最高法院判例:未参加诉讼的第三人申请再审应当具备的条件——马文英诉中原区政府拆迁补偿安置案

【裁判要旨】

应当参加诉讼而未参加诉讼的第三人,可以通过申请再审的方式维护自己的合法权益,但应当具备以下两个条件:第一,因不能归责于本人的事由未参加诉讼;第二,有证据证明发生法律效力的判决、裁定、调解书损害其合法权益。前者可以参照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第二百九十五条所列举的情形;后者则以《行政诉讼法》第二十九条第一款规定的“利害关系”为标准。

【裁判文书】

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

(2018)最高法行申4736号

再审申请人(一审被告、二审上诉人)郑州市中原区人民政府,住所地河南省郑州市桐柏路200号。

负责人李晓雷,该区人民政府代区长。

委托代理人孙建凯,中原区西流湖街道办事处工作人员。

委托代理人刘长华,河南言理律师事务所律师。

再审申请人(一审第三人、二审上诉人)郑州市中原区西流湖街道刁沟村民委员会,住所地河南省郑州市中原区西流湖街道办事处刁沟村。

法定代表人海武松,该村民委员会主任。

委托代理人郭妹欣,河南弘勋律师事务所律师。

再审申请人虎百顺,男,1959年11月18日出生,回族,住河南省郑州市中原区。

委托代理人张清周,上海市海华永泰(郑州)律师事务所律师。

委托代理人戎志亮,上海市海华永泰(郑州)律师事务所律师。

再审被申请人(一审原告、二审被上诉人)马文英,女,1932年7月15日出生,回族,住河南省郑州市中原区。

再审申请人郑州市中原区人民政府(以下简称中原区政府)、郑州市中原区西流湖街道刁沟村民委员会(以下简称刁沟村委会)、虎百顺因马文英诉中原区政府拆迁补偿安置一案,不服河南省高级人民法院(2017)豫行终346号行政判决,向本院申请再审。本院依法组成由审判员李广宇、审判员阎巍、审判员仝蕾参加的合议庭,对本案进行了审查,现已审查终结。

郑州铁路运输中级法院一审查明:案外人杨变妮(系马文英婆婆)于1982年3月4日取得须水公社刁沟大队洪沟村东生产队宅基地一块,证载面积为伍分零厘肆毫。马文英及其丈夫虎小五与杨变妮共同在涉案宅基地房屋生活。1989年,马文英夫妻在涉案宅基地上重新建造房屋居住使用。1991年杨变妮去世。2000年,因涉案宅基地证丢失,未能换发新的宅基地证。2013年虎小五去世。2014年9月,中原区政府成立中原区刁沟村拆迁安置工作指挥部,制定了《中原区刁沟村棚户区(城中村)改造拆迁补偿安置方案》,对刁沟村进行城中村改造。2014年10月,中原区政府将涉案房屋拆除,无法继续居住使用。马文英认为中原区政府不对其进行补偿安置的行为违法,诉至法院,请求:1.判决中原区政府与马文英按照《中原区刁沟村棚户区(城中村)改造拆迁补偿安置方案》第四条第一项宅基地使用证的面积的安置标准与马文英签订《拆迁补偿安置协议》;2.判决中原区政府支付马文英过渡费193536元(从2014年10月到2016年9月)。

郑州铁路运输中级法院一审认为:中原区政府是中原区刁沟村棚户区(城中村)改造的主体,负责刁沟村棚户区(城中村)改造工作。《中原区刁沟村棚户区(城中村)改造拆迁补偿安置方案》第四条第一款规定:“本次棚户区(城中村)改造,以土地部门最终确认发放的宅基地使用证为准。村民安置以村民所持合法有效宅基地使用证为依据或者以人口(享受村民待遇人员)为依据两种办法……”中原区政府称“对合法有效宅基地使用证的认定,依据的是刁沟村五组地籍图及2000年宅基地使用证登记表中的记载”,涉案宅基地使用证颁发于1982年,虽然因故没有于2000年换发新证,但依然有效,中原区政府该辩解不能成立。杨变妮是涉案宅基地登记的使用权人,马文英夫妻在涉案宅基地上建造房屋,与杨变妮共同居住使用,系涉案宅基地实际使用人。中原区政府作为中原区刁沟村棚户区(城中村)改造拆迁补偿安置工作的主体,应当按照《中原区刁沟村棚户区(城中村)改造拆迁补偿安置方案》就涉案宅基地对马文英进行拆迁补偿安置。涉案房屋于2014年10月被中原区政府拆除,马文英无法居住使用,中原区政府应当自该时起支付马文英过渡费。因拆迁补偿安置中,应包含过渡费,故马文英的该项诉讼请求不再单独进行判决。综上,依照《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称《行政诉讼法》)第七十二条之规定,作出(2016)豫71行初485号行政判决:中原区政府在判决生效之日起三十日内,按照《中原区刁沟村棚户区(城中村)改造拆迁补偿安置方案》就登记在杨变妮名下的宅基地,向马文英进行拆迁补偿安置。

中原区政府、刁沟村委会不服,提起上诉。

河南省高级人民法院二审认为:中原区政府是中原区刁沟村棚户区(城中村)改造的主体,负责刁沟村棚户区(城中村)改造工作。且根据规定改造工作是以土地部门最终确认发放的宅基地使用证为准。涉案宅基地使用证颁发于1982年,虽没有于2000年换发新证,但并不能因为没有换发新证就丧失效力。马文英夫妻曾在涉案宅基地上建造房屋,与杨变妮共同居住使用,作为涉案宅基地实际使用人,中原区政府应当按照《中原区刁沟村棚户区(城中村)改造拆迁补偿安置方案》就涉案宅基地对马文英进行拆迁补偿安置。中原区政府和刁沟村委会的上诉理由均不能成立。一审判决认定事实清楚,适用法律法规正确。据此判决驳回上诉,维持原判。

中原区政府向本院申请再审称:1.1982年马文英的丈夫虎小五名下有一处宅基地,马文英和丈夫实际拥有两处宅基地,不符合“一户一宅”的规定。2.2000年中原区政府对刁沟村宅基地重新确权颁证时,虎小五和杨变妮名下的两处宅基地分别确权给了马文英的儿子虎天翼和虎生翼,并且对面积进行了调整,两人合计面积超出了杨变妮或者虎小五名下任一处宅基地面积,且拆迁时均获得了补偿,马文英不符合另行取得宅基地的条件。故2000年后,杨变妮名下1982年的宅基证和虎小五的一样已自然失去效力。3.2000年是重新进行确权登记颁证,并非仅仅更换使用证,马文英长达14年未主张对杨变妮名下宅基地的使用权,违背常理。4.1990年刁沟村曾将杨变妮名下宅基地部分划分给虎百顺使用,虎百顺缴纳了3年土地使用费,后因种种原因刁沟村另行为虎百顺划分一处宅基地,虎百顺称涉案宅基地直至拆迁时仍是一片空地,刁沟村委会称涉案宅基地剩余部分已被集体收回,故涉案宅基地不可能由马文英一直使用。5.拆迁时根本不存在马文英所称的房屋,其所称的房屋系其儿子虎生翼的。6.原审判决中原区政府对马文英进行拆迁补偿安置,系以司法权替代行政权,判决结果无法执行,损害刁沟村委会和广大村民的合法权益,且刁沟村多数村民均能提供1982年的宅基地使用证存根,其他村民必定会根据判决广而效之,影响和谐稳定。综上,一审和二审判决认定事实不清,主要证据不足,适用法律错误。请求:依法撤销一审和二审判决,发回重审或改判驳回马文英的诉讼请求。

刁沟村委会向本院申请再审称:1.由于其法律知识欠缺,未给一审出庭的两名工作人员出具书面委托手续,一审对其作出违法的缺席判决,二审未撤销原判发回重审,一审和二审法院都拒绝接收其证据材料,剥夺其辩论权,违反法定程序。2.其持有如下证据:关于刁沟村1982年宅基证全部作废的证明,村两委作出的1982年宅基证全部作废的会议记录,虎百顺缴纳涉案宅基使用费收据三份,刁沟村1982年宅基证全部作废的登记汇总表,中原区政府下达的责令拆除通知书存根,涉案房屋补偿给虎生翼的证人证言等,证明马文英诉争宅基早已收归村集体所有,划归他用并对他人补偿,上述证据多次向一、二审法院提交但均被拒收,仍属新的证据,足以推翻原判决。3.生效裁判认定事实错误。原登记在杨变妮名下的宅基院一直是空院,马文英夫妇从未在此建造房屋,2000年统一换取宅基证,虎天翼和虎生翼两人的宅基院已占用2000年之前的虎小五的宅基院全部和杨变妮名下的部分宅基院。杨变妮名下的剩余部分宅基院曾重新划归虎百顺,但因虎天翼强行占有,村委会又为虎百顺重新划分一处宅基地。故涉案宅基地既不属于马文英,也不属于虎百顺,而是归村集体所有。4.刁沟村持有1982年林权证的村民大概有480余户,如果强制执行该案,则持证村民会要求享受同等拆迁待遇,会给中原区带来极大不稳定因素。综上,请求撤销一审和二审判决,驳回马文英的诉讼请求。

虎百顺向本院申请再审称:1.其系涉案宅基地的实际使用权人,与本案有利害关系,一审和二审法院应通知其参加诉讼却未通知,违反法律规定。2.1989年马文英没有在涉案宅基地上重建房屋及居住使用宅基地上房屋,更不存在中原区政府2014年10月将宅基地上房屋拆除的事实,一审和二审判决认定主要事实错误。3.其于1990年将父亲坟墓及墓碑立于涉案宅基地上,有照片为证;其缴纳1990年至1992年涉案宅基地使用费收据三份,杨变妮亲属及刁沟村委会证明其在涉案宅基地上房屋居住生活多年及房屋被其拆除的证据;证明2014年拆迁时涉案宅基地上无任何建筑物的卫星图片,上述证据足以推翻原审判决。综上,请求撤销一审和二审判决,依法驳回马文英的诉讼请求,依法改判中原区政府按照《中原区刁沟村棚户区(城中村)改造拆迁补偿安置方案》就登记在杨变妮名下的宅基地向虎百顺进行拆除补偿安置。

本院认为:本案的核心争议是,马文英是否具备请求中原区政府依据《中原区刁沟村棚户区(城中村)改造拆迁补偿安置方案》对其进行拆迁补偿安置的权利。结合再审申请人的再审申请理由,具体分析如下。

一、关于1982年登记在杨变妮名下宅基地使用证的效力问题

再审申请人中原区政府和刁沟村委会均主张,在2000年重新确权颁证后,杨变妮名下的1982年宅基地使用证失去效力。宅基地使用权可因法定事由由集体经济组织收回再分配,但应经县级人民政府批准。本案中,并无证据显示杨变妮名下1982年宅基地使用证已被依法注销,或者因该宅基地上重新确认了新的宅基地使用权而导致原使用权发生变更或消灭。尽管虎生翼、虎天翼经2000年确权后的宅基地面积之和超出虎小五的宅基地面积,但中原区政府和刁沟村委会主张的虎生翼、虎天翼宅基地面积超出虎小五宅基地后占用的是杨变妮名下的宅基地,未提供确实有效的证据予以佐证。刁沟村委会提供的其自行作出的刁沟村1982年宅基证全部作废的证明和会议记录等证据材料亦不能证明涉案宅基地使用证已经失效、涉案宅基地已收归集体。故一审和二审法院认定涉案宅基地使用证并不因2000年未换发新证而丧失效力,并无不当。

二、马文英是否对登记在杨变妮名下的宅基地享有使用权

中原区政府申请再审时主张,“涉案宅基地不可能由马文英一直使用”,“拆迁时根本不存在马文英所称的房屋,其所称的房屋系其儿子虎生翼的”。刁沟村委会亦称,“原登记在杨变妮名下的宅基院一直是空院,马文英夫妇从未在此建造房屋”。但对上述主张,中原区政府与刁沟村委会均未提供确凿证据予以证明。而在一审中,马文英提供了数份证人证言,并有数位证人(包括主张为马文英夫妇建房的村民)出庭作证,证明涉案宅基地上的房屋系马文英夫妇所建,并一直与杨变妮共同居住使用。经二审法院现场勘查,涉案房屋虽与虎生翼所建的房屋合为一体,但可独立出入。至于中原区政府申请再审时主张“1982年马文英的丈夫虎小五名下有一处宅基地,其和丈夫实际拥有两处宅基地,不符合‘一户一宅’的规定”的问题。根据马文英一审中提供的虎国福、李永欣(均为建房人)的证言,1989年马文英夫妇在涉案宅基地上建房时,虎生翼的房子已经建成,即登记在虎小五名下的宅基地已实际由其儿子占有和使用,且2000年虎小五名下的宅基地使用权也已重新确权给其儿子虎生翼、虎天翼,马文英夫妇已不存在同时占用两块宅基地的情形。综上,一审和二审法院根据优势证据规则,认定马文英是涉案宅基地的实际使用人,并无不当。

三、关于刁沟村委会主张一审和二审程序违法的问题

刁沟村委会申请再审称,“由于其法律知识欠缺,未给一审出庭的两名工作人员出具书面委托手续,一审对其作出违法的缺席判决,二审未撤销原判发回重审,一审和二审法院都拒绝接收其证据材料,剥夺其辩论权,违反法定程序”。在本案中,刁沟村委会是作为第三人参加诉讼。第三人与原告和被告一样,都是行政诉讼的当事人。根据《行政诉讼法》第三十一条第一款的规定,“当事人、法定代理人,可以委托一至二人作为诉讼代理人。”由于诉讼代理人是以当事人的名义,在一定权限范围内,为当事人的利益进行诉讼活动的人,因此,必须基于当事人的明确授权。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第三十一条明确规定:“当事人委托诉讼代理人,应当向人民法院提交由委托人签名或者盖章的授权委托书。”未按规定提交授权委托书的,委托代理关系不成立,人民法院不接受其以当事人的名义进行诉讼活动。具体到本案,经查阅一审卷宗,一审法院向刁沟村委会送达了参加诉讼通知书、举证通知书等材料,刁沟村委会的两名工作人员未按照法律规定提交授权委托书,在此情况下,一审法院不准许其代表刁沟村委会进行诉讼活动,并不违反法律规定,刁沟村委会的该项再审理由不能成立。

四、关于虎百顺的再审申请

《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第三十条第三款规定:“行政诉讼法第二十九条规定的第三人,因不能归责于本人的事由未参加诉讼,但有证据证明发生法律效力的判决、裁定、调解书损害其合法权益的,可以依照行政诉讼法第九十条的规定,自知道或者应当知道其合法权益受到损害之日起六个月内,向上一级人民法院申请再审。”据此可知,应当参加诉讼而未参加诉讼的第三人,可以通过申请再审的方式维护自己的合法权益,但应当具备以下两个条件:第一,因不能归责于本人的事由未参加诉讼;第二,有证据证明发生法律效力的判决、裁定、调解书损害其合法权益。前者可以参照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第二百九十五条所列举的情形;后者则以《行政诉讼法》第二十九条第一款规定的“利害关系”为标准。

本案中,虎百顺以“其系涉案宅基地的实际使用权人,与本案有利害关系,一审和二审法院应通知其参加诉讼却未通知”为由,向本院申请再审。根据虎百顺申请再审时提交的《地籍调查、审批表》、《土地登记卡》及中原区政府提交的宅基使用证登记表等材料可知,虎百顺名下已有一处土地证号为郑中原集用(2000)字第0848号宅基地,且其未能提供其他有效证据证明对涉案宅基地享有使用权,从而也就无法证明与本案存在利害关系,故其再审申请不符合法定条件。

综上,再审申请人中原区政府、刁沟村委会、虎百顺的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款之规定,裁定如下:

驳回再审申请人郑州市中原区人民政府、郑州市中原区西流湖街道刁沟村民委员会、虎百顺的再审申请。

审判长  李广宇

审判员     阎巍

审判员     仝蕾

二〇一八年十二月二十七日

法官助理    骆芳菲

书记员    王昱力

来源:公众号 行政法

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