最高法院判例:程序行为不能单独诉请撤销——陈银花诉黄冈市政府公告行为案

【裁判要旨】

撤销之诉是行政诉讼最为经典的诉讼种类,它以通过撤销为原告设定负担的行政行为的方式来形成权利。这就要求,请求撤销的行为必须是一个为原告设定负担、具有法律约束力、旨在设定一种法律后果的个别调整。一个公开而个别的通知,目的只是通知行政行为的相对人参加行政程序,并不具有任何旨在创设、变更、解除或具有约束力地确认某种权利义务的内容。因此,不能成为撤销之诉的对象。

对于程序行为,并不能单独诉请撤销,而只能以程序违法为由诉请撤销此后作出的实体决定。这是为了防止单独诉请撤销程序行为而拖延行政程序的进行,同时也符合法律保护利益的观点,即程序违法只有在影响实体决定的情况下才予以救济。此外,也是为了防止出现针对程序行为和针对实体决定同时进行诉讼的危险。但在有些情况下,一个单纯的程序行为也会有对公民、法人或者其他组织合法权益构成侵犯的可能,在特定案件中也不能绝对排除程序行为的可诉性。

裁判文书:

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

(2018)最高法行申538号

再审申请人(一审原告、二审上诉人)陈银花,女,汉族,住湖北省黄冈市黄州区。

再审被申请人(一审被告、二审被上诉人)黄冈市人民政府,住所地湖北省黄冈市黄州区七一路8号。

法定代表人邱丽新,该市人民政府市长。

再审被申请人(一审第三人)黄冈日报社,住所地湖北省黄冈市黄州区八一路76号。

法定代表人蔡志勇,该社社长。

再审申请人陈银花因诉黄冈市人民政府公告行为一案,不服湖北省高级人民法院(2017)鄂行终822号行政裁定,向本院申请再审。本院依法组成由审判员李广宇、审判员阎巍、审判员仝蕾参加的合议庭,对本案进行了审查,现已审查终结。

陈银花向湖北省黄冈市中级人民法院起诉称:黄冈市人民政府于2017年1月11日在《黄冈日报》上刊登《公告》,“陈银花:你在位于黄冈市路口镇城铁黄冈站前广场的一处房产,在2014年已被政府列入征收范围,请你见此公告后,7日内速与黄冈市白潭湖片区征收指挥部联系办理房屋征收补偿事宜。逾期不联系者,将依法对该房屋进行处理。联系电话:132273203810713-8488002黄冈市白潭湖片区征收指挥部2017年1月11日”。陈银花认为该《公告》认定事实错误,程序严重违法,且在陈银花及家人家庭地址准确清晰的情况下,采用公告送达严重违反了送达的法律规定,黄冈市人民政府未经陈银花同意,将陈银花的名字刊登在媒体上,严重侵犯了陈银花的名字权、名誉权。故向人民法院提起行政诉讼,请求:1.撤销黄冈市人民政府于2017年1月11日刊登在《黄冈日报》上关于陈银花的《公告》;2.黄冈市人民政府及黄冈日报社立即停止名誉侵权行为;3.黄冈市人民政府及黄冈日报社向陈银花赔礼道歉,并在案涉媒体上刊登书面声明,对错误予以更正,消除影响,恢复名誉;4.黄冈市人民政府赔偿陈银花精神损失抚慰金1000元,及为制止侵权来回差旅费和误工费用3000元,合计4000元;5.诉讼费用由黄冈市人民政府负担。

湖北省黄冈市中级人民法院一审认为:根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款之规定,对有下列情形之一,已经立案的应当裁定驳回起诉:……“(八)行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的”。本案中,黄冈市白潭湖片区征收指挥部在《黄冈日报》发布《公告》,通知陈银花七日内与指挥部办理房屋征收补偿事宜,该《公告》并未重新设定陈银花的权利、义务,该行为未对陈银花权利义务产生实质影响,不属于人民法院行政诉讼的受案范围。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第八项及第二款之规定,作出(2017)鄂11行初10号行政裁定,驳回陈银花的起诉。

陈银花不服,提起上诉。

湖北省高级人民法院二审认为:本案被诉的《公告》,其具体内容是公告陈银花的房屋已被征收,请其与相关部门联系补偿事宜。该《公告》没有限定陈银花出售、使用其房屋,也没有规定具体的征收补偿标准。故原审裁定认为该《公告》未对陈银花权利义务产生实质影响并驳回其起诉,并无不妥。陈银花可就该房屋的补偿事宜与政府进行协商,或协商未妥时起诉至法院。陈银花的上诉理由不能成立,其上诉请求不予支持。据此裁定驳回上诉,维持原裁定。

陈银花向本院申请再审称:1.再审申请人的土地和房产未经依法征收,且再审申请人已对违法征地提起诉讼,黄冈市人民政府发布的《公告》认定事实错误、主要证据不足,不具有事实和法律依据。2.案涉《公告》程序严重违法,黄冈市白潭湖片区征收指挥部不具有发布案涉《公告》的主体资格,在再审申请人及家人家庭地址准确清晰的情况下,采用公告送达违反了送达的法律规定。3.黄冈市人民政府未经再审申请人同意,将再审申请人的名字刊登在媒体上,侵犯了再审申请人的名字权、名誉权。《公告》通知陈银花“七日内与指挥部办理房屋征收补偿事宜”,显然已经对再审申请人设定了新的权利和义务。综上,请求:1.撤销一审和二审行政裁定;2.撤销再审被申请人于2017年1月11日刊登在《黄冈日报》的关于陈银花的《公告》;3.判令再审被申请人向再审申请人赔礼道歉,并在案涉媒体上刊登书面声明,对错误予以更正,消除影响、恢复名誉;4.诉讼费用由再审被申请人负担。

本院认为:再审申请人陈银花提起本案诉讼,是针对再审被申请人黄冈市人民政府刊登在《黄冈日报》上的一则《公告》。该《公告》的内容是:“陈银花:你在位于黄冈市路口镇城铁黄冈站前广场的一处房产,在2014年已被政府列入征收范围,请你见此公告后,7日内速与黄冈市白潭湖片区征收指挥部联系办理房屋征收补偿事宜。逾期不联系者,将依法对该房屋进行处理。”陈银花请求撤销该《公告》,并以侵犯其名字权、名誉权为由,请求判决再审被申请人承担相应的赔偿责任。一审法院以该《公告》并未重新设定原告的权利、义务,该行为未对原告权利义务产生实质影响为由,驳回陈银花的起诉。二审法院进一步认为,“本案被诉的《公告》,其具体内容是公告陈银花的房屋已被征收,请其与相关部门联系补偿事宜。该《公告》没有限定陈银花出售、使用其房屋,也没有规定具体的征收补偿标准。”故驳回上诉,维持原裁定。本院经审查,认为一审和二审法院的上述裁判观点和裁判结果并无不当,具体理由阐述如下。

一、可请求撤销的行政行为必须是对权利义务产生实质影响的行为

撤销之诉是行政诉讼最为经典的诉讼种类,它以通过撤销为原告设定负担的行政行为的方式来形成权利。这就要求,请求撤销的行为必须是一个为原告设定负担、具有法律约束力、旨在设定一种法律后果的个别调整。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一条第二款第十项“不属于人民法院行政诉讼的受案范围”的情形,即“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”,就包括这层含义。本案所诉《公告》,只是一个公开而个别的通知,目的是通知行政行为的相对人参加行政程序,并不具有任何旨在创设、变更、解除或具有约束力地确认某种权利义务的内容。因此,此类行为不能成为撤销之诉的对象。

二、行政机关的程序行为不能单独诉请撤销

类似本案被诉《公告》这样的通知,只是行政机关的一种程序行为,其目的只是在于开始一个行政程序。对于这种程序行为,并不能单独诉请撤销,而只能以程序违法为由诉请撤销此后作出的实体决定。这是为了防止单独诉请撤销程序行为而拖延行政程序的进行,同时也符合法律保护利益的观点,即程序违法只有在影响实体决定的情况下才予以救济。此外,也是为了防止出现针对程序行为和针对实体决定同时进行诉讼的危险。固然,在有些情况下,一个单纯的程序行为也会有对公民、法人或者其他组织合法权益构成侵犯的可能,在特定案件中也不能绝对排除程序行为的可诉性,但就本案而言,被诉《公告》只是通知再审申请人与行政机关联系办理房屋征收补偿事宜,显然不会对其所主张的“名字权、名誉权”造成伤害,因此,并不符合可以单独就程序行为寻求救济的情形。

综上,再审申请人陈银花的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款之规定,裁定如下:

驳回再审申请人陈银花的再审申请。

审  判  长  李广宇

审  判  员     阎巍

审  判  员     仝蕾

二〇一八年三月三十日

法官 助 理  骆芳菲

书  记  员 王昱力

来源:公众号 行政法

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