最高法院判例:是撤销之诉还是履行法定职责之诉的判断——赵英军等20人诉平定县政府、阳泉市政府土地行政补偿案

【裁判要旨】

根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十八条的规定,行政诉讼的原告提起诉讼,既可以请求判决撤销或者变更行政行为,也可以请求判决行政机关履行特定法定职责或者给付义务,还可以请求判决确认行政行为违法或者无效……不同的诉讼请求可能决定了诉讼类型的不同,不同的诉讼类型又决定了起诉条件、裁判标准和判决方式等的不同。究竟属于一个履行法定职责之诉,还是属于一个撤销之诉的判断的正确与否,足以导致对于案件处理的正确与否。

履行法定职责之诉中,通常都会包括撤销一个拒绝性决定和可能存在的复议决定的请求,但这个请求并不是必要的,也不能因为包括一个撤销拒绝性决定或者复议决定的请求,就此认定这个起诉在类型上属于撤销之诉。因为撤销之诉的性质在于通过撤销一个为原告设定负担的行政行为的方式来形成权利。当事人真正的诉讼目标还不是撤销,而仍然是判令行政机关重新作出一个授益行为本身。

根据《行政复议法》第六条的规定,公民、法人或者其他组织申请行政复议,不仅可以申请撤销一个具体行政行为,也可以申请行政机关履行法定职责。申请撤销一个具体行政行为,申请期限应当依照《行政复议法》第九条的规定,自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请;要求行政机关履行法定职责的申请期限,通常应以行政机关拒绝履行的决定的作出时间起算,行政机关不予答复的则应当以行政机关“未履行”法定职责的具体情况,例如行政复议申请人知道要求行政机关履行法定职责的请求权基础的时间确定。

【裁判文书】

中华人民共和国最高人民法院

行政裁定书

(2017)最高法行申2998号

再审申请人(一审原告、二审上诉人)赵英军,男,1973年11月18日出生,汉族,住山西省平定县。

再审申请人(一审原告、二审上诉人)李荷锋,男,1971年9月27日出生,汉族,住山西省平定县。

再审申请人(一审原告、二审上诉人)王润科,男,1952年11月8日出生,汉族,住山西省平定县。

再审申请人(一审原告、二审上诉人)赵勇军,男,1975年6月15日出生,汉族,住山西省平定县。

再审申请人(一审原告、二审上诉人)赵文兰,女,1949年4月16日出生,汉族,住山西省平定县。

再审申请人(一审原告、二审上诉人)赵二妮,女,1940年1月20日出生,汉族,住山西省平定县。

再审申请人(一审原告、二审上诉人)赵东明,男,1955年1月3日出生,汉族,住山西省平定县。

再审申请人(一审原告、二审上诉人)张润保,男,1973年2月3日出生,汉族,住山西省平定县。

再审申请人(一审原告、二审上诉人)张富保,男,1959年4月1日出生,汉族,住山西省平定县。

再审申请人(一审原告、二审上诉人)王金棠,男,1953年2月25日出生,汉族,住山西省平定县。

再审申请人(一审原告、二审上诉人)赵所义,男,1946年7月29日出生,汉族,住山西省平定县。

再审申请人(一审原告、二审上诉人)张贵喜,男,1961年4月16日出生,汉族,住山西省平定县。

再审申请人(一审原告、二审上诉人)王润科,男,1951年7月24日出生,汉族,住山西省平定县。

再审申请人(一审原告、二审上诉人)刘三毛,男,1957年3月23日出生,汉族,住山西省平定县。

再审申请人(一审原告、二审上诉人)刘振辉,男,1948年6月21日出生,汉族,住山西省平定县。

再审申请人(一审原告、二审上诉人)王长明,男,1957年8月18日出生,汉族,住山西省平定县。

再审申请人(一审原告、二审上诉人)赵有义,男,1960年2月8日出生,汉族,住山西省平定县。

再审申请人(一审原告、二审上诉人)赵拴保,男,1974年12月6日出生,汉族,住山西省平定县。

再审申请人(一审原告、二审上诉人)赵双义,男,1957年4月30日出生,汉族,住山西省平定县。

再审申请人(一审原告、二审上诉人)王艾昌,男,1970年2月17日出生,汉族,住山西省平定县。

诉讼代表人赵英军,男,1973年11月18日出生,汉族,住山西省平定县。

再审被申请人(一审被告、二审被上诉人)平定县人民政府,住所地山西省平定县评梅西街**。

法定代表人韩加政,该县人民政府县长。

再审被申请人(一审被告、二审被上诉人)阳泉市人民政府,住所地山西省阳泉市城区南大街**。

法定代表人雷健坤,该市人民政府市长。

再审申请人赵英军等20人因诉平定县人民政府(以下简称平定县政府)、阳泉市人民政府(以下简称阳泉市政府)土地行政补偿一案,不服山西省高级人民法院(2016)晋行终269号行政裁定,向本院申请再审。本院依法组成由审判员李广宇、审判员梅芳、审判员刘慧卓参加的合议庭,对本案进行了审查,现已审查终结。

山西省阳泉市中级人民法院一审查明:水峪至娘子关公路是阳泉市“五纵四横四循环”路网规划的重要组成部分,经山西省发展改革委员会审批同意,征地拆迁工作由平定县政府负责,费用全部由平定县负担。2010年11月,平定县政府与阳泉市政府签订了《阳泉至娘子关一级公路征地拆迁安置、建设环境保障责任状》,确定:“征地拆迁标准统一执行晋政发〔2009〕38号和省国土资〔2007〕193号文件征地和拆迁补偿标准,特殊情况可在市标准范围内调整使用。”平定县政府因财政困难,决定以市县政府签订的责任状中“特殊情况可以在市标准范围内调整使用”为依据,比照阳五高速市政府确定的征地拆迁补偿标准(阳政发〔2008〕49号),结合本县实际情况,确定了涉案公路征地拆迁补偿标准为每亩15000元。2011年6月20日,上董寨村涉及到征地拆迁的村民由村委会代表个人在补偿协议上签字,并全部领取了补偿费用。2012年6月25日,平定县政府向山西省人民政府(以下简称山西省政府)报送了《平定县人民政府关于阳泉至娘子关一级公路(水峪至娘子关)建设用地的请示》(平政征(收)初土请字〔2012〕3号),对包括娘子关镇上董寨村土地在内的建设用地报请山西省政府审批。2014年4月21日、2014年6月5日,中华人民共和国国土资源部和山西省政府分别下发了《国土资源部关于阳泉至娘子关一级公路水峪至娘子关工程建设用地的批复》(国土资函〔2014〕86号)、《关于转发<国土资源部关于阳泉至娘子关一级公路水峪至娘子关工程建设用地的批复>的通知》(晋政地字〔2014〕374号),同意转用并征收相关报批的土地和平定县国土资源局拟定的征地补偿安置方案和征收土地方案。2014年7月7日,平定县政府和平定县国土资源局依据《国土资源部关于阳泉至娘子关一级公路水峪至娘子关工程建设用地的批复》,公布了平定县政府征收土地公告(2014年第38号)和平定县国土资源局征地补偿安置方案公告(2014年第38号),其中规定的土地补偿安置标准旱地每亩为29376元。2014年8月19日,赵英军等人对平定县政府作出的平政发〔2010〕71号文件中征地补偿安置标准不服向阳泉市政府申请行政复议。2014年11月17日,阳泉市政府作出阳政行复决〔2014〕12号行政复议决定书,维持了平定县政府作出的平政发〔2010〕71号文件规定每亩15000元的征地补偿安置标准的具体行政行为。赵英军等21户村民认为其合法权益受到侵害,提起本案诉讼,请求:1.判令撤销对赵英军等21户每亩15000元的不合理补偿标准;2.判令平定县政府按公告中规定的土地安置补偿标准旱地每亩29376元,重新对赵英军等21户进行补偿;3.判令赵英军等21户在2011年—2014年期间有权继续使用土地,并判令平定县政府按山西省政府〔2009〕38号文件批准制定的“各设区的市、县征地的统一年产值标准”每年每亩1224元对赵英军等21户因为平定县政府提前征收4年土地的合理补偿;4.判令撤销2011年6月20日由上董寨村委会代表赵英军等21户签订的协议,同时追究上董寨村委会主要责任人没有经过赵英军等21户同意和授权就替赵英军等21户签订协议的侵权行为并负法律责任;5.判令平定县政府支付起诉事项等相关费用。

山西省阳泉市中级人民法院一审认为:一、赵英军等**村民是本案所涉上董寨村部分土地的实际使用人,可以以自己的名义提起诉讼。二、2014年7月,平定县政府和平定县国土资源局公布了平定县政府征收土地公告(2014年第38号)和平定县国土资源局征地补偿安置方案公告(2014年第38号),赵英军等21户在得知上述公告内容后于2015年4月提起诉讼,符合法定起诉期限。三、平定县政府与阳泉市政府签订的《阳泉至娘子关一级公路征地拆迁安置、建设环境保障责任状》确定“征地拆迁标准统一执行晋政发〔2009〕38号和省国土资〔2007〕193号文件征地拆迁补偿标准,特殊情况可在市标准范围内调整使用”。又据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定,征收耕地的土地补偿费,为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍,征收耕地的安置补助费为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。两项共计十至十六倍。晋政发〔2009〕38号文件确定的上董寨村统一年产值标准为1224元。据此,平定县政府制定实施的每亩15000元的土地补偿费和安置补助费标准在法定标准范围内。且赵英军等人于2011年均自愿签字领取了相关补偿费用,说明对该补偿无异议,征地补偿合法有效。赵英军等人诉请撤销该补偿协议中约定的每亩15000元补偿标准,按每亩29376元进行补偿的诉讼请求不予支持。其诉请撤销上董寨村委会代表其签订的补偿协议,因该协议双方已自愿履行,该项诉请不予支持。阳泉市政府的复议决定认定事实清楚,程序合法,应予维持。四、赵英军等人于2011年已提前领取了补偿款,故其诉请平定县政府支付提前征收4年土地的补偿费用,亦不予支持。综上,依照《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称《行政诉讼法》)第六十九条之规定,作出(2015)阳行初字第6号行政判决,驳回赵英军等21人的诉讼请求。

赵英军等21人不服,提起上诉。

山西省高级人民法院二审认为:2011年赵英军等人在《307复线娘子关建筑拆迁明细表》和《307复线娘子关征地明细表》上签字确认,并于2011年领取了全部补偿款,说明赵英军等人在2011年就应当知道被诉补偿标准,其针对2011年的补偿标准于2015年4月21日提起行政诉讼,超过《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条第一款规定的2年起诉期限,对赵英军等人的起诉应当驳回。赵英军等人于2014年8月19日申请复议,超过了《中华人民共和国行政复议法》(以下简称《行政复议法》)第九条第一款规定的行政复议申请期限,阳泉市政府在复议申请人超过行政复议申请期限,不符合受理条件的情况下作出复议决定,维持每亩15000元补偿标准,程序违法。综上,一审判决驳回诉讼请求适用法律错误。根据《行政诉讼法》第八十九条第一款第二项之规定,裁定撤销山西省阳泉市中级人民法院(2015)阳行初字第6号行政判决;驳回赵英军等21人的起诉。

赵英军等20人向本院申请再审称:1.平定县政府未批先用涉案土地,不履行土地征收公告、安置方案公告的批后实施法定职责,未依法办理补偿安置手续和支付社会保障资金,未给予足额赔偿。二审裁定驳回起诉适用法律错误。2.一审和二审法院没有依法对再审申请人的诉讼请求给予释明,没有对再审申请人的诉求逐一审查并依法判决,审判程序违法。故请求:1.撤销二审行政裁定;2.确认并变更诉讼请求;3.责令平定县政府履行土地公告、土地征收安置方案批后实施程序法定职责,依国务院批准的征收标准一次性支付赵英军等21人安置补助费48.8亩共920000元,以及298656元社会保障金;4.确认阳泉市政府行政复议程序和决定违法;5.确认2011年平定县政府对项目部占地的批准行为违法;6.给予行政赔偿。

本院认为:根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十八条的规定,行政诉讼的原告提起诉讼,既可以请求判决撤销或者变更行政行为,也可以请求判决行政机关履行特定法定职责或者给付义务,还可以请求判决确认行政行为违法或者无效……不同的诉讼请求可能决定了诉讼类型的不同,不同的诉讼类型又决定了起诉条件、裁判标准和判决方式等的不同。在本案,就存在究竟属于一个履行法定职责之诉,还是属于一个撤销之诉的判断问题。对于诉讼类型判断的正确与否,足以导致对于案件处理的正确与否。

在本案,赵英军等人在一审中提出了多达五项诉讼请求,虽然首当其冲的是“判令撤销对赵英军等21户每亩15000元的不合理补偿标准”,但其核心诉求却是,“判令平定县政府按公告中规定的土地安置补偿标准旱地每亩29376元,重新对赵英军等21户进行补偿”,因此,在性质上,本案显然属于一个履行法定职责之诉。虽然诉讼请求中也包括了撤销2011年的“不合理补偿标准”的内容,但是,在履行法定职责之诉中,通常都会包括撤销一个拒绝性决定和可能存在的复议决定的请求,但这个请求并不是必要的,也不能因为包括一个撤销拒绝性决定或者复议决定的请求,就此认定这个起诉在类型上属于撤销之诉。因为撤销之诉的性质在于通过撤销一个为原告设定负担的行政行为的方式来形成权利,而本案,原告请求撤销的2011年的“不合理补偿标准”很难说属于一个为原告设定负担的行政行为;并且,仅仅撤销这个“不合理补偿标准”并不能直接为原告形成权利。因此,原告真正的诉讼目标还不是撤销,而仍然是判令行政机关以新的标准重新进行补偿这个授益行为本身。

不同的诉讼类型决定了起诉期限会有所不同,也决定了起诉期限的起算点会有所不同。二审法院认为,“2011年赵英军等人在《307复线娘子关建筑拆迁明细表》和《307复线娘子关征地明细表》上签字确认,并于2011年领取了全部补偿款,说明赵英军等人在2011年就应当知道被诉补偿标准,其针对2011年的补偿标准于2015年4月21日提起行政诉讼,超过《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条第一款规定的2年起诉期限,对赵英军等人的起诉应当驳回。”这一认定显然是建立在认为本案属于撤销之诉,请求撤销的对象是“2011年的补偿标准”的基础之上的。但二审法院显然忽略了赵英军等人的核心诉求是请求判令被告履行法定职责,即判令行政机关以新的标准重新进行补偿。就此事项,赵英军等人曾于2014年8月19日以平定县政府为被申请人向阳泉市政府申请行政复议。根据《行政诉讼法》第四十五条的规定,经过复议的案件,起诉期限以收到复议决定书之日起算,起诉期限为十五日。在本案,赵英军等人于2015年4月7日收到复议决定书,并于2015年4月21日提起本案诉讼,并未超过起诉期限。

至于二审法院认为“赵英军等人超过了行政复议申请期限,阳泉市政府在不符合受理条件的情况下作出复议决定,程序违法”,显然也是将赵英军等人的行政复议申请理解为单纯请求撤销2011年的补偿标准。根据《行政复议法》第六条的规定,公民、法人或者其他组织申请行政复议,不仅可以申请撤销一个具体行政行为,也可以申请行政机关履行法定职责。申请撤销一个具体行政行为,申请期限应当依照《行政复议法》第九条的规定,自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请;要求行政机关履行法定职责的申请期限,通常应以行政机关拒绝履行的决定的作出时间起算,行政机关不予答复的则应当以行政机关“未履行”法定职责的具体情况,例如行政复议申请人知道要求行政机关履行法定职责的请求权基础的时间确定。在本案,赵英军等人的复议申请,系要求行政机关履行法定职责,即“依照2014年7月7日公布的平定县政府征收土地公告(2014年第38号)和平定县国土资源局征地补偿安置方案公告(2014年第38号)的土地补偿安置标准旱地每亩29376元依法对我们28户的承包地合理补偿”。即使从作为其请求权基础的前述公告的公告之日(2014年7月7日)起算,到其于2014年8月19日提出行政复议申请,也并未超过六十日。

综上所述,山西省高级人民法院以超过起诉期限为由裁定撤销一审判决并驳回赵英军等人的起诉错误,应当指令再审,并对实体问题作出判决。至于本案的实体争议,主要集中于赵英军等人提出的“判令平定县政府按公告中规定的土地安置补偿标准旱地每亩29376元,重新对赵英军等21户进行补偿”的诉讼请求能否得到支持。虽然赵英军等人已经按照2011年的补偿标准领取了全部补偿款,但该标准低于2014年7月7日公告的补偿标准,且后者系经中华人民共和国国务院批准、中华人民共和国国土资源部批复同意,中华人民共和国国土资源部并要求“按照经批准的征收土地方案及时足额支付补偿费用”。在平定县政府不作为的情况下,赵英军等人根据新的补偿标准,有权提出补充给付的请求。阳泉市政府提出的“平定县政府制定的标准不低于山西省的最低限”、平定县政府提出的“平定县财政无法承担”的理由,不能成为按照法定标准足额进行补偿的法定抗辩理由。山西省高级人民法院在再审中应当结合新的补偿标准、再审申请人已经先行领取的补偿款数额等情况对案件实体问题作出裁判。

综上,赵英军等人的再审申请符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第一项规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第九十二条第二款、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十八条第二款之规定,裁定如下:

一、本案指令山西省高级人民法院再审;

二、再审期间,中止原裁定的执行。

审  判  长   李广宇

审  判  员   梅  芳

审  判  员   刘慧卓

二〇一八年四月二十日

法官助理   骆芳菲

书  记  员   张  兰

来源:公众号 行政法

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