最高法院判例:判决履行与确认违法——王幼华诉洪山区政府不履行法定职责案

【裁判要旨】

1.判决履行与确认违法

履行法定职责之诉具有“彻底裁判”的特点,只要所有事实和法律上的前提条件皆已具备,人民法院就应当直接判决行政机关履行原告所请求的法定职责;如果裁判时机尚未成熟,人民法院也应当作出答复判决;只有判决履行没有意义的情况下才适用“补充性”的确认违法判决。在原告的诉讼请求明确包括判决履行法定职责,且人民法院查明被告不履行法定职责、且不存在判决履行没有意义的情形下,仅仅判决确认违法,构成遗漏诉讼请求。

2.能否起诉行政机关履行“组织处理”的法定职责

所谓法定职责,应当是一种具体、特定的职责,多数情况下仅凭行政机关单方作出一个行政行为就能直接达到行政相对人所欲追求的法律效果;但在个别情况下,法律、法规规定行政机关应当就某一行政管理事项“组织处理”,这虽然也属法定职责,但行政法律效果能否实现尚须相关各方共同协力。在后一种情况下,人民法院固然应当判决行政机关履行“组织处理”的法定职责,但在行政机关尽其所能“组织”之后,如果相关各方不予积极配合,不宜就此认定行政机关怠于履行法定职责。

【裁判文书】

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

(2018)最高法行申5484号

再审申请人(一审原告、二审上诉人)王幼华,女,1951年6月12日出生,汉族,住湖北省武汉市武昌区。

委托代理人谭柏生,男,1961年11月5日出生,汉族,住湖北省武汉市汉阳区。

再审被申请人(一审被告、二审被上诉人)武汉市洪山区人民政府,住所地湖北省武汉市洪山区珞狮路318号。

法定代表人林文书,该区人民政府区长。

再审申请人王幼华因诉武汉市洪山区人民政府(以下简称洪山区政府)不履行法定职责一案,不服湖北省高级人民法院(2016)鄂行终931号行政判决,向本院申请再审。本院依法组成由审判员李广宇、审判员阎巍、审判员仝蕾参加的合议庭,对本案进行了审查,现已审查终结。

武汉铁路运输中级法院一审查明:2010年10月14日,武汉紫崧房地产建筑集团股份有限公司(以下简称武汉紫崧公司)取得武土资规拆许字(2010)第112号房屋拆迁许可证,准予拆迁武汉市武昌区丁字桥路79号的范围及其附属物,该公司随即进行了拆迁工作。2012年7月31日,王幼华取得武汉市洪山区洪山乡房屋所有权,该房屋在紫崧中南特区项目拆迁范围内。后王幼华的房屋被拆除,至今未达成房屋补偿安置协议。2015年10月29日,王幼华、冯春荣向洪山区政府书面反映情况,要求妥善解决其房屋拆迁遗留问题。洪山区政府未予答复,王幼华遂于2016年1月24日提起行政诉讼,请求确认洪山区政府不负责组织处理拆迁遗留问题违法;判令洪山区政府依法处理其拆迁遗留问题。

武汉铁路运输中级法院一审认为:根据2011年1月21日施行的《国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十五条规定:“……本条例施行前已依法取得房屋拆迁许可证的项目,继续沿用原有的规定办理……”本案中,武汉紫崧公司已于2010年10月14日依法取得了拆迁地块的房屋拆迁许可证,应按照《城市房屋拆迁管理条例》的规定办理。在本案庭审中,王幼华明确了其诉请的拆迁遗留问题主要是拆迁补偿安置问题。《城市房屋拆迁管理条例》第五条第二款规定:“县级以上地方人民政府负责管理房屋拆迁工作的部门对本行政区域内的城市房屋拆迁工作实施监督管理。”根据上述规定,武汉市国土资源和规划局是本案拆迁工作的法定责任主体,负有监督管理的法定职责。王幼华采用书信形式向洪山区政府反映其房屋遭强拆的情况,要求洪山区政府组织处理拆迁遗留问题属于信访行为,故王幼华主张洪山区政府应当解决拆迁补偿安置的理由不能成立,其诉讼请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称《行政诉讼法》)第六十九条规定,作出(2016)鄂71行初3号行政判决,驳回王幼华的诉讼请求。

王幼华不服,提起上诉。

湖北省高级人民法院二审查明的事实与一审判决认定的事实一致。

湖北省高级人民法院二审认为:《武汉市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》第五条规定:“区政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作,并负责组织处理房屋拆迁遗留问题。”参照该规定,洪山区政府具有组织处理房屋拆迁遗留问题的职责。王幼华于2015年10月29日向洪山区政府邮寄信件,要求洪山区政府组织处理其房屋拆迁遗留问题。根据王幼华提供的证据该信件于次日妥投。洪山区政府收到王幼华要求处理其房屋拆迁遗留问题的申请后,没有给予答复,也未提供其履行相关职责的证据,该不作为行为违法。王幼华房屋自被拆迁至今,未能得到安置补偿。洪山区政府作为该辖区政府应当履行相关职责,组织处理该房屋因被拆迁而遗留的安置补偿问题,以便早日妥善解决王幼华的安置补偿问题。原审判决驳回王幼华的诉讼请求,适用法律错误。王幼华的上诉理由成立,其上诉请求予以支持。依照《行政诉讼法》第八十九条第一款第二项规定,作出(2016)鄂行终931号行政判决:一、撤销武汉铁路运输中级法院(2016)鄂71行初3号行政判决;二、确认洪山区政府不履行组织处理王幼华房屋拆迁遗留问题职责的行为违法。

王幼华向本院申请再审称:1.再审申请人一审的诉讼请求包含请求责令再审被申请人履行组织处理拆迁遗留问题的职责,但是二审判决未予评判,在确认再审被申请人不履行法定职责的基础上,未依法判决再审被申请人履行职责,属于遗漏诉讼请求、适用法律错误。虽然《行政诉讼法》第七十四条对不需要判决履行的情形作出了例外规定,即“行政行为有下列情形之一,不需要撤销或者判决履行的,人民法院判决确认违法:……(三)被告不履行或者拖延履行法定职责,判决履行没有意义的。”但本案显然不属于可以适用该条款的情形。本案所涉房屋被拆除,至今未与再审申请人签订任何协议,再审被申请人不履行组织处理拆迁遗留问题职责的违法行为已严重影响再审申请人生存生活,法院判决再审被申请人在一定期限内履行职责直接关系到再审申请人的切身利益,有利于案件纠纷的化解。2.一审和二审法院诉讼程序违法,拒绝当事人阅卷请求,相关证据未予质证,二审法院对再审申请人提出的调取证据申请未予答复。综上,请求:撤销一审和二审行政判决,确认再审被申请人不履行组织处理拆迁遗留问题的不作为行为违法,判令再审被申请人履行组织处理再审申请人拆迁遗留问题的职责,并承担本案一审、二审诉讼费用。

洪山区政府提交书面答辩意见称:1.洪山区政府依法履行了法定职责,多次就再审申请人房屋拆迁补偿遗留问题组织协调,尽到了组织协调和督促处理拆迁遗留问题的义务。由于再审申请人不配合,与武汉紫崧公司对拆迁补偿分歧较大,问题没有得到最终解决。2.根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十五条规定,拆迁责任主体是武汉紫崧公司,规划部门负有监督管理责任,洪山区政府负属地管理责任,再审申请人采取书信形式向洪山区政府负责人反映问题,是一般的信访行为,二审判决洪山区政府未履行法定职责,证据不足,以偏概全。综上,再审申请人的诉请没有事实和法律依据,请求予以驳回。

本院认为:再审申请人王幼华一审的诉讼请求是:确认洪山区政府不负责组织处理拆迁遗留问题的行为违法,判令洪山区政府依法履行组织处理其拆迁遗留问题的职责。据此,再审申请人提起的是履行法定职责之诉。《行政诉讼法》第七十二条规定:“人民法院经过审理,查明被告不履行法定职责的,判决被告在一定期限内履行。”第七十四条第二款规定:“行政行为有下列情形之一,不需要撤销或者判决履行的,人民法院判决确认违法:……(三)被告不履行或者拖延履行法定职责,判决履行没有意义的。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十一条规定:“原告请求被告履行法定职责的理由成立,被告违法拒绝履行或者无正当理由逾期不予答复的,人民法院可以根据行政诉讼法第七十二条的规定,判决被告在一定期限内依法履行原告请求的法定职责;尚需被告调查或者裁量的,应当判决被告针对原告的请求重新作出处理。”由此可知,履行法定职责之诉具有“彻底裁判”的特点,只要所有事实和法律上的前提条件皆已具备,人民法院就应当直接判决行政机关履行原告所请求的法定职责;如果裁判时机尚未成熟,人民法院也应当作出答复判决;只有判决履行没有意义的情况下才适用“补充性”的确认违法判决。在原告的诉讼请求明确包括判决履行法定职责,且人民法院查明被告不履行法定职责、且不存在判决履行没有意义的情形下,仅仅判决确认违法,构成遗漏诉讼请求。本案中,湖北省高级人民法院一方面认为,“洪山区政府收到王幼华要求处理其房屋拆迁遗留问题的申请后,没有给予答复,也未提供其履行相关职责的证据,该不作为行为违法。王幼华房屋自被拆迁至今,未能得到安置补偿。洪山区政府作为该辖区政府应当履行相关职责,组织处理该房屋因被拆迁而遗留的安置补偿问题,以便早日妥善解决王幼华的安置补偿问题”;另一方面又仅仅作出确认违法判决,而不是如再审申请人所请求的那样作出一个履行法定职责的判决。而且,湖北省高级人民法院也没有对是否存在判决履行没有意义等情形作出任何说明。因此,再审申请人质疑二审法院“遗漏诉讼请求、适用法律错误”,并以此为由申请再审,理由成立,本案应当指令再审。湖北省高级人民法院应当在查明事实的基础上,重新作出相应裁判。

还须指出的是,所谓法定职责,应当是一种具体、特定的职责,多数情况下仅凭行政机关单方作出一个行政行为就能直接达到行政相对人所欲追求的法律效果;但在个别情况下,法律、法规规定行政机关应当就某一行政管理事项“组织处理”,这虽然也属法定职责,但行政法律效果能否实现尚须相关各方共同协力。在后一种情况下,人民法院固然应当判决行政机关履行“组织处理”的法定职责,但在行政机关尽其所能“组织”之后,如果相关各方不予积极配合,不宜就此认定行政机关怠于履行法定职责。在本案,再审申请人要求再审被申请人履行的是组织协调和督促处理其与武汉紫崧公司拆迁遗留问题的义务,能否达成拆迁补偿协议,需要再审申请人与武汉紫崧公司务实而积极的配合。本院也希望再审申请人积极支持再审被申请人的协调工作,以使遗留问题最终得到解决。

综上,再审申请人王幼华的再审申请符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第六项规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第九十二条第二款、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十八条第二款之规定,裁定如下:

一、本案指令湖北省高级人民法院再审;

二、再审期间,中止原判决的执行。

审判长  李广宇

审判员     阎巍

审判员     仝蕾

二〇一八年十一月二十六日

法官助理    骆芳菲

书记员    王昱力

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