最高法院判例:对行政机关单方变更、解除协议行为的起诉仍适用起诉期限规定——田先啟诉江夏区政府行政协议案

【裁判要旨】

《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条对于行政协议之诉的诉讼时效和起诉期限进行了“两分法”处理,一是,“公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼的,参照民事法律规范关于诉讼时效的规定”;二是,“对行政机关单方变更、解除协议等行为提起诉讼的,适用行政诉讼法及其司法解释关于起诉期限的规定”。这是基于行政协议既有双方性、又有单方性,行政协议之诉既有关系之诉的新特点,又有行为之诉的旧传统,而作出的区别处理。行政协议虽然仍属于一种行政活动方式,但它却借用了民法合同的方式,行政机关与协议相对人之间虽然本质上不属于平等的民事主体,但却是以平等协商的方式订立并履行协议,正是基于这种平等性和双方性,当因为行政协议的订立和履行产生争议,可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。但行政协议终究不是民事合同,行政机关因公共利益需要或者其他法定理由,可以单方变更、解除协议,这种行政优益权的行使,与传统的单方行政行为并无不同,因此针对行政机关单方变更、解除协议的行为提起诉讼的,仍然适用《行政诉讼法》及其司法解释关于起诉期限的规定。

【裁判文书】

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

(2017)最高法行申7758号

再审申请人(一审原告、二审上诉人)田先啟,男,1947年2月19日出生,汉族,住湖北省武汉市江夏区。

再审被申请人(一审被告、二审被上诉人)武汉市江夏区人民政府,住所地湖北省武汉市江夏区纸坊街文化大道99号。

法定代表人张利,该区人民政府区长。

再审申请人田先啟因诉武汉市江夏区人民政府(以下简称江夏区政府)行政协议一案,不服湖北省高级人民法院(2016)鄂行终230号行政判决,向本院申请再审。本院依法组成由审判员李广宇、审判员阎巍、审判员董保军参加的合议庭,对本案进行了审查,现已审查终结。

湖北省武汉市中级人民法院一审查明:2011年4月12日,江夏区政府因公共利益需要作出夏政房征案字〔2011〕1号《武汉市江夏区人民政府纸坊青龙南路拓宽综合改造房屋征收与补偿决定书》,确定了房屋征收的范围及对象,征收补偿的具体方式及标准等,并予以公告。同年7月7日,江夏区政府对上述征收决定进行了修订,作出夏政房征决字〔2011〕1-1号《武汉市江夏区人民政府关于修订纸坊青龙南路房屋征收与补偿决定书的公告》,对原决定书中的补偿方案进行了修订,确定择房、签约期为同年4月8日至同年7月11日。同年6月30日,田先啟与江夏区政府签订了《纸坊青龙南路拓宽及综合改造项目房屋征收补偿安置协议书》(以下简称《征补协议》),该协议对房屋的现状(包括装修、附属设施及构筑物)、房屋征收补偿安置方式及补偿结算(包括住宅和商业类用房)、搬迁补助费、过渡安置费、奖励、腾退搬迁期限、安置房的建设标准等事项进行了约定,之后双方按照协议内容履行,田先啟亦于2011年7月12日签字确认腾退搬出,钥匙已交。田先啟认为与江夏区政府签订的《征补协议》违法,诉至法院,请求撤销《征补协议》,责令江夏区政府重新签订协议。

该院另查明,田先啟因不服江夏区政府作出的夏政房征案字〔2011〕1号《武汉市江夏区人民政府纸坊青龙南路拓宽综合改造房屋征收与补偿决定书》诉至法院,经过多次诉讼,一审判决驳回其诉讼请求,该院作出(2015)鄂武汉中行终字第00209号终审判决予以维持。

该院认为:本案《征补协议》系江夏区政府为实现公共利益在法定职责范围内,与田先啟协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议,属于《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称《行政诉讼法》)第十二条第一款第十一项规定的行政协议,依法应属于行政诉讼受案范围。本案的争议焦点为田先啟起诉是否超过诉讼时效期间。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十二条规定:“公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼的,参照民事法律规范关于诉讼时效的规定;对行政机关单方变更、解除协议等行为提起诉讼的,适用行政诉讼法及其司法解释关于起诉期限的规定。”本案中田先啟认为与江夏区政府签订的《征补协议》违法,应予撤销,应依法参照民事诉讼时效的规定。《中华人民共和国合同法》(以下简称《合同法》)第五十五条规定:“有下列情形之一的,撤销权消灭:(一)具有撤销权的当事人自知道或者应当知道撤销事由之日起一年内没有行使撤销权;……”以及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国合同法>若干问题的解释(一)》第八条规定:“合同法第五十五条规定的‘一年’、第七十五条和第一百零四条第二款规定的‘五年’为不变期间,不适用诉讼时效中止、中断或者延长的规定。”田先啟与江夏区政府于2011年7月签订的《征补协议》,于2015年4月才提起本案诉讼,超过了上述法律规定的除斥期间,江夏区政府的抗辩理由成立,田先啟认为其为征地补偿事宜进行了相关行政诉讼,该期间应该予以扣除的诉讼理由于法无据,不予支持。综上,根据《行政诉讼法》第六十九条,《合同法》第五十四条、第五十五条,《最高人民法院关于适用<中华人民共和国合同法>若干问题的解释(一)》第八条,《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》第二百一十九条之规定,作出(2015)鄂武汉中行初字第00341号行政判决,驳回田先啟请求法院撤销与江夏区政府签订的《征补协议》,责令江夏区政府重新签订协议的诉讼请求。

田先啟不服,提起上诉。

湖北省高级人民法院二审认为:田先啟一审诉称,江夏区政府以欺诈、胁迫手段迫使其签订不公平的《征补协议》违法,请求法院予以撤销并责令江夏区政府与其重新签订《征补协议》。本案争议焦点为,对田先啟上述诉请的审查,是应当参照民事法律规范中合同撤销权行使的相关规定,还是应当适用行政法律规范及其司法解释的相关规定本案被诉《征补协议》系江夏区政府为实现公共利益或者行政管理目标,在法定职责范围内,与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利务内容的协议。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十一条的规定,该协议属于《行政诉讼法》第十二条第一款第十一项规定的行政协议,依法应属于行政诉讼受案范围。行政协议既具有协议的合同方面特性,也具有行政行为方面特性。伴随当事人诉讼标的性质不同,对行政协议审查所适用的法律规范亦相应有所不同。根据《行政诉讼法》及其司法解释的相关规定,行政相对人对行政机关行使行政优益权,单方变更、解除行政协议等行为提起诉讼,人民法院应当适用行政法律规范的相关规定予以审查;而相对人就行政协议的履行、请求变更、撤销或解除协议等平等主体间权利义务关系提起诉讼的,人民法院则应参照民事法律规范的相关规定予以审查。本案田先啟请求撤销其所称江夏区政府以欺诈、胁迫手段迫使其签订的《征补协议》,属于一方平等民事主体向人民法院提起的合同撤销之诉,应依法参照《合同法》及其司法解释的相关规定予以审查。《合同法》第五十五条规定:“有下列情形之一的,撤销权消灭:(一)具有撤销权的当事人自知道或应当知道撤销事由之日起一年内没有行使撤销权……”。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国合同法>若干问题的解释(一)》第八条同时规定:“合同法第五十五条规定的‘一年’、第七十五条和第一百零四条第二款规定的‘五年’为不变期间,不适用诉讼时效中止、中断或者延长的规定。”根据上述法律及司法解释的规定,田先啟与江夏区政府于2011年7月前签订了被诉《征补协议》,其于2015年4月才请求法院撤销该《征补协议》,超过了撤销权行使的除斥期间,撤销权已归于消灭。田先啟要求撤销并重新签订《征补协议》的诉请,缺乏事实根据,不予支持。其认为因征地补偿事宜提起了相关行政诉讼,该期间应该予以扣除的诉讼理由缺乏法律依据,亦不予支持。原审法院判决驳回田先啟的诉讼请求,并无不当。综上,原审判决认定的事实清楚,适用法律、法规正确。田先啟的上诉理由不能成立。判决驳回上诉,维持原判。

田先啟向本院申请再审称:1.一审和二审判决认定事实的主要证据系伪造。再审申请人提供的《征补协议》原件没有具体的签字日期,原审判决认定再审申请人与江夏区政府于2011年7月前签订被诉《征补协议》,与实际不符。2.一审和二审判决适用法律错误。《征补协议》内容违法,损害再审申请人的合法权益,再审申请人是请求撤销《征补协议》而不是请求行政机关依法履行或按照约定履行协议,《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条未规定提起撤销诉讼要参照民事法律规范关于诉讼时效的规定。且被诉协议是不平等主体之间签订的,不应参照合同法的规定。3.再审申请人从2011年6月起就行政征收与补偿一案提起诉讼,通过新闻才知道从2015年5月1日起行政协议可以诉讼,因此再审申请人超过诉讼时效不属于自身原因,被耽误的时间不应计算在起诉期限内。综上,请求依法提审或者指令下级人民法院再审,撤销一审和二审判决,撤销被诉行政协议。

本院认为:本案的争议焦点为,再审申请人请求撤销被诉《征补协议》并责令江夏区政府与其重新签订协议,是否应当参照民事法律规范关于撤销权行使的相关规定。再审申请人认为,“再审申请人是请求撤销《征补协议》而不是请求行政机关依法履行或按照约定履行协议,《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条未规定提起撤销诉讼要参照民事法律规范关于诉讼时效的规定。且被诉协议是不平等主体之间签订的,不应参照合同法的规定。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条对于行政协议之诉的诉讼时效和起诉期限进行了“两分法”处理,一是,“公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼的,参照民事法律规范关于诉讼时效的规定”;二是,“对行政机关单方变更、解除协议等行为提起诉讼的,适用行政诉讼法及其司法解释关于起诉期限的规定”。这是基于行政协议既有双方性、又有单方性,行政协议之诉既有关系之诉的新特点,又有行为之诉的旧传统,而作出的区别处理。行政协议虽然仍属于一种行政活动方式,但它却借用了民法合同的方式,行政机关与协议相对人之间虽然本质上不属于平等的民事主体,但却是以平等协商的方式订立并履行协议,正是基于这种平等性和双方性,当因为行政协议的订立和履行产生争议,可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。但行政协议终究不是民事合同,行政机关因公共利益需要或者其他法定理由,可以单方变更、解除协议,这种行政优益权的行使,与传统的单方行政行为并无不同,因此针对行政机关单方变更、解除协议的行为提起诉讼的,仍然适用《行政诉讼法》及其司法解释关于起诉期限的规定。据此,一审和二审法院认定再审申请人提起的合同撤销之诉应参照《合同法》的相关规定予以审查,符合上述法律及司法解释的规定精神。

此外,再审申请人主张因其他诉讼耽误的时间应予扣除的理由缺乏法律依据。至于被诉《征补协议》的签订时间问题。再审申请人提供的《征补协议》落款时间为2011年,虽无具体签订日期,但结合其提交的2011年7月10日《青龙南路房屋征收补偿安置承诺书》等材料,二审法院认定其与江夏区政府于2011年7月前签订了被诉《征补协议》,并无不当。

综上,再审申请人田先啟的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定,裁定如下:

驳回再审申请人田先啟的再审申请。

审  判  长  李广宇

审  判  员     阎巍

审  判  员  董保军

二〇一七年十一月二十九日

法官 助 理    骆芳菲

书  记  员    王昱力

来源:公众号 行政法

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