最高法院判例:以口头形式订立行政协议的审查认定——姜家娜诉蚌埠高新区管委会行政协议案

【裁判要旨】

根据相关司法解释的规定,人民法院审查行政机关是否依法履行、按照约定履行协议或者单方变更、解除协议是否合法,在适用行政法律规范的同时,可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。但这种适用属于补充适用,如果行政法律、法规规定某项行政协议必须以书面形式订立,应当优先适用特别规定。在没有相反规定的情况下,可以适用《合同法》对于合同形式的相关规定。固然,《合同法》第十条第一款规定,”当事人订立合同,有书面形式、口头形式和其他形式”,但在实践中,口头形式的合同一般也只适用于标的数额不大、内容不复杂而且能即时清结的合同关系。这是因为,尽管口头形式的合同具有简便易行、直接迅速的特点,但因缺乏文字证据,一旦发生纠纷,将会难以举证,不易分清责任。

【裁判文书】

中华人民共和国最高人民法院

行政裁定书

(2018)最高法行申2032号

再审申请人(一审原告、二审上诉人)姜家娜,女,1983年11月20日出生,汉族,住安徽省蚌埠市高新区。

委托代理人梁敬华,男,1976年11月6日出生,汉族,住安徽省蚌埠市高新区,系姜家娜丈夫。

再审被申请人(一审被告、二审被上诉人)蚌埠高新技术产业开发区管理委员会,住所地安徽省蚌埠市燕山路1599号。

法定代表人汤春义,该管理委员会主任。

委托代理人刘海涛,该管理委员会工作人员。

委托代理人段琼,安徽易润律师事务所律师。

再审申请人姜家娜因诉蚌埠高新技术产业开发区管理委员会(以下简称蚌埠高新区管委会)行政协议一案,不服安徽省高级人民法院(2016)皖行终560号行政裁定,向本院申请再审。本院依法组成由审判员李广宇、审判员阎巍、审判员仝蕾参加的合议庭,对本案进行了审查,现已审查终结。

姜家娜向安徽省蚌埠市中级人民法院起诉称:2013年蚌埠高新区管委会委托蚌埠高新土地整理开发有限公司(以下简称蚌埠高新土地公司)征用耕地,姜家娜的磬云奇石盆景园在征迁范围内。蚌埠高新土地公司董事长徐廷队与姜家娜丈夫梁敬华达成口头约定:蚌埠高新土地公司一次性买断盆景及树木,给予奇石搬迁费,买断及搬迁费用金额由评估公司评估确定。蚌埠高新土地公司和姜家娜共同指定天源公司评估,天源公司于2014年7月8日出具了估价结果为97437元的评估报告。姜家娜认为该报告估价过低,遂自已找了一家评估公司(中衡保险公估有限公司),该公司出具的盆景及树木买断价格评估报告载明的估价结果为1421100元。由于两份评估报告估价数额差距大,双方多次协商未果。故请求:1.确认口头协议有效,并继续履行协议,蚌埠高新区管委会支付姜家娜奇石搬运费83100元、盆景买断费1421100元,共计1504200元;2.诉讼费用由蚌埠高新区管委会承担。

安徽省蚌埠市中级人民法院一审认为:根据《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称《行政诉讼法》)第四十九条第三项的规定,提起行政诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。同时,《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十七条第一项规定,原告对起诉符合法定条件承担举证责任。故本案中,姜家娜对其所主张的口头协议的确实存在负有举证义务。姜家娜主张与蚌埠高新土地公司就其所经营的磬云奇石盆景园内盆景、树木及奇石的拆迁补偿达成口头协议,内容为:”蚌埠高新土地公司一次性买断盆景及树木,给予奇石搬迁费,买断及搬迁费用金额由评估公司评估确定。”但姜家娜所提交的证据中除证据7中有原蚌埠高新土地公司董事长徐廷队明确表示买断及搬迁费的具体金额由评估决定外,其他证据均未提及对其盆景、树木买断费用和奇石的搬迁费用金额由评估公司评估确定。并且根据《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第六十七条的规定,在诉讼中,当事人为达成调解协议或者和解的目的作出妥协所涉及的对案件事实的认可,不得在其后的诉讼中作为对其不利的证据。姜家娜提供的证据7为民事调解笔录,故该份证据中徐廷队的表述无法作为支持其主张的口头协议存在的证据。综上,姜家娜提供的证据不足以证明其所主张的口头协议确实存在,因此姜家娜起诉要求确认该口头协议有效并判令蚌埠高新区管委会依法履行该协议缺乏事实依据,应予驳回。根据《行政诉讼法》第四十九条第三项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第一项的规定,作出(2016)皖03行初6号行政裁定,驳回姜家娜的起诉。

姜家娜不服,提起上诉。

安徽省高级人民法院二审认为:《行政诉讼法》上的行政协议应当是要式行政行为,即协议当事人的意思表示必须具备法定方式才产生法律效果,而这种法定方式原则上应当是书面形式。本案中,姜家娜要求确认有效并继续履行的行政协议系口头协议,缺乏法定载体,不符合行政协议的形式要件。因此,姜家娜起诉要求确认口头协议有效并判令蚌埠高新区管委会履行该协议缺乏事实根据和法律依据。另,姜家娜与蚌埠高新区管委会的纠纷实质系因土地行政征收引发的补偿安置争议,对此,姜家娜可依法定途径寻求救济。综上,一审裁定驳回姜家娜的起诉并无不当。姜家娜的上诉理由不能成立,不予支持。据此裁定驳回上诉,维持原裁定。

姜家娜向本院申请再审称:1.一审和二审法院适用法律错误。根据相关司法解释的规定,人民法院审查行政机关是否依法履行、按照约定履行协议或者单方变更、解除协议是否合法,在适用行政法律规范的同时,可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。而民事法律规范中,合同不仅有书面的,也存在口头协议,故再审申请人请求确认口头协议有效是有法律依据的。二审裁定认定行政协议是要式行政行为,应当是书面的协议,系适用法律错误。本案应适用《中华人民共和国合同法》(以下简称《合同法》)对口头协议进行审理。2.一审程序违法。一审法院按照民事诉讼收费标准计算本案诉讼费用错误。3.因涉案土地被征收,蚌埠高新土地公司与姜家娜达成共识,双方口头约定,蚌埠高新土地公司一次性买断盆景及树木,给予奇石搬迁费,买断及搬迁费用金额由评估公司评估。上述事实存在并有证据证实。据此请求:1.撤销二审裁定。2.确认口头协议有效,并继续履行协议,由再审被申请人支付再审申请人奇石搬运费83100元,盆景买断费1421100元,共计人民币1504200元。3.由再审被申请人承担再审诉讼费。

蚌埠高新区管委会答辩称:再审被申请人与再审申请人从未达成过口头协议,再审申请人提供的证据仅能证明双方多次针对该问题进行协商,但双方针对补偿始终未达成一致意见,且再审申请人所提供的调解笔录明确显示双方未达成一致意见。其次,行政协议属要式行为,应具有书面的形式,再审申请人所诉口头协议不符合行政协议的要式条件。再次,二审法院已经明确告知再审申请人其纠纷系补偿安置争议,可另寻法律途径救济。综上,再审申请人的再审理由不能成立,应予驳回。

本院认为本案的争议焦点,在于行政协议能否以口头协议的方式订立以及再审申请人所称的口头协议是否存在。正如再审申请人所说,根据相关司法解释的规定,人民法院审查行政机关是否依法履行、按照约定履行协议或者单方变更、解除协议是否合法,在适用行政法律规范的同时,可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。但这种适用属于补充适用,如果行政法律、法规规定某项行政协议必须以书面形式订立,应当优先适用特别规定。在没有相反规定的情况下,可以适用《合同法》对于合同形式的相关规定。固然,《合同法》第十条第一款规定,”当事人订立合同,有书面形式、口头形式和其他形式”,但在实践中,口头形式的合同一般也只适用于标的数额不大、内容不复杂而且能即时清结的合同关系。这是因为,尽管口头形式的合同具有简便易行、直接迅速的特点,但因缺乏文字证据,一旦发生纠纷,将会难以举证,不易分清责任。在本案,再审申请人所称的口头协议标的数额高达150万元之巨,似乎就不宜以口头形式订立。事实上,也的确对于是否存在这样一个协议产生了争执。当对是否存在一个口头协议产生争执时,主张方应当对口头协议确实存在承担举证责任。据一审法院查明,再审申请人提供的证据不足以证明其所主张的口头协议确实存在,因此再审申请人起诉要求确认该口头协议有效并判令再审被申请人履行该口头协议缺乏事实根据。一审法院裁定驳回起诉、二审法院驳回上诉维持原裁定,均无不当。再审申请人主张”本案应适用《合同法》对口头协议进行审理”的理由不能成立。

再审申请人还认为,”一审法院按照民事诉讼收费标准计算本案诉讼费用错误”。根据当时生效施行的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十六条的规定,”对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼的,诉讼费用准用民事案件交纳标准”。因此,一审法院对于案件受理费的收取并无不妥,后因裁定驳回起诉而退还原告,亦符合法律规定。

综上,再审申请人姜家娜的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款之规定,裁定如下:

驳回再审申请人姜家娜的再审申请。

审 判 长 李广宇

审 判 员    阎巍

审 判 员    仝蕾

二〇一八年十二月二十七日

法官助理 骆芳菲

书 记 员 王昱力

来源:公众号 行政法

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