最高法院判例:后果清除之诉——陈丙兰诉郑州港区管委会支付最低生活保障金案

【裁判要旨】

县级人民政府民政部门在最低生活保障家庭的人口状况、收入状况、财产状况发生变化时,应当及时决定增发、减发或者停发最低生活保障金。但是,是否有权撤销一个自己此前作出的行政行为是一回事,是否依法作出这样一个撤销行为是另一回事。撤销和废止不仅针对行政行为,而且其自身也是行政行为,因此,必须遵守行政行为的规则,必须符合法律、法规规定的实体和程序方面的各种要求

一般给付之诉中的后果清除之诉,原告的请求权依据是所谓后果清除请求权,或称恢复请求权,其目标是通过消除违法行政活动的后果,以恢复原始的状态。行政机关有权自行撤销一个行政行为,但违法的撤销决定也可以被诉请撤销。撤销一个违法的撤销决定的后果是原行政行为“复活”,准确地说,是视为原行政行为自始没有被撤销。

人民法院经审理如果认为停发最低生活保障金的决定并不符合法律规定的条件,应当直接撤销这个停发决定,并按照原告的请求判决行政机关恢复发放。是否符合获得最低生活保障的条件,既是一个事实问题,更是一个法律问题,人民法院完全可以依照法律法规的规定作出认定。撤销一个违法撤销行政行为的决定,既不涉及行政机关的首次判断权,也无须行政机关再次履行审核程序,更不涉及人民法院对于具体支付金额的计算,因此,没有作出一个笼统地责令行政机关作出处理的答复判决的必要。

【裁判文书】

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

(2018)最高法行申 7472 号

再审申请人(一审原告、二审上诉人)陈丙兰,男,汉族,住河南省新郑市。

委托代理人陈全喜,男,汉族,住河南省新郑市,系陈丙兰之子。

再审被申请人(一审被告、二审被上诉人)郑州航空港经济综合实验区管理委员会,住所地河南省郑州市新郑机场迎宾大道北侧。

法定代表人张俊峰,该管理委员会主任。

委托代理人刘立强,郑州航空港经济综合实验区滨河办事处副主任。

委托代理人马慧君,河南国基律师事务所律师。

再审申请人陈丙兰因诉郑州航空港经济综合实验区管理委员会(以下简称郑州港区管委会)支付最低生活保障金一案,不服河南省高级人民法院(2018)豫行终 344 号行政判决,向本院申请再审。本院依法组成由审判员李广宇、审判员阎巍、审判员仝蕾参加的合议庭,对本案进行了审查,现已审查终结。

河南省郑州市中级人民法院一审查明:陈丙兰自2011年1月18日至 2015年12月22日期间发放有最低生活保障金。陈丙兰认为其享受的系郑州港区管委会审批的城市低保;郑州港区管委会认为陈丙兰享受的是农村低保,不清楚经何部门审批。陈丙兰认为自 2016 年1月起被无故停发,请求恢复发放。

河南省郑州市中级人民法院一审认为:国务院《社会救助暂行办法》第五条规定,县级以上人民政府应当将社会救助纳入国民经济和社会发展规划,建立健全政府领导、民政部门牵头、有关部门配合、社会力量参与的社会救助工作协调机制,完善社会救助资金、物资保障机制,将政府安排的社会救助资金和社会救助工作经费纳入财政预算。第十条规定,最低生活保障家庭收入状况、财产状况的认定办法,由省、自治区、直辖市或者设区的市级人民政府按照国家有关规定制定。第十三条规定,最低生活保障家庭的人口状况、收入状况、财产状况发生变化的,县级人民政府民政部门应当及时决定增发、减发或者停发最低生活保障金;决定停发最低生活保障金的,应当书面说明理由。《国务院关于进一步加强和改进最低生活保障工作的意见》(国发〔2012〕45 号)第四条第二项规定,最低生活保障工作实行地方各级人民政府负责制。郑州航空港经济综合实验区民政处系内设机构,相应行政责任应由郑州港区管委会承担。陈丙兰原享受低保待遇,郑州港区管委会也予以认可,郑州港区管委会未提交证据证明其对陈丙兰作出停发决定并书面说明理由,故陈丙兰当前是否符合低保条件不是本案审查范围,对双方围绕陈丙兰是否符合低保条件所提交的相应证据不予评价。郑州港区管委会应当履行法定职责,依法对陈丙兰的低保待遇作出处理。综上,依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定,作出(2017)豫01 行初 618 号行政判决,责令郑州港区管委会于本判决生效之日起 30 日内对陈丙兰的低保待遇作出处理。

陈丙兰不服,提起上诉。

河南省高级人民法院查明的事实与一审查明的事实一致。

河南省高级人民法院二审认为:陈丙兰基于房屋被行政征收而获得的财产利益属于安置补偿性质,该情形下其家庭财产状况的变化,不属于其原低收入状态的根本性改变。(一)陈丙兰获得的安置补偿权益,不属于营利性收入。其原有的一套房屋因征收获得安置房屋一套,虽然该安置房屋的市场价值大于原房屋,但作为陈丙兰基本生活居住的性质没有改变;安置补偿费中的过渡费和搬迁费等款项,属于专项用途和必要支出的补偿款,不应视为家庭财产增加;(二)郑州港区管委会以陈丙兰因房屋征收补偿安置获得的权益属家庭财产状况发生重大改变,认定其不符合享受低保待遇的证据不足。改变享受低保待遇的情形,现行法规并没有详尽的列举,本案中,陈丙兰已 84 岁,随其子生活的陈全喜亦存在残疾且没有固定工作和工资收入,其家庭劳动能力和收入没有发生根本性改变,还处于无长期或稳定的劳动收入的状况,没有其他固定资产收益,不符合其家庭财产状况和收入发生重大变化的情形;(三)关于最低保障待遇属于行政审批事项,应当履行行政审核程序,故陈丙兰主张由法院直接判决支付具体金额的理由,没有法律依据,不予支持。综上,一审判决认定事实清楚,程序合法,适用法律正确。据此判决驳回上诉,维持一审判决。

陈丙兰向本院申请再审称:原审判决错误,原审法院认为再审申请人基于房屋被征收而获得的利益属于安置补偿性质,并不属于其低收入状态的根本性改变,却未对再审申请人是否符合低保条件进行审查。原审判决遗漏诉讼请求,且存在判项不明确,导致无法执行的问题。综上,请求纠正原审判决的错误部分,判令再审被申请人支付再审申请人自 2016年1月1日起至人口状况、财产状况、收入状况发生变化为止的最低生活保障金。

郑州港区管委会答辩称:再审申请人所提申请超出了其诉讼请求范围,对再审申请人是否应享受低保以及该享受何种低保的问题,并非是司法权直接判令的事项,应当履行相应的行政审批程序。且原审判决生效后,再审被申请人已经积极履行了判决义务。故请求驳回再审申请人的再审申请。

本院认为:根据《社会救助暂行办法》(国务院令第649 号)第九条的规定,“国家对共同生活的家庭成员人均收入低于当地最低生活保障标准,且符合当地最低生活保障家庭财产状况规定的家庭,给予最低生活保障。”本案再审申请人陈丙兰就曾获得最低生活保障。根据一审法院查明的事实,他自 2011 年 1 月 18日至 2015 年 12 月 22 日期间,一直获发最低生活保障金。但是,自 2016 年 1 月起,他的最低生活保障金被停发。

再审被申请人郑州港区管委会承认其停发陈丙兰最低生活保障金的事实。其在 2018 年 6 月 28 日致陈丙兰的《关于对陈丙兰低保待遇的处理回复》中说,因为陈丙兰“自 2015 年以来的家 庭收入和家庭财产状况不符合郑政〔2014〕28 号文关于最低生活保障对象的认定条件,故于 2015 年底依法撤销低保资格,不予发放最低生活保障金。”应当承认,再审被申请人具有决定停发最低生活保障金的职权,因为根据《社会救助暂行办法》第十三条第三款的规定,县级人民政府民政部门在最低生活保障家庭的人口状况、收入状况、财产状况发生变化时,应当及时决定增发、减发或者停发最低生活保障金。这也是社会救助制度“托底线、救急难、可持续”以及“应保尽保,应退尽退”原则的具体体现。

但是,是否有权撤销一个自己此前作出的行政行为是一回事,是否依法作出这样一个撤销行为是另一回事。撤销和废止不仅针对行政行为,而且其自身也是行政行为,因此,必须遵守行政行为的规则,必须符合法律、法规规定的实体和程序方面的各种要求。根据《社会救助暂行办法》第十三条第三款规定,“决定停发最低生活保障金的,应当书面说明理由。”经一审法院查明,再审被申请人并未提交证据证明其向陈丙兰送达了停发决定并书面说明理由,因此,程序的违法性显而易见。

就实体内容而言,按照《社会救助暂行办法》第十三条第三款的规定,决定增发、减发或者停发最低生活保障金应当以“最低生活保障家庭的人口状况、收入状况、财产状况发生变化”为前提。虽然再审被申请人认定,再审申请人因“2014 年以来先后获得政府发放的拆迁安置、征地补偿款”,而使家庭收入和家庭财产状况发生变化,不再符合最低生活保障对象的认定条件,但再审申请人对此持有异议,并由此提起本案诉讼。因此,“陈丙兰当前是否符合低保条件”正是本案实体审理的重点,而非一审法院所认为的“不是本案审查范围”。一审法院的裁判也因此构成《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第三项规定的“原判决、裁定认定事实的主要证据不足”的情形。

二审法院虽然对上述重点问题进行了审理,并认定再审申请人“不符合其家庭财产状况和收入发生重大变化的情形”,但却认为,“关于最低保障待遇属于行政审批事项,应当履行行政审核程序,故陈丙兰主张由法院直接判决支付具体金额的理由,没有法律依据,不予支持”,据此,判决维持了“责令郑州港区管委会于判决生效之日起 30日内对陈丙兰的低保待遇作出处理”的一审判决。这一认定和判决结果恐有不妥。

在本案,再审申请人的诉讼请求是,请求法院判令被告恢复发放自 2016 年 1 月起的最低生活保障金。这在诉讼类型上属于一般给付之诉中的后果清除之诉。原告的请求权依据是所谓后果清除请求权,或称恢复请求权,其目标是通过消除违法行政活动的后果,以恢复原始的状态。如前所述,行政机关有权自行撤销一个行政行为,但违法的撤销决定也可以被诉请撤销。撤销一个违法的撤销决定的后果是原行政行为“复活”,准确地说,是视为原行政行为自始没有被撤销。具体到本案,再审被申请人尽管没有向再审申请人送达一个书面决定,但其已决定停发再审申请人的最低生活保障金却是一个不争的事实,并且已经发生了停发的法律效果。人民法院经审理如果认为停发决定并不符合法律规定的条件,应当直接撤销这个停发决定,并按照原告的请求判决行政机关恢复发放。是否符合获得最低生活保障的条件,既是一个事实问题,更是一个法律问题,人民法院完全可以依照法律法规的规定作出认定。撤销一个违法撤销行政行为的决定,既不涉及行政机关的首次判断权,也无须行政机关再次履行审核程序,更不涉及人民法院对于具体支付金额的计算,因此,没有作出一个笼统地责令行政机关作出处理的答复判决的必要。再审申请人认为原审判决“判项不明确,导致无法执行”的再审理由,本院予以采纳。

综上,再审申请人陈丙兰的再审申请符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第三项、第四项规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第九十二条第二款、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十八条第二款之规定,裁定如下:

一、本案指令河南省高级人民法院再审;

二、再审期间,中止原判决的执行。

审 判 长   李广宇

审 判 员      阎巍

审 判 员      仝蕾

二〇一八年十二月二十七 日

法官助理    骆芳菲

书 记 员    王昱力

来源:公众号 行政法

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