最高法院判例:诉讼类型化——郭传欣诉巨野县政府、菏泽市政府房屋征收补偿及行政复议案

【裁判要旨】

《行政诉讼法》的立法目的在于“保护公民、法人和其他组织的合法权益,监督行政机关依法行使职权”,而要实现此一目的,很大程度上取决于诉讼种类之完善。如果对于侵犯公民权利的每一种国家权力行为都有一个适当的诉讼种类可供利用,则公民合法权益的受保护程度势必会得到大幅提高。修改后的《行政诉讼法》虽然没有直接引入诉讼种类的概念,但通过判决方式的丰富和整合,事实上完成了诉讼类型化改造。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二条通过对“具体的诉讼请求”的解释,也对各诉讼种类作出了明示性规定。

设置诉讼类型的目的既然在于为公民权利的保护提供一种具体方式,那么选择一个适当的类型就不应成为公民的任务甚至额外增加的负担。诉讼类型制度的根本意义更在于对法院的诉讼行为作出规范,以使法院根据不同的诉讼类型选择最适宜的救济方式和裁判方式。

义务之诉与撤销之诉的趣旨有所不同。撤销之诉旨在撤销一个对原告不利的行政行为,一经撤销,该行政行为的法律效力就会随之消除,原告所寻求的权利救济也就不待执行即已实现。义务之诉却不像撤销之诉那样源于经典的干预行政,而是产生于给付行政。义务之诉的原告,总是希望通过他的请求获得授益,总是希望通过判决达到一种较之于初始状态更佳的境况。义务之诉中也可能有一个撤销行政决定的请求,但撤销行政决定本身不是目的,也不是必须,原告的终极目的是要求法院判决行政机关履行他所期待的某项义务。正因为如此,法院在义务之诉中并非只是对行政机关已经作出的决定进行合法性审查并一撤了之,而要进一步对行政机关的义务进行裁判。只要原告对所申请的行政行为有请求权,法院就应当直接宣布行政机关的义务。具体到针对补偿决定的诉讼,法院不能仅仅止于对违法的补偿决定的撤销,更要根据原告的请求,对于具体补偿问题作出裁判。

在义务之诉中也并非所有的案件都能直接宣布行政机关的义务,作出这种具体到位的判决,需要原告具有请求权,也需要裁判时机成熟,也就是所有事实和法律上的前提皆已具备。在有些情况下,法院可以一方面通过责令行政机关补作所欠缺的事实调查,另一方面通过自己判定尚不清楚的法律问题等途径,促使裁判时机成熟。如此一来更能减少循环诉讼、实质解决纠纷。但在有些情况下,如果这种事实调查过于繁重,或者存在行政裁量或判断余地之情形,法院也可以作出一种答复判决,即法院不是直接宣布行政机关的义务,而是责令行政机关按照法院的法律观重新作出决定。

【裁判文书】

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

(2016)最高法行申2621号

再审申请人(一审原告、二审上诉人)郭传欣,男,1948年8月6日出生,汉族,户籍所在地山东省巨野县。

再审被申请人(一审被告、二审被上诉人)山东省巨野县人民政府,住所地山东省巨野县麒麟大道中段巨野县行政中心。

法定代表人王昌华,该县人民政府县长。

再审被申请人(一审被告、二审被上诉人)山东省菏泽市人民政府,住所地山东省菏泽市中华东路1009号。

法定代表人解维俊,该市人民政府市长。

再审申请人郭传欣因诉山东省巨野县人民政府(以下简称巨野县政府)、山东省菏泽市人民政府(以下简称菏泽市政府)房屋征收补偿决定及复议决定一案,不服山东省高级人民法院(2015)鲁行终字第430号行政判决,向本院申请再审。本院依法组成由审判员李广宇、审判员耿宝建、代理审判员周觅参加的合议庭,对本案进行了审查,现已审查终结。

原审法院查明:2013年3月24日,巨野县政府作出《关于实施公安局师范片区改造工程房屋征收的决定》(巨政字[2013]51号),决定征收巨野县南至麒麟大道,北至古城街,东至永丰街,西至金太阳商贸城、新华商业街范围内国有土地上的房屋,并附《公安局师范片区房屋征收补偿安置方案》。2014年12月22日,巨野县房地产管理局向巨野县政府作出《关于对公安局师范片区被征收人郭传欣作出补偿决定的请示》。2015年1月5日,巨野县政府作出《关于公安局师范片区改造工程被征收人郭传欣房屋征收补偿的决定》(巨政字[2015]1号)(以下简称1号补偿决定),决定对征收郭传欣的房屋以产权调换方式予以补偿,被征收人郭传欣的房屋补偿款881883.00元作为预付款予以留存,住宅回迁面积为486.3平方米,商业回迁安置面积71.25平方米,待回迁房屋竣工验收交付使用后结算,并要求郭传欣限期搬迁腾空房屋。郭传欣不服,向菏泽市政府申请行政复议,菏泽市政府作出菏政复决字[2015]91号行政复议决定(以下简称91号复议决定),对1号补偿决定予以维持。郭传欣仍不服,向人民法院提起诉讼,要求撤销巨野县政府1号补偿决定及菏泽市政府91号复议决定,对其房屋按照商用房给予征收补偿577.35万元。

菏泽市中级人民法院一审认为:首先,根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条、第二十六条之规定,在房屋征收部门与被征收人郭传欣在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议的情况下,巨野县政府有接受房屋征收部门的报请并按照征收补偿方案作出补偿决定的职权。在认定事实方面,巨野县政府明确对被征收房屋采取的是成本法评估,不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条第一款关于对被征收房屋价值的补偿不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格的规定。巨野县政府也未能提供选定房地产评估机构方面的证据,所举证据未显示郭传欣最终同意选择回迁安置补偿方式,决定给予房屋产权调换未能保证其选择补偿方式的权利。况且,巨野县政府所举评估报告与送达郭传欣的评估报告不一致,当庭也未能作出合理解释。巨野县政府作出的被诉征收补偿决定认定事实不清、适用法律错误,应予撤销。其次,经审查,菏泽市政府行政复议决定程序合法,但因审理认为被诉征收补偿决定认定事实不清应予撤销,故对行政复议决定应确认无效。第三,郭传欣要求判令巨野县政府补偿577.35万元缺乏证据支持和法律依据,不予支持。确定涉案房屋征收行政补偿金额并作出征收补偿决定系巨野县政府行政职权范围,郭传欣可在巨野县政府作出征收补偿决定的过程中提出证据主张自己相应的权利。据此判决:一、撤销巨野县政府1号补偿决定;二、确认菏泽市政府作出的91号复议决定无效;三、驳回郭传欣的其他诉讼请求。

郭传欣不服一审法院判决,上诉称:1.一审法院对其提交的证据不予采信错误。2.一审法院判决第一、二项正确,第三项驳回郭传欣要求补偿款的请求错误。一审法院应该在撤销巨野县政府所作补偿决定的情况下,直接判决巨野县政府支付补偿款。请求撤销一审法院判决第三项,依法判决巨野县政府补偿577.35万元。

山东省高级人民法院二审认为:郭传欣向一审法院提交了包括两份林权证以及手绘土地平面图在内的4份证据,用以证明被征土地面积共416.82平方米、应补偿郭传欣577.35万元。但是两份林权证,一份显示权利人是郭应新,一份显示权利人是二队牛屋院,没有发证时间和具体面积,不能显示与郭传欣以及其被征房屋应补偿数额之间存在对应或者其他关系。而土地平面图是郭传欣自己手绘的,对方不予认可,也没有其他证据予以佐证。因此,经庭审质证后,一审法院对郭传欣提交的林权证作出“对原告证明目的不予支持”、对其提交的手绘平面图作出“不符合证据形式要件,不作为证据审查”的认证意见并无不当,郭传欣的主张没有法律依据。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条规定,被征收人对补偿决定不服提起行政诉讼的,人民法院可以对被诉征收补偿决定的合法性予以审查,但作出征收补偿决定是作出房屋征收决定的市、县级人民政府的职权。所以一审法院经审查,认为被诉征收补偿决定认定事实不清、适用法律错误,判决予以撤销,但驳回了郭传欣要求判决对其房屋全部按照商用房给予征收补偿577.35万元的诉讼请求,并无不当。郭传欣有关原审法院应直接判决补偿其房屋损失577.35万元的主张,没有事实和法律依据。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十条第一款规定,人民法院对原行政行为作出判决的同时,应当对复议决定一并作出相应判决。本案中,虽然菏泽市政府作出复议决定程序合法,但因巨野县政府作出的被诉征收补偿决定已被一审法院判决撤销,所以菏泽市政府维持该征收补偿决定的复议决定也就失去了合法有效的前提,一审法院一并判决确认菏泽市政府维持被诉征收补偿决定的复议决定无效,亦无不当。据此判决驳回上诉,维持原判决。

郭传欣向本院申请再审,请求:1.撤销菏泽市中级人民法院(2015)菏行初字第34号行政判决的第三项;2.撤销山东省高级人民法院(2015)鲁行终字第430号行政判决中维持一审判决第三项的内容。其申请再审的主要事实和理由为:1.一审法院对再审申请人提交的证据不予认定是错误的;2.一审法院驳回再审申请人要求补偿款的请求是错误的,应当在撤销补偿决定的情况下,直接判决再审被申请人支付补偿款。

本院认为:本案有两个法律问题值得探讨:一是本案在诉讼类型上应当属于义务之诉还是撤销之诉;二是针对复议决定应当判决撤销还是判决无效。第二个问题再审申请人并未提及,但有必要澄清;第一个问题恰好是再审申请人申请再审的核心理由。

一、是撤销之诉还是义务之诉?

《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称行政诉讼法)的立法目的在于“保护公民、法人和其他组织的合法权益,监督行政机关依法行使职权”,而要实现此一目的,很大程度上取决于诉讼种类之完善。如果对于侵犯公民权利的每一种国家权力行为都有一个适当的诉讼种类可供利用,则公民合法权益的受保护程度势必会得到大幅提高。修改后的行政诉讼法虽然没有直接引入诉讼种类的概念,但通过判决方式的丰富和整合,事实上完成了诉讼类型化改造。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》(以下简称《适用解释》)第二条通过对“具体的诉讼请求”的解释,也对各诉讼种类作出了明示性规定。设置诉讼类型的目的既然在于为公民权利的保护提供一种具体方式,那么选择一个适当的类型就不应成为公民的任务甚至额外增加的负担。诉讼类型制度的根本意义更在于对法院的诉讼行为作出规范,以使法院根据不同的诉讼类型选择最适宜的救济方式和裁判方式。通常情况下,原告对于诉讼类型并不表现得多么疏离,因为他在诉讼请求中表达的想要实现的目的本身就已经自然而然地体现为一个具体的诉讼种类。对于诉讼类型不习惯、不熟悉甚至有意排斥的往往是法官,因为他已经在单一的撤销之诉的环境之中浸淫太久,以至于对于任何争议都习惯性地运用合法性审查的方法。

本案中,郭传欣针对补偿决定提起行政诉讼,他的诉讼请求,除了要求撤销补偿决定,还包括要求对其房屋全部按照商用房给予577.35万元的征收补偿。从诉讼类型上说,提出这种金钱支付请求通常属于一般给付之诉。由于一般给付之诉涉及的往往是行政事实行为,而本案之前已有一个补偿决定,因此更进一步归类于作为一般给付之诉亚类的义务之诉,也就是我们通常所说的履行职责之诉。义务之诉与撤销之诉的趣旨有所不同。撤销之诉旨在撤销一个对原告不利的行政行为,一经撤销,该行政行为的法律效力就会随之消除,原告所寻求的权利救济也就不待执行即已实现。义务之诉却不像撤销之诉那样源于经典的干预行政,而是产生于给付行政。义务之诉的原告,总是希望通过他的请求获得授益,总是希望通过判决达到一种较之于初始状态更佳的境况。义务之诉中也可能有一个撤销行政决定的请求,但撤销行政决定本身不是目的,也不是必须,原告的终极目的是要求法院判决行政机关履行他所期待的某项义务。正因为如此,法院在义务之诉中并非只是对行政机关已经作出的决定进行合法性审查并一撤了之,而要进一步对行政机关的义务进行裁判。只要原告对所申请的行政行为有请求权,法院就应当直接宣布行政机关的义务。具体到针对补偿决定的诉讼,法院不能仅仅止于对违法的补偿决定的撤销,更要根据原告的请求,对于具体补偿问题作出裁判。本案一审法院对被诉补偿决定进行了合法性审查,以认定事实不清、适用法律错误为由予以撤销;对于原告要求判令被告补偿577.35万元的诉讼请求则不予支持,理由是“确定涉案房屋征收行政补偿金额并作出征收补偿决定系被告行政职权范围,原告可在被告作出征收补偿决定的过程中提出证据主张自己相应的权利”,很显然是不适当地采用了撤销之诉的审理方式,其结果是将本来是案件审理重点的补偿问题一推了之。

诚然,在义务之诉中也并非所有的案件都能直接宣布行政机关的义务,作出这种具体到位的判决,需要原告具有请求权,也需要裁判时机成熟,也就是所有事实和法律上的前提皆已具备。在有些情况下,法院可以一方面通过责令行政机关补作所欠缺的事实调查,另一方面通过自己判定尚不清楚的法律问题等途径,促使裁判时机成熟。如此一来更能减少循环诉讼、实质解决纠纷。但在有些情况下,如果这种事实调查过于繁重,或者存在行政裁量或判断余地之情形,法院也可以作出一种答复判决,即法院不是直接宣布行政机关的义务,而是责令行政机关按照法院的法律观重新作出决定。显而易见的是,原审法院尽管表示了司法权对于行政权的必要尊重,但却忽视了作出一个必须作出的答复判决。再退一步讲,即使仍然适用撤销判决的方式,行政诉讼法第七十条也规定,“……人民法院判决撤销或者部分撤销,并可以判决被告重新作出行政行为”。重作判决针对的正是行政行为被撤销后仍有需要重新作出行政行为的情形。

二、是确认无效还是判决撤销?

本案在提起行政诉讼之前,再审申请人郭传欣曾经申请过行政复议,菏泽市政府经复议维持了巨野县政府作出的补偿决定。原审法院经审理,在撤销补偿决定的同时,对复议决定作出确认无效判决。这种判决方式是对法律规定的误解。原审法院判决确认复议决定无效的依据是《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》(以下简称《执行解释》)第五十三条,该条第一款规定:“复议决定维持原具体行政行为的,人民法院判决撤销原具体行政行为,复议决定自然无效。”这里所说的“自然无效”,并非要求法院作出确认无效判决,其本来含义是说,判决对于复议决定不用理会,它自然也就失去了存在的基础。本条规定是建立在行政诉讼法修改之前,复议决定维持原具体行政行为时只以作出原具体行政行为的机关为单独被告的基础之上的。理由有三:第一,既然只以作出原具体行政行为的机关为被告,则判决对象就只能是原具体行政行为;第二,维持决定只是对原具体行政行为的法律效力加以认可,在内容上从属于原具体行政行为,原具体行政行为被撤销,复议决定也会“皮之不存,毛将焉附”;第三,司法判决的权威高于行政复议决定,在两者产生矛盾的情况下,只能以司法判决为准。

修改后的行政诉讼法确立了复议机关作共同被告制度,该法第七十九条规定:“复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件,人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。”本条的规定事实上已经废止了《执行解释》第五十三条的规定。对于如何“一并作出裁判”,《适用解释》第十条也有明确规定,该条第一款规定:“人民法院对原行政行为作出判决的同时,应当对复议决定一并作出相应判决。”所谓“作出相应判决”,是基于复议决定和原行政行为的统一性而言,意味着针对原行政行为的判决和针对复议决定的判决在性质上应保持统一。该条第二款规定:“人民法院判决撤销原行政行为和复议决定的,可以判决作出原行政行为的行政机关重新作出行政行为。”该款的第一句话显然是指,由于维持原行政行为的复议决定与原行政行为的处理结果一致,对两者的判决也应当保持一致,在撤销原行政行为时,对于维持该行政行为的复议决定的处理也应当是撤销。

在原审判决存在上述明显问题的情况下,合议庭曾经考虑指令原审人民法院重新审理,但合议庭经过了解,得知再审被申请人已重新选定评估机构对再审申请人的房屋进行了评估,在双方未达成补偿协议的情况下,正在对再审申请人的补偿问题重新作出决定。由此可知,原审判决虽然没有明确责令再审被申请人重新作出补偿决定,但事实上也没有导致行政机关不再重新作出补偿决定的后果。而且,原审判决确认复议决定无效,也没有损害再审申请人的权益。经过慎重考虑,从诉讼经济出发,决定不予启动再审程序。但原审法院有责任督促行政机关尽快重新作出补偿决定。如果再审申请人对新的补偿决定仍然不服,再行提起行政诉讼,原审法院也有义务对补偿问题作出公正审判。

综上,再审申请人郭传欣的再审理由虽然成立,但本案没有提起再审的必要。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定,裁定如下:

驳回再审申请人郭传欣的再审申请。

审 判 长  李广宇

审 判 员  耿宝建

代理审判员  周 觅

二〇一六年十二月一日

书 记 员  刘 潋

来源:公众号 行政法

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