最高法院判例:继续确认之诉应当存在确认的利益——李汴菊诉鼓楼区政府房屋征收补偿决定案

【裁判要旨】

1.行政机关能否自行改变行政行为

行政行为的作出是单方面的,但行政行为一经作出,其约束力却是双方面的,行政行为对行政相对人和行政机关都有约束力。但这种约束力只存在于行政行为的存续期间,行政机关虽然受行政行为的约束,但在特定条件下可以自行改变(包括撤销、废止)行政行为,这是由行政权自身的特性所决定的――首先,行政机关具有自我纠错的机能;其次,行政行为也要适应新情况,如果原来合法的行政行为因作为其根据的事实或者法律状态发生变化,或者缺乏继续存在下去的利益,行政机关也可以废止或者改变原来的行政行为。《行政诉讼法》第七十四条第二款第二项规定:“被告改变原违法行政行为,原告仍要求确认原行政行为违法的”,“人民法院判决确认违法”;第六十二条规定:“人民法院对行政案件宣告判决或者裁定前,原告申请撤诉的,或者被告改变其所作的行政行为,原告同意并申请撤诉的,是否准许,由人民法院裁定”。都说明行政机关不仅可以在行政诉讼程序之外、而且也可以在行政诉讼程序进行当中,自行改变其作出的行政行为。

2.继续确认之诉应当存在确认的利益

行政机关在起诉前自行改变行政行为,原行政行为尽管再也不会产生法律效果,当事人仍可以就原行政行为提起确认违法之诉;如果是在诉讼进行中行政机关改变被诉行政行为,当事人则可以要求继续初始的诉讼,只是将原来的撤销请求转换为确认违法。正因如此,这种诉讼才被称为继续确认之诉之所以允许对一个已经终结的、再也不会产生效果的行政行为继续进行确认,是因为在有些情况下仍然存在确认的利益。比如,确认原行政行为违法,有利于当事人后续主张国家赔偿等权利;再比如,有利于完成对于那些随诉讼终结被弃置不顾的法律问题的继续澄清。但是,这种继续确认的利益,通常只有在被改变的行政行为属于对原告不利的负担行政行为时才会存在,因为该行政行为尽管已经终结,但其违法性曾经存在,违法的后果未必会随着行政行为的终结而自行终结。对于一个授益行政行为而言,由于该行政行为自始就不曾对当事人施与过任何负担,就不会存在确认原行政行为违法的利益。有时,即使法院应当事人的要求继续初始的诉讼,也未必都会对行政机关业已改变的原行政行为作出违法确认。如果原行政行为本身并不违法,作出改变只是因为作为其根据的事实或者法律状态发生变化;如果原行政行为的违法性被及时治愈或转换,例如通过一个内容相同的另一行政行为取代,或者通过其他措施得到处理,行政行为的违法性即不存在。

3.复议决定与原行政行为的关系

作出原行政行为的机关和复议机关作共同被告,是一种特殊形态的共同诉讼,虽然被诉的行政行为既有原行政行为,又有复议决定,但实际上对当事人权利义务产生拘束力的仍然是原行政行为,而非维持该行政行为的复议决定。复议机关只是对原行政机关的意志加以肯定而已,并没有对当事人附加任何不利益。皮之不存,毛将焉附。原行政行为既不存在,维持该行政行为的复议决定也就没有了任何意义。由于维持原行政行为的复议决定与原行政行为的处理结果一致,一般情况下,对原行政行为和维持原行政行为的复议决定的判决也应当是一致的。在已经被行政机关自行改变的原行政行为不存在确认违法的利益的情况下,已经失去基础的复议决定同样不具备确认违法的利益,也没有单独予以撤销的必要,原审法院以全案驳回诉讼请求的方式结案,并无不妥。

【裁判文书】

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定

(2017)最高法行申2290号

再审申请人(一审原告、二审上诉人)李汴菊,女,1961年2月3日出生,汉族,住河南省开封市鼓楼区。

再审被申请人(一审被告、二审被上诉人)开封市鼓楼区人民政府,住所地河南省开封市包公湖北路39号。

法定代表人程杨,该区人民政府区长。

再审申请人李汴菊因诉开封市鼓楼区人民政府(以下简称鼓楼区政府)房屋征收补偿决定一案,不服河南省高级人民法院(2016)豫行终1227号行政判决,向本院申请再审。本院依法组成由审判员李广宇、审判员阎巍、审判员董保军参加的合议庭,对本案进行了审查,现已审查终结。

河南省开封市中级人民法院一审查明:2012年10月3日,鼓楼区政府张贴公布了《州桥遗址及周边环境整治建设项目房屋征收补偿方案(征求公众意见稿)》,2013年3月25日,鼓楼区政府作出了《关于对州桥遗址及周边环境整治建设项目实施房屋征收的决定》并进行了公告,同时公布《州桥遗址及周边环境整治建设项目房屋征收补偿方案》。李汴菊的房屋位于自由路西段1-1-6号,属于征收范围。鼓楼区政府房屋征收部门对被征收房屋进行了入户调查登记,对房屋进行了评估。因与李汴菊在征收补偿方案确定的签约期限内未达成补偿协议,鼓楼区政府房屋征收部门于2014年6月19日报请鼓楼区政府作出补偿决定。鼓楼区政府于2014年6月23日作出鼓政征补决〔2014〕004号房屋征收补偿决定。李汴菊不服,申请复议后于2014年10月10日向河南省开封市中级人民法院提起行政诉讼,请求撤销鼓楼区政府对其作出的鼓政征补决〔2014〕004号房屋征收补偿决定。另查明,在诉讼期间,鼓楼区政府与李汴菊就补偿问题协商未果,2015年1月15日作出对被诉的补偿决定终止执行的决定,并表示将在充分论证的基础上依法重新作出补偿决定;2015年9月1日,鼓楼区政府对李汴菊作出鼓政征补决〔2015〕19号房屋征收补偿决定,李汴菊已于2015年11月26日提起行政诉讼。

河南省开封市中级人民法院一审认为:李汴菊的诉讼请求是撤销被诉补偿决定,在诉讼期间,鼓楼区政府作出终止执行被诉补偿决定,且已重新作出补偿决定,本案被诉的补偿决定实质上已经不再发生法律效力,对李汴菊的权利义务不再有不利影响,其诉讼目的已经实现,再行诉讼已无实际意义。依照《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十六条第四项之规定,作出(2014)汴行初字第88号行政判决,驳回李汴菊的诉讼请求。

李汴菊不服,提起上诉。

河南省高级人民法院二审认为:2015年1月15日,鼓楼区政府作出对本案被诉的鼓政征补决〔2014〕004号房屋征收补偿决定终止执行的决定,之后于2015年9月1日重新对李汴菊作出鼓政征补决〔2015〕19号房屋征收补偿决定。原补偿决定在实质上不再发生法律效力,对李汴菊的权利义务也未产生实际影响,故李汴菊坚持要求确认原征收补偿决定违法,不予支持。李汴菊的上诉理由不能成立,不予支持。一审行政判决正确,应予维持。据此作出(2016)豫行终1227号行政判决,驳回上诉,维持原判。

李汴菊向本院申请再审称:1.根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十条第三款规定,“被告改变原具体行政行为,原告不撤诉,人民法院经审查认为原具体行政行为违法的,应当作出确认其违法的判决;认为原具体行政行为合法的,应当判决驳回原告的诉讼请求。”一审法院应当按照上述规定确认被诉补偿决定是否合法。2.因复议决定未被撤销,被诉补偿决定实质上还在发生效力,对再审申请人不但以前发生过不利影响,以后还继续发生不利影响。且法院撤销补偿决定和再审被申请人自动终止补偿决定会带来不同的结果。3.一审和二审判决遗漏对行政复议决定的判决,违反《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十条的规定。4.一审和二审违反法定程序,二审法官没有独立办案,影响了公正判决。综上,请求:1.撤销一审和二审判决,依法改判支持再审申请人诉讼请求;2.对遗漏的汴政复决〔2014〕102号行政复议决定进行判决;3.确认再审被申请人作出的鼓政征补决〔2014〕004号房屋征收补偿决定违法;4.一审和二审诉讼费由再审被申请人承担;5.判定再审被申请人赔偿因改变具体行政行为而造成再审申请人的一切精神和经济损失。

本院认为:再审申请人的再审理由,涉及一系列对于法律规定和相关司法解释的理解问题,值得认真讨论。

一、行政机关能否自行改变行政行为

行政行为的作出是单方面的,但行政行为一经作出,其约束力却是双方面的,行政行为对行政相对人和行政机关都有约束力。但这种约束力只存在于行政行为的存续期间,行政机关虽然受行政行为的约束,但在特定条件下可以自行改变(包括撤销、废止)行政行为,这是由行政权自身的特性所决定的――首先,行政机关具有自我纠错的机能;其次,行政行为也要适应新情况,如果原来合法的行政行为因作为其根据的事实或者法律状态发生变化,或者缺乏继续存在下去的利益,行政机关也可以废止或者改变原来的行政行为。《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称《行政诉讼法》)第七十四条第二款第二项规定:“被告改变原违法行政行为,原告仍要求确认原行政行为违法的”,“人民法院判决确认违法”;第六十二条规定:“人民法院对行政案件宣告判决或者裁定前,原告申请撤诉的,或者被告改变其所作的行政行为,原告同意并申请撤诉的,是否准许,由人民法院裁定。”都说明行政机关不仅可以在行政诉讼程序之外、而且也可以在行政诉讼程序进行当中,自行改变其作出的行政行为。本案情况就是如此。当再审申请人针对鼓楼区政府作出的鼓政征补决〔2014〕004号房屋征收补偿决定提起诉讼后,鼓楼区政府先是作出对被诉房屋征收补偿决定终止执行的决定,继而重新作出鼓政征补决〔2015〕19号房屋征收补偿决定,而且再审申请人已经针对新的房屋征收补偿决定另行提起了行政诉讼。问题在于,再审申请人对原来的起诉不撤诉,坚持要求确认原征收补偿决定违法,法院经审理驳回了其诉讼请求。

二、继续确认之诉须有确认利益

如前所述,行政机关在起诉前自行改变行政行为,原行政行为尽管再也不会产生法律效果,当事人仍可以就原行政行为提起确认违法之诉;如果是在诉讼进行中行政机关改变被诉行政行为,当事人则可以要求继续初始的诉讼,只是将原来的撤销请求转换为确认违法。正因如此,这种诉讼才被称为继续确认之诉。之所以允许对一个已经终结的、再也不会产生效果的行政行为继续进行确认,是因为在有些情况下仍然存在确认的利益。比如,确认原行政行为违法,有利于当事人后续主张国家赔偿等权利;再比如,有利于完成对于那些随诉讼终结被弃置不顾的法律问题的继续澄清。但是,这种继续确认的利益,通常只有在被改变的行政行为属于对原告不利的负担行政行为时才会存在,因为该行政行为尽管已经终结,但其违法性曾经存在,违法的后果未必会随着行政行为的终结而自行终结。对于一个授益行政行为而言,由于该行政行为自始就不曾对当事人施与过任何负担,就不会存在确认原行政行为违法的利益。有时,即使法院应当事人的要求继续初始的诉讼,也未必都会对行政机关业已改变的原行政行为作出违法确认。如果原行政行为本身并不违法,作出改变只是因为作为其根据的事实或者法律状态发生变化;如果原行政行为的违法性被及时治愈或转换,例如通过一个内容相同的另一行政行为取代,或者通过其他措施得到处理,行政行为的违法性即不存在。就本案而言,被诉行政行为是一个房屋征收补偿决定,这类决定并非负担行政行为,当它被另一个补偿决定替代之后,不会产生任何遗留下来的不利影响。对于补偿多少的争执,完全可以在针对新的补偿决定提起的诉讼中解决,坚持对已经不存在的原补偿决定进行违法性确认没有任何实际意义。一审和二审法院认为“原补偿决定在实质上不再发生法律效力,对李汴菊的权利义务也未产生实际影响”,从而分别判决驳回李汴菊的诉讼请求和上诉,并无不当。

三、复议决定与原行政行为的关系

再审申请人提出的再审理由还包括:“一审和二审判决遗漏对行政复议决定的判决”,“因复议决定未被撤销,被诉补偿决定实质上还在发生效力,对再审申请人不但以前发生过不利影响,以后还继续发生不利影响。”对此本院认为,经复议的案件,复议机关决定维持原行政行为的,作出原行政行为的机关和复议机关是共同被告,这是修改后的《行政诉讼法》作出的新的制度安排,目的是要解决复议机关由于怕当被告而对违法行政行为也不愿作出改变的现实问题。作出原行政行为的机关和复议机关作共同被告,是一种特殊形态的共同诉讼,虽然被诉的行政行为既有原行政行为,又有复议决定,但实际上对当事人权利义务产生拘束力的仍然是原行政行为,而非维持该行政行为的复议决定。复议机关只是对原行政机关的意志加以肯定而已,并没有对当事人附加任何不利益。皮之不存,毛将焉附。原行政行为既不存在,维持该行政行为的复议决定也就没有了任何意义。再审申请人认为,“因复议决定未被撤销,被诉补偿决定实质上还在发生效力”,属于一种不必要的担忧。此外,《行政诉讼法》第七十九条确实规定:“复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件,人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。”由于维持原行政行为的复议决定与原行政行为的处理结果一致,一般情况下,对原行政行为和维持原行政行为的复议决定的判决也应当是一致的。在已经被行政机关自行改变的原行政行为不存在确认违法的利益的情况下,已经失去基础的复议决定同样不具备确认违法的利益,也没有单独予以撤销的必要,原审法院以全案驳回诉讼请求的方式结案,并无不妥。更何况,再审申请人提起本案诉讼的时间是2014年10月,修改后的《行政诉讼法》尚未施行,本案并不适用作出原行政行为的机关和复议机关是共同被告的规定,因此,再审申请人认为“一审和二审判决遗漏对行政复议决定的判决”,理由不能成立。至于再审申请人所称“一审和二审违反法定程序,二审法官没有独立办案,影响了公正判决”,因没有相应事实根据,亦难支持。

综上,再审申请人李汴菊的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定,裁定如下:

驳回再审申请人李汴菊的再审申请。

审  判  长   李广宇

审  判  员      阎巍

审  判  员   董保军

二〇一七年九月二十九日

法官  助理   骆芳菲

书  记  员   张  兰

来源:公众号 行政法

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