最高法院判例:撤销之诉判决的第三人效力——郭静诉管城区政府房屋征收决定案

【裁判要旨】

有的时候,行政行为的相对人是单一的;也有的时候,同一行政行为会针对多个相对人。在同一行政行为针对多个相对人的情况下,如果其中一部分人提起撤销诉讼而被驳回,是否对另一部分人也产生既判力?首先,《行政诉讼法》并没有禁止同一行政行为的多个相对人各自分别提起诉讼,只是出于诉讼经济的考虑,才在第二十七条规定了共同诉讼。对于一部分相对人起诉、另一部分相对人没有提起诉讼的,基于对另一部分相对人接受裁判的权利的保护,又在第二十九条规定了第三人参加诉讼制度,即,另一部分相对人可以作为第三人申请参加诉讼,或者由人民法院通知参加诉讼。对于一部分相对人起诉在先,另一部分相对人起诉在后的情形,本院曾在(2017)最高法行申411号行政裁定中对“刻意构建‘诉讼标的已为生效裁判所羁束的’情形”表示反对,并指出:“在当事人一方人数众多、针对同一个行政行为分别提起撤销诉讼的情况下,分别对每一个起诉进行审理,确实不符合诉讼经济原则;人民法院对被诉行政行为的合法性进行全面审查,也决定了不可能在不同的案件中对同一个行政行为的合法性作出相反的认定。在这种情况下,比较恰当的做法是采用标准诉讼,即,首先审理其中一个或数个有代表性的诉讼,并中止其他诉讼。在首先审理的诉讼中作出的裁判发生法律效力的情况下,如果其他诉讼的当事人认为其案件与首先审理的案件之间并无事实上或法律上的重要区别且案件事实清楚,人民法院可以参照《中华人民共和国民事诉讼法》第五十四条第四款的规定,裁定对中止的诉讼适用已经生效的判决裁定。”

通常情况下,撤销诉讼具有代表诉讼或者客观诉讼的性质,撤销之诉的判决具有普适性的效力,因此应当承认撤销之诉判决的效力及于与原告利益相同的第三人,包括同一行政行为针对的另一部分没有起诉的相对人。对于第三人嗣后提起的诉讼,应当以“诉讼标的已为生效裁判所羁束”为由不予立案或者裁定驳回起诉。例外的情况是,如果违法事由仅仅与原告相关,或者被诉行政行为存在对原告与第三人不同处理的可能,则可以否定撤销之诉判决的效力及于第三人,允许其另行提起撤销诉讼。

【裁判文书】

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

(2018)最高法行申2950号

再审申请人(一审原告、二审上诉人)郭静,女,1978年1月31日出生,汉族,住河南省郑州市管城回族区。

再审被申请人(一审被告、二审被上诉人)郑州市管城回族区人民政府,住所地河南省郑州市商城路217号。

法定代表人虎强,该区人民政府区长。

再审申请人郭静因诉郑州市管城回族区人民政府(以下简称管城区政府)房屋征收决定一案,不服河南省高级人民法院(2017)豫行终2202号行政裁定,向本院申请再审。本院依法组成由审判员李广宇、审判员阎巍、审判员仝蕾参加的合议庭,对本案进行了审查,现已审查终结。

郑州铁路运输中级法院一审查明:2016年11月9日,管城区政府作出管政〔2016〕97号《郑州市管城回族区人民政府夕阳楼片区项目(一期)国有土地上房屋征收决定》(以下简称〔2016〕97号《房屋征收决定》)。郭静位于郑州市管城回族区南学街66号的房屋在上述房屋征收决定的范围内。郭静不服该征收决定,诉至该院,请求依法撤销管城区政府作出的〔2016〕97号《房屋征收决定》。在郭静起诉前,郑州铁路运输中级法院(2016)豫71行初917号案件已对〔2016〕97号《房屋征收决定》的合法性进行了审理,认为管城区政府作出该房屋征收决定证据充分,适用法律、法规正确,符合法定程序,郑州铁路运输中级法院作出(2016)豫71行初917号行政判决,驳回了该案原告的诉讼请求。该案的当事人均未上诉,现已发生法律效力。

郑州铁路运输中级法院一审认为:根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第九项的规定,诉讼标的已为生效裁判所羁束,已经立案的,应当裁定驳回起诉。郭静所诉〔2016〕97号《房屋征收决定》已为生效裁判所羁束,故郭静的起诉依法应予驳回。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第九项的规定,作出(2017)豫71行初311号行政裁定,驳回郭静的起诉。

郭静不服,提起上诉。

河南省高级人民法院二审认为:郭静起诉要求撤销的〔2016〕97号《房屋征收决定》,已经被郑州铁路运输中级法院(2016)豫71行初917号生效的行政判决认定证据充分,适用法律、法规正确,符合法定程序,故郭静起诉的诉讼标的已为生效裁判所羁束,依法应当裁定驳回起诉。综上,一审法院处理正确,郭静的上诉理由不能成立。据此裁定驳回上诉,维持原裁定。

郭静向本院申请再审称:一审和二审裁定错误,应当再审。1.郑州铁路运输中级法院(2016)豫71行初917号行政判决作出之前,再审申请人针对〔2016〕97号《房屋征收决定》的前置行政行为管政〔2016〕96号《郑州市管城回族区人民政府夕阳楼片区项目(一期)国有土地上房屋征收补偿方案的通知》提起的行政诉讼尚未审结。一审法院应当中止诉讼。2.根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十四条规定,行政机关的同一具体行政行为涉及两个以上利害关系人,其中一部分利害关系人对具体行政行为不服提起诉讼,人民法院应当通知没有起诉的其他利害关系人作为第三人参加诉讼。一审法院在审理(2016)豫71行初917号案件时并未依法通知,明显违法。一审法院实际是刻意构建“诉讼标的已为生效裁判所羁束的”情形。综上,请求:撤销一审和二审行政裁定,指令郑州铁路运输中级法院审理本案。

本院认为:本案系再审申请人郭静针对〔2016〕97号《房屋征收决定》提起撤销之诉,一审法院认为,郭静起诉要求撤销的该征收决定,已经被郑州铁路运输中级法院(2016)豫71行初917号生效的行政判决认定证据充分,适用法律、法规正确,符合法定程序,郭静起诉的诉讼标的已为生效裁判所羁束,因此裁定驳回其起诉。二审法院以相同理由,驳回上诉,维持原裁定。郭静不服,向本院提出再审申请。

本案涉及的法律问题是撤销之诉判决的第三人效力。有的时候,行政行为的相对人是单一的;也有的时候,同一行政行为会针对多个相对人。在同一行政行为针对多个相对人的情况下,如果其中一部分人提起撤销诉讼而被驳回,是否对另一部分人也产生既判力?首先,《中华人民共和国行政诉讼法》并没有禁止同一行政行为的多个相对人各自分别提起诉讼,只是出于诉讼经济的考虑,才在第二十七条规定了共同诉讼。对于一部分相对人起诉、另一部分相对人没有提起诉讼的,基于对另一部分相对人接受裁判的权利的保护,又在第二十九条规定了第三人参加诉讼制度,即,另一部分相对人可以作为第三人申请参加诉讼,或者由人民法院通知参加诉讼。对于一部分相对人起诉在先,另一部分相对人起诉在后的情形,本院曾在(2017)最高法行申411号行政裁定中对“刻意构建‘诉讼标的已为生效裁判所羁束的’情形”表示反对,并指出:“在当事人一方人数众多、针对同一个行政行为分别提起撤销诉讼的情况下,分别对每一个起诉进行审理,确实不符合诉讼经济原则;人民法院对被诉行政行为的合法性进行全面审查,也决定了不可能在不同的案件中对同一个行政行为的合法性作出相反的认定。在这种情况下,比较恰当的做法是采用标准诉讼,即,首先审理其中一个或数个有代表性的诉讼,并中止其他诉讼。在首先审理的诉讼中作出的裁判发生法律效力的情况下,如果其他诉讼的当事人认为其案件与首先审理的案件之间并无事实上或法律上的重要区别且案件事实清楚,人民法院可以参照《中华人民共和国民事诉讼法》第五十四条第四款的规定,裁定对中止的诉讼适用已经生效的判决裁定。”

本案的情况则是,在一部分相对人提起撤销诉讼的时候,另一部分相对人此前针对同一行政行为另案提起的撤销诉讼已经发生法律效力。对此如何处理,应当根据不同情况,综合考虑各种因素之后作出权衡。通常情况下,撤销诉讼具有代表诉讼或者客观诉讼的性质,撤销之诉的判决具有普适性的效力,因此应当承认撤销之诉判决的效力及于与原告利益相同的第三人,包括同一行政行为针对的另一部分没有起诉的相对人。对于第三人嗣后提起的诉讼,应当以“诉讼标的已为生效裁判所羁束”为由不予立案或者裁定驳回起诉。例外的情况是,如果违法事由仅仅与原告相关,或者被诉行政行为存在对原告与第三人不同处理的可能,则可以否定撤销之诉判决的效力及于第三人,允许其另行提起撤销诉讼。但本案并不存在这种例外情形。也就是,再审申请人郭静与(2016)豫71行初917号生效裁判原告张俊武的权利主张并不存在事实上或法律上的重要区别。据此,一审法院裁定驳回其起诉,二审法院裁定驳回其上诉,并无不当。再审申请人提出的一审法院应当中止诉讼、应当通知其作为第三人参加诉讼等再审理由,均是对另案诉讼程序的质疑,并非本案的审查范围。

综上,再审申请人郭静的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款之规定,裁定如下:

驳回再审申请人郭静的再审申请。

审判长  李广宇

审判员     阎巍

审判员     仝蕾

二〇一八年五月三十一日

法官助理    骆芳菲

书记员  王昱力

来源:公众号 行政法

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