最高法院判例:确定驳回行政复议申请属程序驳回还是实体驳回应采用实质标准——王林生诉周口市政府行政复议案

【裁判要旨】

区分复议机关的驳回复议申请究竟属于因理由不成立而驳回,还是因不符合受理条件而驳回,应当适用实质性标准。名为驳回复议申请,甚至名为不予受理决定,但事实上对复议请求作出了实体审查的,也应当定性为驳回复议请求,进而构成对原行政行为的维持。

【裁判文书】

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

(2018)最高法行申152号

再审申请人(一审原告、二审上诉人)王林生。

再审被申请人(一审被告、二审被上诉人)周口市人民政府,住所地河南省周口市川汇区庆丰东路1号。

法定代表人丁福浩,该市人民政府市长。

委托代理人苑全成,周口市人民政府法制办公室副主任。

委托代理人张国辉,周口市人民政府法制办公室副主任科员。

再审申请人王林生因诉周口市人民政府(以下简称周口市政府)行政复议一案,不服河南省高级人民法院(2017)豫行终1032号行政判决,向本院申请再审。本院依法组成由审判员李广宇、审判员阎巍、审判员董保军参加的合议庭,对本案进行了审查,现已审查终结。

河南省开封市中级人民法院一审查明:2016年7月29日,王林生向周口市川汇区人民政府(以下简称川汇区政府)申请信息公开,内容是“市发(1983)20号《关于处理私有出租房屋社会主义改造遗留问题的通知》是什么时间清理与失效或有效的记录信息”。该《通知》文件头为“中共周口市委文件”,落款署名单位是“中共周口市委员会、周口市人民政府”。2016年8月8日,川汇区政府作出川政信公复001号《政府信息公开申请答复书》,答复内容为“由于您申请公开的文件是原中共周口市委文件,不属于本机关公开职责权限范围”。王林生不服,提出复议申请,周口市政府于2016年8月16日作出周政(复不可诉)字〔2016〕11号《行政复议不予受理决定书》。王林生不服,提起行政诉讼,请求撤销该不予受理决定,判定周口市政府行政复议内容未予以据实查处违法。

河南省开封市中级人民法院一审认为:周口市政府作出行政复议不予受理决定符合法律规定。其一,根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定可见,政府信息是已有的信息;根据《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》(国办发〔2010〕5号)第二条规定,王林生申请公开的事项在性质上属于咨询,不属于现有的“以一定形式记录、保存的信息”。其二,王林生申请信息公开咨询问题涉及文件为党委与政府联合署名,文件头为“中共周口市委文件”,属于党务信息,不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》调整的范围。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定,作出(2016)豫02行初183号行政判决,驳回王林生的诉讼请求。

王林生不服,提起上诉。

河南省高级人民法院二审除确认一审事实外,另查明:2000年经国务院批准撤销县级周口市设立地级周口市,原县级周口市的行政区域为川汇区的行政区域。

河南省高级人民法院二审认为:王林生申请公开“市发(1983)20号《关于处理私有出租房屋社会主义改造遗留问题的通知》是什么时间清理与失效或有效的记录信息”是以原周口市政府的承继单位即川汇区政府为信息公开的义务机关,该机关作出“由于您申请公开的文件是原中共周口市委文件,不属于本机关公开职责权限范围”的答复。王林生不服,向周口市政府提出复议申请,周口市政府依据《中华人民共和国行政复议法》第十七条规定作出不予受理决定。上述不予受理行为尚未进行实质审查不能推断为维持原行政行为,不宜列川汇区政府为共同被告。另外,涉案的市发(1983)20号文件即《关于处理私有出租房屋社会主义改造遗留问题的通知》虽然抬头为中共周口市委文件,但落款单位之一为原周口市政府,但是,王林生申请政府公开的内容是询问上述文件是否具有效力,性质属于问题咨询,不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定的政府信息。周口市政府作出不予受理的复议决定结果正确。综上,王林生的上诉理由不能成立,不予支持。一审判决结果正确,可予维持。据此判决驳回上诉,维持原判。

王林生向本院申请再审称:1.从原审判决及周口市政府行政复议不予受理决定均可以看出,复议机关周口市政府决定维持了川汇区政府作出的原行政行为,根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款、第二款规定,“经复议的案件,复议机关决定维持原行政行为的,作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告”。2016年8月25日,再审申请人向河南省开封市中级人民法院提起诉讼,将川汇区政府和周口市政府列为共同被告,当时立案庭不立案,再审申请人只能按照立案庭告知的情况,当日另改写并提交了本案起诉状。后开封市中级人民法院电话通知要求再审申请人追加川汇区政府为被告,后又再次电话通知要求不再追加川汇区政府为被告,并在开庭审理前按照审判长的要求书面补写不追加川汇区政府为被告的字据。2.再审申请人申请公开的市发(1983)20号《关于处理私有出租房屋社会主义改造遗留问题的通知》,文件抬头为中共周口市委,但落款署名为周口市政府及中共周口市委,可以认定为党、政不分的共同所为,因此该文件应属政府信息公开范围。3.上述文件的现行效力,清理记录的信息,性质应归属于以一定形式记录、保存的信息,一审和二审法院将其归于问题咨询无法律依据。请求:1.撤销一审判决,增加遗漏的诉讼主体,判令程序违法;2.撤销二审判决,裁定发回重审或再审;3.撤销再审被申请人作出的复议决定,责令限期重新作出决定;4.本案诉讼费用全部由再审被申请人承担。

本院认为:《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定:“经复议的案件,复议机关决定维持原行政行为的,作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告;复议机关改变原行政行为的,复议机关是被告。”《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百三十三条规定:“行政诉讼法第二十六条第二款规定的‘复议机关决定维持原行政行为’,包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形,但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。”区分复议机关的驳回复议申请究竟属于因理由不成立而驳回,还是因不符合受理条件而驳回,应当适用实质性标准。名为驳回复议申请,甚至名为不予受理决定,但事实上对复议请求作出了实体审查的,也应当定性为驳回复议请求,进而构成对原行政行为的维持。本案中,尽管周口市政府作出的周政(复不可诉)字〔2016〕11号《行政复议不予受理决定书》援引的是《中华人民共和国行政复议法》第十七条关于“对不符合本法规定的行政复议申请,决定不予受理”的规定,但其在决定书中指出:“申请人申请公开的文件是原中共周口市委的文件,不属于政府信息公开职责范围。川汇区已于2016年8月8日对申请人进行了公开答复,不构成不作为。”事实上是对复议请求进行了实体审查,其情形也符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第一项“申请人认为行政机关不履行法定职责申请行政复议,行政复议机关受理后发现该行政机关没有相应法定职责或者在受理前已经履行法定职责的”情形,而非第一款第二项“受理行政复议申请后,发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的”情形。

本来,再审申请人是以复议机关周口市政府和作出原行政行为的机关川汇区政府为共同被告提起诉讼的,一审法院却告知其撤回对川汇区政府的起诉,有所不当;二审法院认为“上述不予受理行为尚未进行实质审查不能推断为维持原行政行为,不宜列川汇区政府为共同被告”,亦有不当。本案本应提起再审,以纠正一审和二审法院在复议机关作共同被告问题上的错误,但本院查明,再审申请人已另外于2016年8月29日单独针对川汇区政府的原行政行为提起了诉讼,河南省高级人民法院也于2017年1月16日作出终审判决,在有生效裁判对原行政行为产生既判力的情况下,对本案提起再审已无可能。

综上,依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款之规定,裁定如下:

驳回再审申请人王林生的再审申请。

审 判 长 李广宇

审 判 员    阎巍

审 判 员 董保军

二〇一八年三月三十日

法官助理 骆芳菲

书 记 员 王昱力

来源:公众号 行政法

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