最高法院判例:规范性文件一并审查的方式——章新宝诉贵池区政府、清溪街道办行政管理案

【裁判要旨】

根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百四十八条第二款的规定,”有下列情形之一的,属于行政诉讼法第六十四条规定的‘规范性文件不合法’:(一)超越制定机关的法定职权或者超越法律、法规、规章的授权范围的;(二)与法律、法规、规章等上位法的规定相抵触的;(三)没有法律、法规、规章依据,违法增加公民、法人和其他组织义务或者减损公民、法人和其他组织合法权益的;(四)未履行法定批准程序、公开发布程序,严重违反制定程序的;(五)其他违反法律、法规以及规章规定的情形。”根据上述规定,对规范性文件合法性的审查,主要集中在职权依据、文件内容和制定程序等方面。

人民法院审查针对规范性文件合法性的再审申请,根据再审理由和案件实际情况,可以针对规范性文件合法性的所有方面进行审查,也可以主要针对再审申请人质疑的方面进行审查。

《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百四十七条第一款规定:”人民法院在对规范性文件审查过程中,发现规范性文件可能不合法的,应当听取规范性文件制定机关的意见。”这里所说的”规范性文件制定机关”,既包括被请求审查的规范性文件的制定机关,也包括更高等级的规范性文件的制定机关。

人民法院在审查规范性文件是否存在”与法律、法规、规章等上位法的规定相抵触”的情形时,应当注意听取上位法制定机关的意见。在上位法制定机关对规范性文件的合法性予以认可,并且不存在与更上一级法律、法规、规章等上位法的规定相抵触的情况下,应当尊重上级机关的意见。并且,所谓下位法与上位法相抵触,必须是针对同一事项或对象。在不是针对同一事项或对象时,不能适用上位法优于下位法的规则。

【裁判文书】

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

(2018)最高法行申3312号

再审申请人(一审原告、二审上诉人)章新宝,男,1952年4月10日出生,汉族,住安徽省池州市贵池区。

委托代理人吴岳峰,男,1981年10月10日出生,汉族,住安徽省池州市贵池区,系章新宝女婿。

再审被申请人(一审被告、二审被上诉人)池州市贵池区人民政府,住所地安徽省池州市贵池区政务新区。

法定代表人马胜利,该区人民政府区长。

委托代理人喻贵平,该区人民政府法制办公室副主任。

委托代理人王传高,安徽安贵律师事务所律师。

再审被申请人(一审被告、二审被上诉人)池州市贵池区人民政府清溪街道办事处,住所地安徽省池州市永明路1号。

法定代表人丁莉莉,该办事处主任。

委托代理人何坤,安徽天贵律师事务所律师。

再审申请人章新宝因诉池州市贵池区人民政府(以下简称贵池区政府)、池州市贵池区人民政府清溪街道办事处(以下简称清溪街道办)行政管理一案,不服安徽省高级人民法院(2017)皖行终679号行政判决,向本院申请再审。本院依法组成由审判员李广宇、审判员阎巍、审判员仝蕾参加的合议庭,对本案进行了审查,现已审查终结。

安徽省池州市中级人民法院一审查明:2010年11月,贵池区政府制定贵政〔2010〕16号文件《池州市贵池区农村集体土地征地补偿安置及被征地农民自愿参加补充养老保险实施办法》(以下简称贵政〔2010〕16号文件),第一条第二项土地补偿款分配办法规定”从农用地、建设用地及未利用地征地补偿款的土地补偿费中提取30%作为被征地农民养老保险统筹基金,由区财政直接拨至村委会集体账户,再由村委会缴至区财政专户,专项用于失地农民养老保障”。2013年,清溪街道办联盟社区新丰组的集体土地被征收,章新宝系联盟社区新丰组村民。清溪街道办联盟社区新丰组分别于2013年9月25日、2014年12月2日、2016年6月28日向农户发放了征地补偿款的70%,扣缴了征地补偿款的30%作为养老保险统筹基金,章新宝领取了上述款项,并在天堂湖新区征地补偿款及应缴养老保险统筹基金情况表上签字确认。2016年8月、11月,章新宝分别向贵池区政府、清溪街道办提出信息公开申请,获取章新宝户依据贵政〔2010〕16号文件提取的被征地农民养老保险统筹基金数额为65387.69元等相关信息。2016年12月,章新宝以贵政〔2010〕16号文件制定违法,清溪街道办扣缴养老保险统筹基金违法为由向法院提起诉讼,请求对贵政〔2010〕16号文件的合法性进行审查,退还其被扣缴的30%土地补偿款共计65387.69元并支付相关利息。

安徽省池州市中级人民法院一审认为:《中华人民共和国土地管理法》第十条规定,农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的,由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条规定,土地补偿费归农村集体经济组织所有。贵池区政府依据《关于深化改革严格土地管理的决定》(国发〔2004〕28号)、《转发劳动保障部关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作指导意见的通知》(国办发〔2006〕29号文件)、《关于加强土地调控有关问题的通知》(国发〔2006〕31号文件)等行政法规的规定,制定贵政〔2010〕16号文件符合法律规定,其中由村委会提取部分土地补偿款作为被征地农民养老保险统筹基金的条款符合《中华人民共和国土地管理法》及以上行政法规的规定,章新宝关于被征地农民养老保险统筹资金应当依据”谁征地、谁负责”,由各级财政负担的诉讼理由系对法律文件的理解错误,其关于贵政〔2010〕16号文件制定的程序和内容违法的诉讼请求与理由不能成立,不予支持。从清溪街道办提供的证据来看,联盟社区居委会系联盟社区征地补偿款的发放单位和应缴养老保险统筹基金的扣缴单位,章新宝关于清溪街道办违法扣缴其土地补偿款65387.69元的诉讼理由无事实与法律依据,不予支持。综上,依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定,作出(2016)皖17行初28号行政判决,驳回章新宝的诉讼请求。

章新宝不服,提起上诉。

安徽省高级人民法院二审认为:建立和完善被征地农民社会保障制度,为被征地农民提供稳定的生活来源和可靠的基本生活保障,有利于解决被征地农民的长远生计问题和后顾之忧,对于切实维护被征地农民的基本权益有着重要的意义。《中华人民共和国土地管理法》第十条规定,农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的,由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条规定,土地补偿费归农村集体经济组织所有。国务院办公厅国办发〔2006〕29号文件明确了被征地农民社会保障资金筹集办法,由各省、自治区、直辖市人民政府制定;安徽省人民政府皖政〔2005〕63号《关于做好被征地农民就业和社会保障工作的指导意见》明确规定了在安徽省内被征地农民养老保险资金的筹集办法,即”被征地农民养老保险资金由当地政府、村(组)集体和个人共同出资筹集,政府出资部分从土地出让收入等国有土地有偿使用收入中列支,村(组)集体出资部分从土地补偿费、集体经济组织经营收入、村(组)集体其他收益中列支”。据此,贵池区政府制定的贵政〔2010〕16号文件符合法律法规的规定和规范性文件要求。本案中,章新宝所在的清溪街道办联盟社区新丰组的集体土地被征收,清溪街道办联盟社区在发放征地补偿款时,根据贵池区政府规范性文件要求,扣缴了农户征地补偿款的30%作为养老保险统筹基金,其余70%直接发放给农户,符合上述法律、法规的规定以及国务院和省政府相关规范性文件精神。章新宝关于确定清溪街道办以缴纳失地养老保险统筹基金为由代扣缴每户30%的土地补偿款的行政行为违法无效,依法判令清溪街道办退还扣缴章新宝30%的土地补偿款共65387.69元并支付相应的利息的请求无事实根据和法律依据,不予支持。据此判决驳回上诉,维持原判。

章新宝向本院申请再审称:1.再审申请人有新证据足以推翻原判决。其中,安徽省国土资源厅厅长信箱关于对被征地农民30%土地补偿费的归属权、支配权解释为,对征地补偿费中支付给农村集体经济组织的部分,由村民集体讨论决定;另提交数份材料证明被征地农民养老保险资金是按照”谁征地,谁负责”的原则,由财政资金全额负担,30%土地补偿费不属于财政资金,贵池区政府扣30%土地补偿费作为被征地农民基本养老金资金的筹集来源不合法。2.贵政〔2010〕16号文件的制定无法律依据,违法无效。池州市人民政府制定的池政〔2007〕123号《池州市主城区被征地农民就业培训和社会保障工作暂行办法》(以下简称池政〔2007〕123号文件)才是合法有效的规范性文件。3.二审法院不开庭审理本案,不依法对再审申请人的新证据举证、质证,程序违法,影响本案实体公正。综上,请求:1.撤销一审和二审判决,再审本案,依法改判;2.确认贵池区政府制定的贵政〔2010〕16号文件中以缴纳失地养老保险统筹基金为由扣缴30%土地补偿款的行为违法;3.判令清溪街道办退还其依据贵池区政府贵政〔2010〕16号文件代扣缴30%的土地补偿款共计65387.69元,并支付利息;或者判令清溪街道办将30%土地补偿费支付到本村集体经济组织账户,由村民会议依法决定该款项的支配使用;4.一审和二审诉讼费用均由再审被申请人承担。

本院认为:《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款规定:”公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法,在对行政行为提起诉讼时,可以一并请求对该规范性文件进行审查。”在本案,再审申请人章新宝就是在对清溪街道办扣缴养老保险统筹基金的行为提起诉讼时,一并请求对该扣缴行为所依据的规范性文件贵政〔2010〕16号文件的合法性进行审查。再审申请人申请再审,也主要针对原审法院对于规范性文件合法性的审查认定。

围绕再审申请人的再审理由,本院进行了审查。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百四十八条第二款的规定,”有下列情形之一的,属于行政诉讼法第六十四条规定的‘规范性文件不合法’:(一)超越制定机关的法定职权或者超越法律、法规、规章的授权范围的;(二)与法律、法规、规章等上位法的规定相抵触的;(三)没有法律、法规、规章依据,违法增加公民、法人和其他组织义务或者减损公民、法人和其他组织合法权益的;(四)未履行法定批准程序、公开发布程序,严重违反制定程序的;(五)其他违反法律、法规以及规章规定的情形。”根据上述规定,对规范性文件合法性的审查,主要集中在职权依据、文件内容和制定程序等方面。一审和二审法院正是围绕这几个方面对贵政〔2010〕16号文件的合法性进行了审查,认为该文件符合法律规定,其中由村委会提取部分土地补偿款作为被征地农民养老保险统筹基金的条款符合《中华人民共和国土地管理法》及其他行政法规的规定。

人民法院审查针对规范性文件合法性的再审申请,根据再审理由和案件实际情况,可以针对规范性文件合法性的所有方面进行审查,也可以主要针对再审申请人质疑的方面进行审查。本案中,再审申请人对贵政〔2010〕16号文件的合法性提出质疑的主要理由,是”贵政〔2010〕16号文件的制定无法律依据,违法无效。池州市人民政府制定的池政〔2007〕123号文件才是合法有效的规范性文件”。在此情况下,本院的审查也主要集中于贵政〔2010〕16号文件是否违反池政〔2007〕123号文件的规定。

《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百四十七条第一款规定:”人民法院在对规范性文件审查过程中,发现规范性文件可能不合法的,应当听取规范性文件制定机关的意见。”这里所说的”规范性文件制定机关”,既包括被请求审查的规范性文件的制定机关,也包括更高等级的规范性文件的制定机关。因此,本院专门举行听证会,邀请贵政〔2010〕16号文件的制定机关贵池区政府以及池政〔2007〕123号文件的制定机关池州市人民政府到庭发表意见。经审查查明,贵池区政府制定的贵政〔2010〕16号文件中关于提取部分土地补偿费的规定是解决养老保险资金的筹集问题,而池州市人民政府制定的池政〔2007〕123号文件第九项是解决养老保险金的发放问题,并非针对资金的筹集问题。池州市人民政府在听证程序中也说明,两个规范性文件解决的不是同一事项,不存在冲突问题,再审申请人关于违反上位法规定的再审理由,是对规范性文件的错误理解。对此本院认为,人民法院在审查规范性文件是否存在”与法律、法规、规章等上位法的规定相抵触”的情形时,应当注意听取上位法制定机关的意见。在上位法制定机关对规范性文件的合法性予以认可,并且不存在与更上一级法律、法规、规章等上位法的规定相抵触的情况下,应当尊重上级机关的意见。并且,所谓下位法与上位法相抵触,必须是针对同一事项或对象。在不是针对同一事项或对象时,不能适用上位法优于下位法的规则。据此,对于再审申请人的该项再审理由,本院不予采纳。

此外,再审申请人所说的”新证据”,不足以推翻原判决。其提出的二审不开庭审理等问题,亦不构成严重违反法定诉讼程序。

综上,再审申请人章新宝的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款之规定,裁定如下:

驳回再审申请人章新宝的再审申请。

审 判 长 李广宇

审 判 员    阎巍

审 判 员    仝蕾

二〇一八年十二月二十七日

法官助理 骆芳菲

书 记 员 王昱力

来源:公众号 行政法

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