最高法院判例:信访处理过程中形成信息的性质及其获取途径——罗梅英诉湖北省政府政府信息公开案

裁判要旨】

1.信访处理过程中形成的信息是否属于政府信息

根据《政府信息公开条例》第二条,《信访条例》第三条第一款、第三十二条的规定,信访程序中记录或者保存的信息是行政机关在履行信访处理职责过程中制作或获取的,并以一定形式记录、保存的信息,符合政府信息的构成要件。

2.信访处理过程中形成的信息能否通过申请政府信息公开的途径获取

根据《政府信息公开条例》第十七条的规定,在法律、法规对政府信息公开的权限作出特别规定的情况下,应当优先适用特别法的规定。

《信访条例》第十二条规定了信访人对信访事项处理过程中相关信息的查询方式。因此公民、法人或者其他组织申请获取行政机关在信访处理过程中的相关信息,应当按照作为调整信访领域相关行为的特别法——《信访条例》的相关规定办理。

【裁判文书】

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

(2018)最高法行申3684号

再审申请人(一审原告、二审上诉人)罗梅英,女,1953年12月27日出生,汉族,住湖北省钟祥市。

再审申请人(原审第三人)北京德生缘益才文化传播有限公司,住所地北京市丰台区马家堡西路36号院3号楼2层228室。

法定代表人王益才。

再审被申请人(一审被告、二审被上诉人)湖北省人民政府,住所地湖北省武汉市武昌区洪山路7号。

法定代表人王晓东,该省人民政府省长。

再审申请人罗梅英、北京德生缘益才文化传播有限公司(以下简称德生缘益才公司)因罗梅英诉湖北省人民政府(以下简称湖北省政府)政府信息公开一案,不服湖北省高级人民法院(2017)鄂行终927号行政判决,向本院申请再审。本院依法组成由审判员李广宇、审判员阎巍、审判员仝蕾参加的合议庭,对本案进行了审查,现已审查终结。

湖北省武汉市中级人民法院一审查明:罗梅英因丈夫去世后的抚恤待遇问题多次到多地的多个部门信访,要求为其补发丈夫因工死亡的经济补偿费。2016年6月6日,湖北省信访局向罗梅英作出《信访事项不再受理告知书》,告知其反映的信访事项已于2011年以“鄂终备报〔2011〕486号”三级终结。罗梅英对此不服,便和德生缘益才公司作为共同申请人,于2017年1月7日以邮寄的方式向湖北省政府申请政府信息公开,申请内容为:一、鄂终备报〔2011〕486号三级终结资料;二、信访法定程序的书面答复意见、复查意见、复核意见、听证意见及依法送达回证。同年1月10日,湖北省政府收到该申请,同月24日,湖北省政府作出鄂政办公开字〔2017〕3号《政府信息公开申请答复书》,答复称:你申请公开的信息属信访处理程序中的相关信息,应依照《信访条例》第十二条的规定,到省信访工作机构查询,本机关不负有适用《中华人民共和国政府信息公开条例》(以下简称《政府信息公开条例》)公开此类信息的法定职责。罗梅英收到此答复书后不服,遂诉至法院,请求确认鄂政办公开字〔2017〕3号《政府信息公开申请答复书》不履行政府信息公开义务违法;责令湖北省政府提供“鄂终备报〔2011〕486号”三级终结资料(文书)、法定信访程序的书面答复意见、复查意见、复核意见、听证意见及依法送达回证,履行法定职责。

湖北省武汉市中级人民法院一审认为:本案罗梅英及德生缘益才公司向湖北省政府申请公开的政府信息,属于信访程序中记录或保存的信息。而《信访条例》是规范信访行为和程序的专门制度,罗梅英应当根据《信访条例》规定的程序办理,向法定的信访机构提出申请而非湖北省政府。因此,湖北省政府根据《政府信息公开条例》第二十一条第三项的规定,作出的鄂政办公开字〔2017〕3号《政府信息公开申请答复书》事实清楚,适用法律正确,答复程序合法正当,罗梅英的诉讼请求不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定,作出(2017)鄂01行初160号行政判决,驳回罗梅英的诉讼请求。

罗梅英不服,提起上诉。

湖北省高级人民法院二审认为:《政府信息公开条例》第二条规定,政府信息,是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的,以一定形式记录、保存的信息。本案中,罗梅英及德生缘益才公司向湖北省政府申请公开的政府信息,属于信访程序中记录或保存的信息,应向法定的信访机构提出申请。湖北省政府作出的鄂政办公开字〔2017〕3号《政府信息公开申请答复书》符合相关法律规定。一审认定事实清楚,适用法律正确,驳回罗梅英的诉讼请求并无不当。罗梅英的上诉理由不成立,其上诉请求不予支持。据此作出(2017)鄂行终927号行政判决,驳回上诉,维持原判决。

罗梅英、德生缘益才公司向本院申请再审称:1.再审申请人有新的证据,足以推翻原判决。再审申请人依据一审和二审判决书中所释明的“应向法定的信访机构提出申请”,于2018年3月10日向湖北省信访局申请公开诉求事项。湖北省信访局于2018年4月18日作出《政府信息公开答复意见书》,称:“你要求获取的信息属于信访事项处理程序中的信息,不属于《政府信息公开条例》规定的信息公开范围。”推诿扯皮乱作为的行为违反了相关法律规定。2.二审判决存在错误,事实不清:法律文书标题载明为“行政判决书”,第三页却载明为“裁定如下”;第三人北京德生缘益才文化传播有限公司在“本院认为”部分载明为“德生益才公司”;遗漏上诉费由谁负担。综上,请求:撤销一审和二审行政判决;依法再审改判确认鄂政办公开字〔2017〕3号《政府信息公开申请答复书》不履行政府信息公开义务违法;提供“鄂终备报〔2011〕486号”三级终结资料(文书)、法定信访程序的书面答复意见、复查意见、复核意见、听证意见及依法送达回证,履行法定职责;本案一审和二审案件受理费共计100元由再审被申请人承担。

本院认为:再审申请人向再审被申请人申请公开的信息是:鄂终备报〔2011〕486号三级终结资料;信访法定程序的书面答复意见、复查意见、复核意见、听证意见及依法送达回证。对于此类在信访处理过程中形成的相关信息,是应当通过政府信息公开的途径予以获取,还是应当依照《信访条例》规定的程序予以查询,是本案的争议焦点。

一、信访处理过程中形成的信息是否属于政府信息

《政府信息公开条例》第二条规定:“本条例所称政府信息,是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的,以一定形式记录、保存的信息。”《信访条例》第三条第一款规定:“各级人民政府、县级以上人民政府工作部门应当做好信访工作,认真处理来信、接待来访,倾听人民群众的意见、建议和要求,接受人民群众的监督,努力为人民群众服务。”第三十二条规定:“对信访事项有权处理的行政机关经调查核实,应当依照有关法律、法规、规章及其他有关规定,分别作出以下处理,并书面答复信访人……”据此,信访程序中记录或者保存的信息是行政机关在履行信访处理职责过程中制作或获取的,并以一定形式记录、保存的信息,符合政府信息的构成要件。

二、信访处理过程中形成的信息能否通过申请政府信息公开的途径获取

《政府信息公开条例》第十七条规定:“行政机关制作的政府信息,由制作该政府信息的行政机关负责公开;行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息,由保存该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的,从其规定。”根据该条规定,在法律、法规对政府信息公开的权限作出特别规定的情况下,应当优先适用特别法的规定。《信访条例》第十二条规定:“县级以上各级人民政府的信访工作机构或者有关工作部门应当及时将信访人的投诉请求输入信访信息系统,信访人可以持行政机关出具的投诉请求受理凭证到当地人民政府的信访工作机构或者有关工作部门的接待场所查询其所提出的投诉请求的办理情况。具体实施办法和步骤由省、自治区、直辖市人民政府规定。”该条明确规定了信访人对信访事项处理过程中相关信息的查询方式。因此公民、法人或者其他组织申请获取行政机关在信访处理过程中的相关信息,应当按照作为调整信访领域相关行为的特别法——《信访条例》的相关规定办理。

具体到本案,再审申请人要求获取的鄂终备报〔2011〕486号三级终结资料(文书)、信访法定程序的书面答复意见、复查意见、复核意见、听证意见及依法送达回证为相关信访工作机构在处理罗梅英信访事项中制作并保存的信息,应当属于政府信息的范畴。但再审申请人应当依照《信访条例》规定的途径进行查询,而不应通过申请政府信息公开的方式。因此,再审被申请人告知再审申请人应依照《信访条例》第十二条的规定到湖北省信访工作机构查询,并无不当。原审判决驳回再审申请人罗梅英的诉讼请求,亦无不妥。

关于再审申请人提交湖北省信访局于2018年4月18日作出的《政府信息公开答复意见书》,以此主张一审和二审判决错误的理由。该答复意见书内容为,“你要求获取的信息属于信访事项处理程序中的信息,不属于《政府信息公开条例》规定的信息公开范围”。可见,并非一审和二审判决理由有误,而只是再审申请人并未依照《信访条例》第十二条规定的查询途径予以办理。故该答复意见书并不足以推翻原判决。至于再审申请人在再审申请书中提及的二审判决中存在的文字错误等疏漏,经查证基本属实,确实值得警醒。由于不影响案件处理结果,本院在此予以指正,希望湖北省高级人民法院采取相应补正措施,并切实引以为戒。

综上,再审申请人罗梅英、德生缘益才公司的再审申请理由不能成立,其再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款之规定,裁定如下:

驳回再审申请人罗梅英、北京德生缘益才文化传播有限公司的再审申请。

审  判  长   李广宇

审  判  员      阎巍

审  判  员      仝蕾

二〇一八年六月二十九日

法官助理   骆芳菲

书  记  员   王昱力

来源:公众号 行政法

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