最高法院判例:抽象行政行为的判断标准——黄绍花诉辉县市政府提高抚恤金标准案

【裁判要旨】

可诉行政行为的一个重要标志,就是针对具体事件,并且指向特定个人。但是,个别与一般的区别不能仅根据数量确认,如果具体的处理行为针对的不是一个人,而是特定的或者可以确定的人群时,个别性仍然成立。

法院是解决法律问题的,不宜解决政策问题。对行政机关采取的存在较大裁量余地、具有较多政策因素的处理行为,因其缺乏可以直接适用或参照的法定标准,人民法院很难进行司法审查。

裁判文书:

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

(2017)最高法行申7073号

再审申请人(一审原告、二审上诉人)黄绍花,女,汉族,住河南省辉县。

再审被申请人(一审被告、二审被上诉人)辉县市人民政府,住所地河南省辉县市东大街1号。

法定代表人郭书佩,该市人民政府市长。

再审申请人黄绍花因诉辉县市人民政府(以下简称辉县市政府)提高抚恤金标准一案,不服河南省高级人民法院(2017)豫行终382号行政裁定,向本院申请再审。本院依法组成由审判员李广宇、审判员阎巍、审判员刘雪梅参加的合议庭,对本案进行了审查,现已审查终结。

黄绍花向河南省新乡市中级人民法院起诉称:其因辉县市兴修水利工程致残,辉县市政府发放抚恤金标准一直按辉政〔2002〕65号文件执行,后经2008年、2011年、2014年三次调整,因调整后的标准过低,其生活困难,向各级部门反映却得不到解决。其于2016年4月1日致函辉县市政府要求调整抚恤金标准未得到答复,故诉至法院要求判令辉县市政府作出提高发放抚恤金标准的行政行为。

河南省新乡市中级人民法院一审认为:根据《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称《行政诉讼法》)第十二条第一款第十项之规定,当事人认为行政机关没有依法支付抚恤金的,可以向人民法院提起诉讼。本案中,黄绍花起诉要求辉县市政府作出提高发放抚恤金标准的行政行为,而抚恤标准系辉县市政府制定的具有普遍约束力的决定,不具有可诉性,故黄绍花的起诉不属于行政诉讼受案范围,依法应驳回起诉。黄绍花如认为政府为其发放的水利伤残抚恤金标准过低,可向政府相关部门反映。依照《行政诉讼法》第十三条第二项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第一项的规定,作出(2016)豫07行初93号行政裁定,驳回黄绍花的起诉。

黄绍花不服,提起上诉。

河南省高级人民法院二审认为:(一)涉案水利伤残抚恤金的标准由辉县市当地人民政府根据当地的经济发展状况和居民收入水平等因素综合确定,没有可直接适用或参照的法定标准,属于当地人民政府的行政裁量权范围。因人民法院不能替代行政机关直接行使行政裁量权,对行政机关行使自由裁量权行政行为的司法变更限于该行为畸轻或畸重的情形,故在辉县市政府没有对该标准调整的情况下,人民法院不宜通过裁判方式直接确定抚恤标准。(二)关于黄绍花辩称应当参照伤残军人抚恤标准的理由,经审查,该抚恤标准经国家民政部门制定并列入国家财政保障的范围,但涉案水利伤残抚恤是基于辉县市上个世纪六十年代当地兴建水利工程的特定时期所遗留的问题,仅由辉县当地政府财政保障发放,没有纳入国家财政保障范围,故该诉称理由没有法律依据,不予支持。综上,黄绍花的上诉理由不成立,不予支持。一审裁判理由不当,应予纠正,但裁判结果正确,依法应予维持。据此裁定驳回上诉,维持原裁定。

黄绍花向本院申请再审称:再审申请人等1700余人系上世纪六七十年代投入轰轰烈烈水利工程建设而受伤牺牲的民工,死了是烈士,伤了是功臣,而辉县市政府并未依照规定发放抚恤金,严重影响了再审申请人的生活水平。在辉县市水利建设工程中因公伤亡的民工人数是特定的,因此,辉县市政府下发的辉政〔2002〕65号文件《关于调整对水利工程因公伤亡民工抚恤照顾规定的通知》(以下简称《通知》)不具有适用于不特定多数人的性质,并非行政机关发布的具有普遍约束力的决定和命令,属于可诉的行政行为。请求撤销一审和二审行政裁定,确认该案属于行政诉讼受案范围,并将该案发回新乡市中级人民法院予以审理。

本院经审查认为:上世纪六七十年代,辉县人民在极端困难的情况下,劈山凿石,筑路修渠,大搞水利工程建设,当年的建设者“敢教日月换新天”的气概至今为人们所传诵。本案再审申请人就是1700余名因兴修水利工程而受伤、牺牲的建设者中的一员,他们提起本案诉讼,是要求法院判令辉县市政府作出提高发放抚恤金标准的行政行为。一审法院认为,抚恤标准是具有普遍约束力的决定,并不具有可诉性,原告的起诉不属于行政诉讼受案范围,据此裁定驳回了起诉。再审申请人认为,在辉县市水利建设工程中因公伤亡的民工人数是特定的,因此,辉县市政府下发的《通知》不具有适用于不特定多数人的性质,并非行政机关发布的具有普遍约束力的决定和命令,属于可诉的行政行为。就辉县市政府下发的《通知》是否属于行政机关发布的具有普遍约束力的决定、命令而言,本院对再审申请人的上述观点予以认可。可诉行政行为的一个重要标志,就是针对具体事件,并且指向特定个人。但是,个别与一般的区别不能仅根据数量确认,如果具体的处理行为针对的不是一个人,而是特定的或者可以确定的人群时,个别性仍然成立。二审法院根据这一原理,也否定了一审法院的裁判理由。但二审法院认为,涉案水利伤残抚恤金的标准由辉县市当地人民政府根据当地的经济发展状况和居民收入水平等因素综合确定,没有可直接适用或参照的法定标准,属于当地人民政府的行政裁量权范围。因人民法院不能替代行政机关直接行使行政裁量权,对行政机关行使自由裁量权行政行为的司法变更限于该行为畸轻或畸重的情形,故在辉县市政府没有对该标准调整的情况下,人民法院不宜通过裁判方式直接确定抚恤标准。这一认识也符合行政诉讼中司法权与行政权界限的划分。这就是,法院是解决法律问题的,不宜解决政策问题。对行政机关采取的存在较大裁量余地、具有较多政策因素的处理行为,因其缺乏可以直接适用或参照的法定标准,人民法院很难进行司法审查。

合议庭在对这批案件进行合议时,内心也很纠结。从法律层面讲,生效的二审裁定应当得到支持,但简单地驳回再审申请人的再审申请,又对伤残民工的生活境况心怀不忍,为此委派合议庭成员专门到当地了解实际情况。经了解,为解决当地水利建设民工伤亡抚恤问题,辉县市政府自1979年出台首个文件《关于县办水利建设民工伤亡抚恤问题的意见(试行)》(辉革〔79〕84号),对水利民工伤亡抚恤的原则、补助标准等进行规范以来,三十余年间共出台十多个文件,从不同角度规范水利伤残民工的抚恤和生活补助工作,并先后多次以增加生活补助、提高抚恤标准以及减免税费等方式提高水利伤残民工的抚恤水平。此外,当地政府还通过建设水利医院、为水利伤残人员原伤复发提供免费治疗等措施,减轻伤残人员的看病负担。本案二审裁定作出后,辉县市政府又再次将伤残抚恤照顾金提高20%,且已实际发放完毕。在此基础上,辉县市政府还初步研究决定,“根据物价上涨情况和我市财力状况情况,原则上对抚恤金照顾标准每三年调整一次”。本院也专门发出司法建议,建议辉县市政府依据与当前居民收入水平和经济发展状况相适应的原则,就本案伤残抚恤金标准及相关问题统筹研究,在财政状况等条件允许的范围内,提高抚恤金发放基准,以保障和改善水利伤残人员的生活水平。我们期待在今后的日子里,改革发展成果能够更多更公平地惠及包括再审申请人以及诸多水利伤残人员在内的人民群众。

综上,再审申请人黄绍花的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形,依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定,裁定如下:

驳回再审申请人黄绍花的再审申请。

审判长 李广宇

审判员    阎巍

审判员 刘雪梅

二〇一七年十二月八日

法官助理 骆芳菲

书记员 王昱力

来源:公众号 行政法

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