最高法院判例:依法行政原则在行政协议领域中的遵守——王小伏、李梦凡诉金水区政府解除行政协议决定案

【裁判要旨】

作为对具体事件的单方面处理,行政行为是典型的、实践中最常用的法律形式。但是,行政机关可以选择协商式的处理方式,与公民、法人或者其他组织签订设立、变更或终止行政法律关系的协议。虽然行政协议是行政机关与公民、法人或者其他组织协商一致作出,但在特殊情况下,行政机关可以单方变更、解除协议。作出单方变更、解除协议的决定,通常是为了更好地实现公共利益或者行政管理目标,而对合同的履行作出单方调整;有时,也是基于协议存在某种违法的情形。依法行政原则要求行政行为保持合法的状态,撤销一切违法的行政行为。这一原则在行政协议领域同样应当遵守。行政协议的违法性包括通过恶意欺诈、胁迫或者通过对重要问题的不正确、不完整的陈述而促成行政协议的订立。

【裁判文书】

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

(2018)最高法行申9010号

再审申请人(一审原告、二审上诉人)王小伏,女,1955年9月21日出生,汉族,住河南省郑州市金水区。

再审申请人(一审原告、二审上诉人)李梦凡,女,1996年6月5日出生,汉族,住河南省郑州市金水区。

共同委托代理人苗永顺,河南昊广律师事务所律师。

再审被申请人(一审被告、二审被上诉人)郑州市金水区人民政府,住所地河南省郑州市金水区东风路16号。

法定代表人魏东,该区人民政府区长。

再审申请人王小伏、李梦凡因诉郑州市金水区人民政府(以下简称金水区政府)解除协议决定一案,不服河南省高级人民法院(2017)豫行终1698号行政判决,向本院申请再审。本院依法组成由审判员李广宇、审判员阎巍、审判员仝蕾参加的合议庭,对本案进行了审查,现已审查终结。

郑州铁路运输中级法院一审查明:王小伏与李全兴(已去世)为夫妻关系,李梦凡为二人之女。李全兴在金水区有宅基地一处。1994年11月,李全兴作为甲方与乙方郑州市黄河园林艺术建筑公司签订联合建房协议,约定:甲方投入宅基地300㎡,并持有土地证;乙方投入全部建房资金,其它费用由甲方支付;房子建成后,乙方子女享有继承权;房子计划六层,甲方占1.5层(一层全部,二层的50%),乙方为二层的50%以及三至六层的全部;如遇国家政策性拆迁,国家补偿的分配,按照甲乙双方所占面积比例进行分成;建房协议,甲方必须征得本村民组的同意;甲方违约,除赔偿乙方投资外,另付违约金30万元,乙方违约,产权全部归甲方所有。房子建成后,李全兴家人实际使用一层半,其余房屋由郑州市黄河园林艺术建筑公司分配给其单位职工居住使用直至大铺村连片改造时。1996年10月,郑州市金水区城乡建设环境保护局为涉案房屋的居住者办理了《建筑许可证》。在金水区进行连片改造时,金水区连片改造项目指挥部与王小伏、李茂林签订了搬迁补偿安置协议。2015年6月9日,金水区政府以”该宅基地建筑物系1994年郑州市黄河园林艺术建筑公司与李全兴、李长丽联合所建,连片改造指挥部与王小伏、李茂林签订的编号为0123的《金水区四、十村民组)连片改造项目搬迁补偿安置协议书》不当”为由,作出解除协议决定书。2016年7月28日,金水区政府将解除协议决定书送达给王小伏。王小伏、李梦凡对该行为不服,诉至法院,请求撤销金水区政府于2015年6月9日作出的解除协议决定书。

郑州铁路运输中级法院一审认为:根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》的规定,行政机关为实现公共利益或者行政管理目标,在法定职责范围内,具有与公民、法人或者其他组织协商订立行政协议的职权。同时,行政机关因公共利益需要或者其他法定理由,可以单方变更、解除协议。本案中,金水区政府在金水区四、十村民组)连片改造过程中,王小伏隐瞒涉案房屋系联合建造以及与他人共同使用的事实,金水区政府在未认真核实涉案宅基地上房屋系联合建造以及房屋的使用人等相关事实情况下,与涉案宅基地的使用权人的家属王小伏、李茂林签订了编号为0123的搬迁补偿安置协议。该协议签订后,金水区政府接涉案宅基地上房屋的实际使用人反映,在调查核实的基础上,作出了解除协议决定书。该解除协议决定在实体上符合行政法的基本原则,未违背相关法律规范禁止性的规定。虽然《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称《行政诉讼法》)对于行政机关行使解除权在程序上并没有明确规定,但该权力的行使应当符合程序正当的原则。因解除协议决定涉及王小伏的权益,金水区政府在作出该决定之前,应听取当事人的陈述与申辩,并进行告知、说明理由及依据,但金水区政府未提交证明其程序合法的证据,且该解除协议决定书并未告知相对人的诉讼权利。解除协议决定书2015年6月9日作出后,直至2016年7月28日才送达给王小伏。故金水区政府作出的解除协议决定书程序违法。根据《行政诉讼法》第七十四条第一款第一项之规定,作出(2016)豫71行初904号行政判决:一、确认金水区政府2015年6月9日作出的解除协议决定书违法;二、驳回王小伏、李梦凡要求撤销金水区政府2015年6月9日作出的解除协议决定书的诉讼请求。

王小伏、李梦凡不服,提起上诉。

河南省高级人民法院二审认为:首先,金水区政府在获知涉案土地上房屋权属之后做出解除协议决定并不违反法律法规的强制性规定;其次,虽然王小伏、李梦凡认为金水区政府在其仍享有涉案土地的权益的情况下,仅有变更行政协议的权力,但搬迁补偿安置协议是协议双方协商一致的结果,法院对该直接变更的请求无司法审查权。综上,王小伏、李梦凡的上诉理由不能成立,其上诉请求依法不予支持。据此判决驳回上诉,维持一审判决。

王小伏、李梦凡向本院申请再审称:1.相关司法解释虽然规定了行政机关享有单方变更、解除行政协议的权力,但还规定了该权力的行使条件。不具备相应的法定事由,是不能擅自行使该项权力的。原审法院认定再审被申请人解除行为违法,却未纠正该行为,属适用法律错误。2.即使再审被申请人一审中所主张的部分事实成立,两再审申请人仍享有搬迁补偿安置协议中的大部分权益,并非全部权益应被抹去。所以,再审被申请人仅有变更行政协议部分内容的权力,而并不具有解除该补偿协议的权力。一审和二审判决本应撤销该解除协议决定,却只确认违法,显失公正。综上,请求:撤销二审判决和一审判决第二项,改判支持再审申请人的诉讼请求或者将本案发回重审;判令再审被申请人依法变更《金水区四、十村民组)连片改造项目搬迁补偿安置协议书》并承担本案全部诉讼费用。

本院认为:作为对具体事件的单方面处理,行政行为是典型的、实践中最常用的法律形式。但是,行政机关可以选择协商式的处理方式,与公民、法人或者其他组织签订设立、变更或终止行政法律关系的协议。虽然行政协议是行政机关与公民、法人或者其他组织协商一致作出,但在特殊情况下,行政机关可以单方变更、解除协议。作出单方变更、解除协议的决定,通常是为了更好地实现公共利益或者行政管理目标,而对合同的履行作出单方调整;有时,也是基于协议存在某种违法的情形。依法行政原则要求行政行为保持合法的状态,撤销一切违法的行政行为。这一原则在行政协议领域同样应当遵守。行政协议的违法性包括通过恶意欺诈、胁迫或者通过对重要问题的不正确、不完整的陈述而促成行政协议的订立。

在本案,金水区连片改造项目指挥部与再审申请人签订了《金水区四、十村民组)连片改造项目搬迁补偿安置协议书》,但金水区连片改造项目指挥部调查核实,再审申请人刻意隐瞒了与他人合作建房的事实,若此协议履行必将损害其他二十二户居民的合法权益,再审被申请人金水区政府乃作出被诉解除协议决定书。该解除协议决定书之在实体上符合行政法的基本原则,以及在程序上存在违法情形,已为一审和二审裁判所认定,兹不赘述。

再审申请人向本院申请再审,主要主张行政机关仅有变更行政协议部分内容的权力,并不具有解除协议的权力,因为其仍享有搬迁补偿安置协议中的大部分权益,并非全部权益应被抹去。本院经审查认为,无论是金水区政府的解除协议决定书,还是一审和二审判决,均没有否认再审申请人在搬迁安置补偿中所应享有的合法权益。金水区政府之所以解除协议,而不是变更其中的部分内容,是因为原搬迁补偿安置协议书的主体发生错误,必须解除之后另行与持有该宅基地上建筑物《建筑许可证》的各户居民分别签订搬迁安置补偿协议。解除协议决定书的第二项正是明确重新签订协议的问题。因此,本案当中对于协议的解除,并非彻底的解除,而是解除之后分户重新签订,其实质更像是变更。对于这样一个解除协议决定书,并不存在撤销的必要。再审申请人所享有的合法权益完全可以在重新签订搬迁补偿安置协议中实现。再审被申请人也有义务以正当程序与再审申请人协商一致后及时作出处理。

综上,再审申请人王小伏、李梦凡的再审理由不能成立,其再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款之规定,裁定如下:

驳回再审申请人王小伏、李梦凡的再审申请。

审 判 长 李广宇

审 判 员    阎巍

审 判 员    仝蕾

二〇一八年十二月二十七日

法官助理 骆芳菲

书 记 员 王昱力

来源:公众号 行政法

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