最高法院判例:政府信息的“转瞬即逝”与“确实可见”—— 张小平诉涧西区政府政府信息公开案

【裁判要旨】

无论是属于主动公开范围且已经主动公开,还是属于依申请公开范围且尚未公开,行政机关的答复都是以保证申请人能够获取为目的。有所不同的是,对于属于主动公开范围且已经主动公开的,行政机关没有向特定申请人提供该政府信息的义务,只需告知其获取信息的方式和途径。这是因为,一旦允许这种索取量很大的重复申请,不仅会造成不必要的重复劳动,破坏行政机关履行义务的能力,也会增加巨额公共支出,同时,主动公开政府信息的制度价值也会大打折扣。

不向特定申请人提供行政机关已经主动公开的政府信息,仅限于政府信息“确实可见”的情形。是否认定为行政机关已经履行了法定职责,不应仅以是否告知为标准,还应当看申请人通过行政机关告知的方式和途径是否确实能够获取信息。对于信息公告栏、电子信息屏等具有“转瞬即逝”特性的公开载体而言,简单的一个告知未必会满足申请人真正能够获取他所需要的信息的需求。如果申请人对于这类已经主动公开但事后无法查阅的政府信息确有需要,行政机关可以在收取必要的成本费用之后再行提供。

【裁判文书】

中华人民共和国最高人民法院

行 政 判 决 书

(2017)最高法行再93号

再审申请人(一审原告、二审上诉人)张小平,女,汉族,住河南省洛阳市涧西区。

再审被申请人(一审被告、二审被上诉人)洛阳市涧西区人民政府,住所地河南省洛阳市涧西区西苑路12号。

法定代表人周玉甫,该区人民政府区长。

委托代理人宋继红,该区人民政府工作人员。

委托代理人余卉颖,河南坤达律师事务所律师。

再审申请人张小平因诉洛阳市涧西区人民政府(以下简称涧西区政府)政府信息公开一案,不服河南省高级人民法院(2016)豫行终2561号行政判决,向本院申请再审。本院于2017年12月6日作出(2017)最高法行申3315号行政裁定,提审本案,并依法组成由审判员李广宇、审判员刘雪梅、审判员阎巍参加的合议庭,对本案进行了审理,现已审理终结。

河南省洛阳市中级人民法院一审查明:张小平在2015年10月23日向涧西区政府邮寄了两份信息公开申请书,申请公开豫政土〔2014〕997号文涉及小所村的征地补偿方案批准后征用土地各项费用的支付明细和豫政土〔2014〕997号文涉及涧西区小所村征地补偿社会保障资金落实明细。2015年11月8日,涧西区政府信息公开办公室对张小平的信息公开申请作出了书面答复,称“关于征用土地费用问题,涉及补偿的费用相关清单已经在小所村公开栏公开公示。关于土地补偿社会保障资金,我区已按规定将相关费用上缴涧西区社保中心”。涧西区政府于2015年11月9日用邮政特快专递的形式将信息公开书面答复邮寄给了张小平。张小平认为涧西区政府的书面答复没有按其要求做出,于2015年12月29日提起行政诉讼,要求涧西区政府按照其要求以书面形式提供申请的信息公开内容,并确认涧西区政府2015年11月8日的信息公开答复违法。

河南省洛阳市中级人民法院一审认为:涧西区政府对张小平提出的政府信息公开申请,具有依法作出答复的职责。涧西区政府在收到张小平申请后,在法定期限内履行了受理、答复及送达的法定程序,其行政程序合法。张小平主张涧西区政府应按照其要求以书面形式向其提供申请的信息公开内容,但张小平申请的信息属于主动公开的政府信息,涧西区政府已经在涧西区小所村的公开栏进行了公开公示,涧西区政府在对张小平作出的书面答复中已经明确告知了其查询所申请信息的方式和途径,故涧西区政府已履行了相应的法定职责。张小平要求涧西区政府以书面形式向其提供申请的信息公开内容并确认涧西区政府的信息公开答复违法的主张无事实和法律依据,不予支持。依照《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第二项的规定,作出(2015)洛行初字第266号行政判决,驳回张小平的诉讼请求。

张小平不服,提起上诉。

河南省高级人民法院二审查明的事实与一审法院查明事实一致。

河南省高级人民法院二审认为:张小平申请公开的豫政土〔2014〕997号文涉及小所村的征地补偿方案批准后征用土地各项费用的支付明细,属于行政机关应当主动公开的政府信息,涧西区政府已在涧西区小所村的公开栏张贴,进行了公开公示;张小平申请公开的涉及小所村征地补偿社会保障资金落实明细,涧西区政府已告知其获取该政府信息的方式和途径。故涧西区政府的信息公开答复并无不当,一审判决认定事实清楚,适用法律正确,应予维持。张小平的上诉理由不能成立,不予支持。据此判决驳回上诉,维持原判。

张小平向本院申请再审称:其提供的小所村村民的签名证明小所村从未张贴过征用土地各项费用的支付明细,虽然再审被申请人向法庭提供了张贴的照片,但该照片不显示时间,也可以贴上去再撕下来,无法证明再审被申请人已在公开栏进行了公开公示。再审被申请人没有依法作出信息公开答复,违反法律强制性规定。一审和二审判决认定事实不清,适用法律错误,审判程序违法。请求:依法撤销一审和二审行政判决;判令涧西区政府向申请人公开豫政土〔2014〕997号文涉及小所村的征地补偿方案批准后征用土地各项费用的支付明细和豫政土〔2014〕997号文涉及小所村征地补偿社会保障资金落实明细。

涧西区政府答辩称:一、涧西区政府在收到再审申请人的信息公开申请后,已依照法定程序对再审申请人进行了答复,履行了《中华人民共和国政府信息公开条例》(以下简称《政府信息公开条例》)第二十一条规定的答复职责。二、再审申请人申请公开的豫政土〔2014〕997号文涉及小所村的征地补偿方案批准后征用土地各项支付明细,再审被申请人已在涧西区小所村的公开栏张贴,进行了公示;再审申请人申请公开的涉及小所村征地补偿社会保障资金落实明细,涧西区已按规定将相关费用上缴涧西区社保中心,并将此信息在答复时明确告知再审申请人,履行了告知再审申请人获取该政府信息的方式和途径。故再审被申请人的信息公开答复符合法律规定。原审判决认定事实清楚、适用法律正确,再审申请人的再审申请理由不能成立。

本院认为:本案的争议并不复杂,起因是,再审申请人张小平向再审被申请人涧西区政府申请公开两项政府信息,一项是涉及涧西区小所村的征地补偿社会保障资金落实明细,另一项是涉及涧西区小所村的征地补偿方案批准后征用土地各项费用的支付明细。涧西区政府在法定期间内作出答复,告知其:第一,“关于征用土地费用问题,涉及补偿的费用相关清单已经在小所村公开栏公开公示”;第二,“关于土地补偿社会保障资金,我区已按规定将相关费用上缴涧西区社保中心”。张小平提起诉讼,主张涧西区政府应当按照其要求以书面形式提供政府信息内容。一审法院认为,“张小平申请的信息属于主动公开的政府信息,涧西区政府已经在涧西区小所村的公开栏进行了公开公示,涧西区政府在对张小平作出的书面答复中已经明确告知了其查询所申请信息的方式和途径,故涧西区政府已履行了相应的法定职责。”二审法院亦认为“属于行政机关应当主动公开的政府信息,涧西区政府已在涧西区小所村的公开栏张贴,进行了公开公示。”但张小平对一审和二审裁判并不服,她认为,其提供的小所村村民的签名证明,征用土地各项费用的支付明细从未张贴,虽然再审被申请人向法庭提供了张贴的照片,但“也可以贴上去再撕下来”。因此,本案的争议焦点就集中在:属于主动公开范围且行政机关认为已经主动公开的政府信息,行政机关是否有义务依申请再行公开。本案的再审也主要围绕这一争议焦点展开。

《政府信息公开条例》第二十一条规定:“对申请公开的政府信息,行政机关根据下列情况分别作出答复:(一)属于公开范围的,应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径。”本项规定包括两种情形:一是,申请公开的政府信息已经主动公开的,行政机关应当告知申请人该政府信息主动公开的方式和获取途径,以便于申请人查找;二是,申请公开的政府信息虽然属于公开范围,但尚未主动公开的,或者申请人对已经公开的信息有更具体的公开要求的,行政机关应当告知申请人办理获取政府信息手续的时间、地点、形式等程序性事项。据此,无论是属于主动公开范围且已经主动公开,还是属于依申请公开范围且尚未公开,行政机关的答复都是以保证申请人能够获取为目的。有所不同的是,对于属于主动公开范围且已经主动公开的,行政机关没有向特定申请人提供该政府信息的义务,只需告知其获取信息的方式和途径。这是因为,一旦允许这种索取量很大的重复申请,不仅会造成不必要的重复劳动,破坏行政机关履行义务的能力,也会增加巨额公共支出,同时,主动公开政府信息的制度价值也会大打折扣。

但是,不向特定申请人提供行政机关已经主动公开的政府信息,仅限于政府信息“确实可见”的情形。《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第二条第二项规定的“政府公报、报纸、杂志、书籍等公开出版物”,就具备“确实可见”的特性。如果行政机关拒绝提供此类信息,申请人不服提起诉讼的,人民法院不予受理。此外,《政府信息公开条例》还规定了政府网站、公共查阅室、资料索取点、信息公告栏、电子信息屏以及国家档案馆和公共图书馆等可以发布和查阅政府信息的场所和设施,对于能够通过这些途径获取政府信息的,行政机关应当告知申请人具体的获取方式和途径,但是否认定为行政机关已经履行了法定职责,不应仅以是否告知为标准,还应当看申请人通过行政机关告知的方式和途径是否确实能够获取信息。对于信息公告栏、电子信息屏等具有“转瞬即逝”特性的公开载体而言,简单的一个告知未必会满足申请人真正能够获取他所需要的信息的需求。如果申请人对于这类已经主动公开但事后无法查阅的政府信息确有需要,行政机关可以在收取必要的成本费用之后再行提供。

本案就是如此。再审申请人申请获取的涉及涧西区小所村的征地补偿方案批准后征用土地各项费用的支付明细的政府信息,虽然再审被申请人举证证明已经在小所村公开栏公开公示,但这种公示显然具有“转瞬即逝”的特点,如果申请人确实需要,再审被申请人无妨再向其提供一份。至于再审申请人申请公开的涧西区小所村征地补偿社会保障资金落实明细,既然再审被申请人告知其“已按规定将相关费用上缴涧西区社保中心”,在另有申请渠道的情况下,不妨碍再审申请人实现获取信息的目的,但按照《政府信息公开条例》第十七条规定的“谁制作谁公开”的原则,由再审被申请人迳行公开,亦不是法外义务。

综上,依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十九条第一款、第一百二十二条之规定,判决如下:

一、撤销河南省高级人民法院(2016)豫行终2561号行政判决和河南省洛阳市中级人民法院(2015)洛行初字第266号行政判决;

二、撤销洛阳市涧西区人民政府于二一五年十一月八日对张小平作出的答复;

三、责令洛阳市涧西区人民政府在本判决生效之日起十五个工作日内向张小平提供其所申请公开的政府信息。

一审和二审案件受理费共计100元,由再审被申请人洛阳市涧西区人民政府负担。

本判决为终审判决。

审  判  长   李广宇

审  判  员   刘雪梅

审  判  员     阎巍

二〇一八年五月三十一日

法 官 助理   骆芳菲

书  记  员   王昱力

来源:公众号 行政法

发表评论

您的电子邮箱地址不会被公开。 必填项已用*标注