这一观点。通常情况下,中止行政复议的决定因为属于一个过程性和中间性行为,不应当在行政复议程序尚未终了、行政复议机关尚未作出最终决定的情况下单独寻求司法审查,行政复议申请人可以在最终起诉行政复议决定时一并主张程序违法。但是,旷日持久地中止行政复议程序,必然会对行政复议申请人的权利保护造成延宕,甚至还会影响其进一步请求司法救济,因此也不宜一概否定中止行政复议决定的可诉性,应当根据案件具体情况作出判断,例如,根本不存在一个中止行政复议的法定情形,或者中止的期限异乎寻常地长久。就本案而言,行政复议程序的中止已经超过两年,再审申请人的焦急等待之情可想而知。为此,尽管严格按法律规定来讲本案并不符合起诉条件,但合议庭已经积极协调行政复议机关,希望能够尽快重启复议程序,早日作出复议决定。鉴于案件近期有望恢复审理,本院决定不对本案提起再审。

综上,再审申请人王吉霞、黄贵兰的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款之规定,裁定如下:

驳回再审申请人王吉霞、黄贵兰的再审申请。

审判长  李广宇

审判员  董保军

审判员     阎巍

二〇一八年四月十八日

法官助理    骆芳菲

书记员    王昱力

来源:公众号 行政法

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