最高法院判例:“原始文书规则”与基础民事关系——刘党诉驻马店市政府与李儒堂、李所堂行政复议案

【裁判要旨】

1.原始文书规则”。

行政行为一经作出即具有公定力和存续力,否定一个行政行为的效力,需有确凿的证据。书证是行政诉讼证据的一种,在各类证据中占有突出地位。一般来说,书证所证明的事实内容比较明确,具有较强的稳定性,可以作为证明待证事实的直接证据。正因如此,书证的采用通常适用“最佳证据规则”或称“原始文书规则”,依此规则,证据的提供者应当提供原始材料,如果提出非原始材料,则必须提供充足理由。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十条对于提供书证的要求,就体现了这一原则。

无法与原件核对无误的书证也不是均不能作为证据使用,我国法律之所以采用“原始文书规则”,初衷在于确保书证本身的真实性及其与案件的关联性。诉讼过程中,如果一方出示的书证并非原件,但各方对该书证的真实性没有异议,或是该复制件的形成年代久远,又或该证据能够与其他证据相互印证,则并非一概不予采纳。

2.基础民事法律关系。

所谓基础民事法律关系,是指民事争议为解决行政争议的基础,解决了基础民事争议,行政法律关系能够迎刃而解,或者才具备了解决的前提。在行政诉讼中存在基础民事法律关系的,人民法院应当告知当事人可以依法申请一并解决相关民事争议,或者就相关民事争议另行提起民事诉讼。基础法律关系不解决,又缺乏令人信服的原始文书的情况下,行政机关已经作出的行政行为的效力概难推翻。

【裁判文书】

中华人民共和国最高人民法院

行政 裁 定 书

(2017)最高法行申7107号

再审申请人(一审第三人、二审上诉人)李儒堂,男,1964年8月7日出生,汉族,住河南省泌阳县。

再审申请人(一审第三人、二审上诉人)李所堂,男,1970年7月20日出生,汉族,住河南省泌阳县。

再审被申请人(一审原告、二审被上诉人)刘党,男,1964年2月6日出生,汉族,住河南省泌阳县。

一审被告驻马店市人民政府,住所地河南省驻马店市开元大道56号。

法定代表人陈星,该市人民政府市长。

再审申请人李儒堂、李所堂因刘党诉驻马店市人民政府(以下简称驻马店市政府)行政复议一案,不服河南省高级人民法院(2016)豫行终2629号行政判决,向本院申请再审。本院依法组成由审判员李广宇、审判员阎巍、审判员董保军参加的合议庭,对本案进行了审查,现已审查终结。

本案被诉行政行为是:驻马店市政府于2016年4月7日作出的内容为“撤销泌阳县人民政府(以下简称泌阳县政府)为刘党颁发的泌国用(2008)第2008067号国有土地使用权证书”的行政复议决定。刘党不服,提起诉讼,请求撤销该复议决定。

河南省信阳市中级人民法院一审查明:(一)2000年12月24日泌阳县国土资源局作出泌土转字(2006)第114号《泌阳县国有土地使用权转让审批表》,确认:转让方“王建夫、张金玲”,受让方“刘党”;地块坐落“花园西路北段”;占地性质用途“国有、商居”;转让土地面积“2000平方米”;转让原始资料“转让协议一份”;国土资源局审批意见“符合条件,同意转让”。基于此,2008年1月29日泌阳县政府给刘党颁发了泌国用(2008)第2008067号《国有土地使用权证书》,确认:土地使用权人“刘党”。(二)2016年2月29日李儒堂、李所堂到泌阳县国土资源局查询了刘党办理土地转让审批、土地使用证的情况,遂向泌阳县政府复议请求撤销泌土转字(2006)第114号《泌阳县国有土地使用权转让审批表》。2016年5月19日泌阳县政府作出泌政复决字〔2016〕10号复议决定书,以“已超过申请复议期限”为由而驳回复议申请,现李儒堂、李所堂已向驻马店市驿城区法院起诉。(三)2016年2月29日李儒堂、李所堂持2004年12月7日《国有土地使用权转让协议书》复印件,向驻马店市政府申请复议,以办证行为侵犯其土地共有权为由,请求撤销泌阳县政府为刘党颁发的土地使用权证。驻马店市政府在程序合法的前提下,于2016年4月7日作出驻政复决字〔2016〕25-26号行政复议决定书,以争议土地使用权系李儒堂、李所堂与刘党共有,泌阳县政府在未查清土地来源的情况下为刘党办理了国有土地使用权证等理由,撤销了泌国用(2008)第2008067号《国有土地使用权证书》。(四)泌阳县国土资源局泌土转字(2006)第114号国有土地使用权转让审批档案中“转让原始资料”、泌国用(2008)第2008067号国有土地使用权证档案中“土地权属来源证明材料”,均是2004年12月7日国有土地使用权转让协议书复印件,载明:受让方“刘党、李儒堂、李所堂”,转让方“王建夫、张金玲”;“本协议书一式六份,双方当事人各一份,国土局一份”。

河南省信阳市中级人民法院一审认为:(一)根据《中华人民共和国行政复议法》第九条规定,当事人可以自知道具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请。李儒堂、李所堂2016年1月6日到泌阳县国土资源局查询刘党办理土地转让审批及土地使用权证情况后,申请行政复议,未超过法定期限,刘党关于申请复议超过法定期限的理由不能成立。(二)根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》规定,刘党向泌阳县政府申请办理国有土地使用权证,不必经过泌阳县国土资源局作出国有土地使用权转让审批,该审批行为对办理国有土地使用权证并不产生行政拘束力。刘党关于驻马店市政府超越职权作出复议决定的理由不能成立。(三)根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十条第一款规定,书证应当提供原件,提供原件确有困难的,可以提供与原件核对无异的复印件。被诉复议决定认定泌阳县政府为刘党颁发国有土地使用权证时“未查清土地来源”,办证“主要事实不清、证据不足”,驻马店市政府作出该认定的主要依据是李儒堂、李所堂提供的2004年12月7日国有土地使用权转让协议书复印件。该复印件载明“本协议书一式六份,双方当事人各一份”,李儒堂、李所堂未将其应持有的转让协议书原件提交复议机关审核,亦未向法庭举证,复议机关仅凭未与原件核对无误的复印件认定了涉案土地使用权系李儒堂、李所堂与刘党共有的事实,明显证据不足。被诉复议决定主要证据不足,依法应予撤销。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项之规定,作出(2016)豫15行初45号行政判决,撤销驻马店市政府驻政复决字〔2016〕25-26号行政复议决定。

李儒堂、李所堂不服,提起上诉。

河南省高级人民法院二审认为:根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十条第一款规定,书证应当提供原件,提供原件确有困难的,可以提供与原件核对无异的复印件。本案中,办理涉案国有土地使用权证的关键证据“国有土地使用权转让协议书”,李儒堂、李所堂,刘党,泌阳县国土资源局三方当事人均未提供该原件,且李儒堂、李所堂提供的复印件内容与办理涉案国有土地使用权证其他档案材料等不一致的情况下,驻马店市政府认定涉案土地使用权系李儒堂、李所堂与刘党共有,明显证据不足。故驻马店市政府作出的撤销涉案国有土地使用权证的行政复议决定错误,依法应予以撤销。综上,一审判决正确,应予以维持。李儒堂、李所堂的上诉理由不能成立,不予支持。判决驳回上诉,维持原判。

李儒堂、李所堂向本院申请再审称:1.根据《土地登记办法》第九条,土地权属来源证明是办理土地使用权证的条件和前提。本案土地权属来源证明《国有土地使用权转让协议书》是一份复印件。法院认可泌阳县政府的颁证行为,等于承诺了该复印件的效力,但又通过否认该复印件的效力达到否定刘党和再审申请人共有的事实。两级法院对同一证据同一事实采用双重标准,事实认定明显错误。2.在泌阳县国土资源局土地档案材料中留存的《国有土地使用权转让协议书》,受让方是刘党、李儒堂、李所堂三人,该证据已证实其三人是共同共有关系。该协议无论是原件还是复印件,均是刘党申请颁证时提交的,现刘党又否认该协议内容的真实性,更能证明颁证行为事实不清,依法应予撤销。3.法院生效判决已撤销刘党前期土地转让审批行为,涉案颁证行为违法,依法应当撤销。4.涉案土地是刘党、李儒堂、李所堂共同出资二十万元购买,再审申请人有新的证据,即两位出让人亲笔书写的证明材料,进一步证明共同共有的事实。综上,请求依法撤销一审和二审判决,维持驻政复决字〔2016〕25-26号复议决定。

本院认为:行政行为一经作出即具有公定力和存续力,否定一个行政行为的效力,需有确凿的证据。书证是行政诉讼证据的一种,在各类证据中占有突出地位。一般来说,书证所证明的事实内容比较明确,具有较强的稳定性,可以作为证明待证事实的直接证据。正因如此,书证的采用通常适用“最佳证据规则”或称“原始文书规则”,依此规则,证据的提供者应当提供原始材料,如果提出非原始材料,则必须提供充足理由。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十条对于提供书证的要求,就体现了这一原则。本案中,行政复议机关决定撤销泌阳县政府为刘党颁发的国有土地使用权证书,是认为涉案土地使用权是刘党和李儒堂、李所堂共有。而支持这个共有关系的证据,是李儒堂、李所堂申请行政复议时提交的《国有土地使用权转让协议书》。但该协议书是复印件,复议机关未对原件进行审核;在诉讼过程中,再审申请人也仍然没有出示原件。因此,该书证就不符合“原始文书规则”。诚然,无法与原件核对无误的书证也不是均不能作为证据使用,我国法律之所以采用“原始文书规则”,初衷在于确保书证本身的真实性及其与案件的关联性。诉讼过程中,如果一方出示的书证并非原件,但各方对该书证的真实性没有异议,或是该复制件的形成年代久远,又或该证据能够与其他证据相互印证,则并非一概不予采纳。就本案而言,再审申请人提供的协议书复印件内容并未得到各方当事人认可,且与涉案国有土地使用权证档案中的其他材料不能相互印证。因此,一审和二审法院认定驻马店市政府作出的行政复议决定证据不足,从而判决撤销该复议决定,并无不当。再审申请人申请再审时虽提交了出让人张金玲、王建夫的证明,但张金玲出具的证明与其在原审中出具的证明内容相悖,且该两位出让人同样也未提交协议原件,故该证明不足以让本院采信。本案的根本争执,还是再审申请人李儒堂、李所堂与刘党之间是否确实存在共有关系,这类争执属于基础民事法律关系。所谓基础民事法律关系,是指民事争议为解决行政争议的基础,解决了基础民事争议,行政法律关系能够迎刃而解,或者才具备了解决的前提。在行政诉讼中存在基础民事法律关系的,人民法院应当告知当事人可以依法申请一并解决相关民事争议,或者就相关民事争议另行提起民事诉讼。基础法律关系不解决,又缺乏令人信服的原始文书的情况下,行政机关已经作出的行政行为的效力概难推翻。

综上,再审申请人李儒堂、李所堂的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定,裁定如下:

驳回再审申请人李儒堂、李所堂的再审申请。

审 判 长 李广宇

审 判 员    阎巍

审 判 员 董保军

二〇一七年十二月七日

法官助理 骆芳菲

书 记 员 王昱力

来源:公众号 行政法

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