最高法院判例:主动公开与依申请公开——张惠珍诉红桥区政府政府信息公开案

【裁判要旨】

1.主动公开依申请公开政府信息的关系

主动公开依申请公开是政府信息公开的两种主要方式。前者主要适用于涉及公民、法人或者其他组织切身利益,需要社会公众广泛知晓或者参与,以及反映本行政机关机构设置、职能、办事程序等情况的信息,不待个人申请,行政机关就应当主动向公众公开;后者则是指,对于特定个人有需要的信息,行政机关根据其申请依法向其提供。主动公开依申请公开并没有特别截然的划分,两者在一定条件下可以相互转换。国务院办公厅《<关于全面推进政务公开工作的意见>实施细则》(国办发[2016]80号)就规定,对于“依申请公开较为集中的信息”,“可转为主动公开的应当主动公开”;同理,对于行政机关应当主动公开而未及时公开的,公民、法人或者其他组织有权通过依申请公开程序获取相关信息。

2.政府信息公开条例》所规范的义务主体

政府信息公开条例》第十一条所规范的义务主体,不仅包括“设区的市级人民政府、县级人民政府”,也包括“及其部门”。又从法条之上下文关系来看,该条是作为第十条规定的补充,而第十条又曾规定,“县级以上各级人民政府及其部门”“在各自职责范围内确定主动公开的政府信息的具体内容”。可以这样理解,公开义务主体究竟是“政府”还是“部门”,需要以法律、法规确定的各自职责范围为依据。

3.房屋征收补偿信息的公开义务主体

国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条确立的是一种政府“负责”、房屋征收部门“组织实施”、有关部门“互相配合”的职责分工模式。具体到房屋征收补偿信息的公开,该条例第二十九条第一款就规定:“房屋征收部门应当依法建立房屋征收补偿档案,并将分户补偿情况在房屋征收范围内向被征收人公布”。依据该款规定,建立征收补偿档案、将分户补偿情况在房屋征收范围内公布,显然属于房屋征收部门的法定职责。

4.政府信息公开的前提是政府信息确实存在

所谓政府信息,必须是客观存在的、“以一定形式记录、保存的信息”。“政府信息不存在”正是《政府信息公开条例》第二十一条规定的法定不予公开的情形之一。进一步讲,有没有公开职责是一回事,有没有确实拥有信息是另一回事。即使行政机关确实负有主动公开某类政府信息的职责,但如果其确实尚未制作或者保存相关信息,人民法院也无法判决其履行公开相关政府信息的义务。

【裁判文书】

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

(2016)最高法行申2305号

再审申请人(一审原告、二审上诉人)张惠珍,女,1957年9月23日出生,汉族,住天津市红桥区。

委托代理人马斌,天津全唐律师事务所律师。

再审被申请人(一审被告、二审被上诉人)天津市红桥区人民政府,住所地天津市红桥区勤俭道202号。

法定代表人梁永岑,该区人民政府区长。

再审申请人张惠珍因诉天津市红桥区人民政府(以下简称红桥区政府)政府信息公开一案,不服天津市高级人民法院(2015)津高行终字第0042号行政判决,向本院申请再审。本院依法组成由审判员李广宇、代理审判员胡文利、代理审判员李纬华参加的合议庭,对本案进行了审查,现已审查终结。

原审法院查明以下主要事实:张惠珍的房屋位于红桥区快速路系统京津公路南段工程项目拆迁范围内。张惠珍于2014年12月23日通过邮寄的方式向红桥区政府提出政府信息公开申请,要求公开“红桥区快速路系统京津公路南段工程项目征收或者征用土地、房屋拆迁及其补偿、补助费用的发放、使用情况”。红桥区政府于2014年12月24日收到该申请,于2015年1月8日作出编号为2014-26的《不属于本单位公开告知书》(以下简称26号告知书),告知张惠珍其提出的申请不属于该府公开范围,建议向天津市红桥区房产总公司咨询。红桥区政府于2015年1月9日将26号告知书邮寄送达张惠珍。张惠珍于2015年1月30日通过邮寄的方式就26号告知书向天津市人民政府申请复议。天津市人民政府于2015年1月31日签收,并于2015年2月6日作出《告知书》,告知其行政复议申请不符合行政复议受理条件。张惠珍于2015年3月2日签收了上述《告知书》。张惠珍认为拆迁补偿、补助费用的发放、使用情况属于红桥区政府应重点公开的内容,红桥区政府作出26号告知书违法,于2015年3月24日提起本案行政诉讼,请求撤销26号告知书,判令红桥区政府向其公开案涉信息。

天津市第一中级人民法院一审认为:根据《中华人民共和国政府信息公开条例》(以下简称《政府信息公开条例》)第四条、第十七条的规定,红桥区政府具有公开其制作或保存的政府信息的主体资格和法定职权。根据《政府信息公开条例》第十七条“行政机关制作的政府信息,由制作该政府信息的行政机关负责公开;行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息,由保存该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的,从其规定”的规定,在法律、法规无特别规定的情况下,红桥区政府公开的政府信息限于其制作或者保存的信息。张惠珍要求公开“红桥区快速路系统京津公路南段工程项目征收或者征用土地、房屋拆迁及其补偿、补助费用的发放、使用情况”,根据《城市房屋拆迁管理条例》第五条第二款“县级以上地方人民政府负责管理房屋拆迁工作的部门(以下简称房屋拆迁管理部门)对本行政区域内的城市房屋拆迁工作实施监督管理。县级以上地方人民政府有关部门应当依照本条例的规定,互相配合,保证房屋拆迁管理工作的顺利进行”的规定,张惠珍申请公开的政府信息所指向的项目并非由红桥区政府实施监督管理,故张惠珍申请公开的政府信息不由红桥区政府制作或者保存。红桥区政府依据《政府信息公开条例》第二十一条第三项的规定作出26号告知书正确。红桥区政府在2014年12月24日收到张惠珍的政府信息公开申请后,于2015年1月8日作出26号告知书并送达张惠珍,符合《政府信息公开条例》第二十四条第二款的规定,程序合法。红桥区政府作出26号告知书证据充分,适用法规正确,符合法定程序。据此作出(2015)一中行初字第0022号行政判决,驳回张惠珍的诉讼请求。

张惠珍不服,提起上诉。

天津市高级人民法院二审认为:依据《政府信息公开条例》的规定,红桥区政府具有受理向其提出的政府信息公开申请并作出政府信息公开答复的行政主体资格和法定职权。张惠珍对红桥区政府履行信息公开告知的程序不持异议。本案争议焦点是张惠珍要求公开政府信息的申请是否应予支持。依据《政府信息公开条例》第十一条第三项“设区的市级人民政府、县级人民政府及其部门重点公开的政府信息还应当包括下列内容:(三)征收或者征用土地、房屋拆迁及其补偿、补助费用的发放、使用情况”的规定,案涉信息应当属于红桥区政府主动公开、重点公开的政府信息,红桥区政府应当依法积极收集,并主动公开,以提高政府工作的透明度。红桥区政府适用《政府信息公开条例》第二十一条第三项的规定,得出案涉信息不属于其公开范围的结论,是对法律条文的误解。但红桥区政府在本案二审庭审中已经说明因该拆迁片拆迁补偿安置工作尚未完成,存在不能形成完整信息,政府信息不存在的客观情况,故张惠珍要求公开政府信息的申请难以支持。一审法院判决驳回张惠珍的诉讼请求并无不当。据此作出(2015)津高行终字第0042号行政判决,驳回上诉,维持一审判决。

张惠珍在向本院提出的再审申请中称:1.法律规定再审被申请人应重点公开,按照法律逻辑,再审被申请人应依法履行法定公开职责。2.红桥区快速路系统京津公路南段工程早已通车,该项目已经完成拆迁,二审判决在再审被申请人未提交任何新证据的情况下,认定该项目拆迁尚未完成,无法公开再审申请人所申请的政府信息,属于认定事实不清。3.二审判决一方面认定案涉信息属于再审被申请人应当主动公开、重点公开的政府信息,一方面却因该信息未客观制作,而认定信息不存在,明显是在纵容再审被申请人的行政不作为。故请求本院撤销一、二审判决,将本案发回重审。

本院认为:本案涉及政府信息公开制度中若干重要问题。一审法院和二审法院对其中有的问题作了阐述,再审申请人则提出了诸多质疑。对这些问题进行深入分析,无疑有助于案件的最终处理。

一、主动公开与依申请公开政府信息的关系。主动公开和依申请公开是政府信息公开的两种主要方式。前者主要适用于涉及公民、法人或者其他组织切身利益,需要社会公众广泛知晓或者参与,以及反映本行政机关机构设置、职能、办事程序等情况的信息,不待个人申请,行政机关就应当主动向公众公开;后者则是指,对于特定个人有需要的信息,行政机关根据其申请依法向其提供。主动公开和依申请公开并没有特别截然的划分,两者在一定条件下可以相互转换。国务院办公厅《<关于全面推进政务公开工作的意见>实施细则》(国办发[2016]80号)就规定,对于“依申请公开较为集中的信息”,“可转为主动公开的应当主动公开”;同理,对于行政机关应当主动公开而未及时公开的,公民、法人或者其他组织有权通过依申请公开程序获取相关信息。本案再审申请人张惠珍在行政机关未依照《政府信息公开条例》规定主动公开相关政府信息的情况下提出政府信息公开申请,具备法定的申请权。

二、房屋征收补偿信息的公开义务主体。再审申请人向再审被申请人红桥区政府申请公开“红桥区快速路系统京津公路南段工程项目征收或者征用土地、房屋拆迁及其补偿、补助费用的发放、使用情况”,是因为她认为按照《政府信息公开条例》第十一条第三项的规定,“征收或者征用土地、房屋拆迁及其补偿、补助费用的发放、使用情况”属于“设区的市级人民政府、县级人民政府及其部门重点公开的政府信息”,在其未主动公开政府信息的情况下,自然可以向其提出公开的申请。而再审被申请人所作的26号告知书却称:“经审查,您所提出的申请不属于本单位公开,建议您向天津市红桥区房产总公司咨询”。这就引发了信息公开义务主体究竟是谁的争议。通过研读《政府信息公开条例》第十一条,我们会发现,该条所规范的义务主体,不仅包括“设区的市级人民政府、县级人民政府”,也包括“及其部门”。又从法条之上下文关系来看,该条是作为第十条规定的补充,而第十条又曾规定,“县级以上各级人民政府及其部门”“在各自职责范围内确定主动公开的政府信息的具体内容”。可以这样理解,公开义务主体究竟是“政府”还是“部门”,需要以法律、法规确定的各自职责范围为依据。例如,《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款虽然规定:“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作”,但该条第二款和第三款还同时规定:“市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。”“市、县级人民政府有关部门应当依照本条例的规定和本级人民政府规定的职责分工,互相配合,保障房屋征收与补偿工作的顺利进行。”由此可知,该条确立的是一种政府“负责”、房屋征收部门“组织实施”、有关部门“互相配合”的职责分工模式。具体到房屋征收补偿信息的公开,该条例第二十九条第一款就规定:“房屋征收部门应当依法建立房屋征收补偿档案,并将分户补偿情况在房屋征收范围内向被征收人公布”。依据该款规定,建立征收补偿档案、将分户补偿情况在房屋征收范围内公布,显然属于房屋征收部门的法定职责。因此,将房屋征收部门确定为房屋征收补偿信息的公开义务主体,不仅符合该款规定,也符合《政府信息公开条例》第十条关于“设区的市级人民政府、县级人民政府”“在各自职责范围内”确定主动公开范围的规定精神。具体到本案,尽管案涉工程项目发生在《城市房屋拆迁管理条例》施行时期,但按照当时有效的《城市房屋拆迁管理条例》第五条的规定,对本行政区域内城市房屋拆迁工作实施监督管理也属于县级以上地方人民政府负责管理房屋拆迁工作的部门的职责范围。因此,再审被申请人作出“不属于本单位公开”的告知符合法律法规规定。但作为一级政府,其在应当能够确定该政府信息的公开机关的情况下,只是简单地告知申请人“向天津市红桥区房产总公司咨询”,没有尽到《政府信息公开条例》第二十一条第三项规定的义务。

三、政府信息公开的前提是政府信息确实存在。再审申请人提出,法律规定再审被申请人应重点公开,按照法律逻辑,再审被申请人应依法履行法定公开职责;二审判决一方面认定案涉信息属于再审被申请人应当主动公开、重点公开的政府信息,一方面却因该信息未客观制作,而认定信息不存在,明显是在纵容再审被申请人的行政不作为。对此本院认为,按照《政府信息公开条例》第二条的规定,所谓政府信息,必须是客观存在的、“以一定形式记录、保存的信息”。“政府信息不存在”正是《政府信息公开条例》第二十一条规定的法定不予公开的情形之一。进一步讲,有没有公开职责是一回事,有没有确实拥有信息是另一回事。即使行政机关确实负有主动公开某类政府信息的职责,但如果其确实尚未制作或者保存相关信息,人民法院也无法判决其履行公开相关政府信息的义务。具体到本案,二审法院根据“二审庭审中被上诉人已经说明因该拆迁片拆迁补偿安置工作尚未完成,存在不能形成完整信息,政府信息不存在的客观情况”,认定“上诉人要求公开政府信息的申请本院难以支持”,并不违背政府信息公开案件的审理规则。虽然再审被申请人的答复存在没有正确告知政府信息公开义务机关的问题,但仅以这种理由提起再审似乎并无必要,因为即使判决再审被申请人重新作出一个答复,也无助于再审申请人获得甚至更快地获得其所需要的政府信息。再审被申请人真正应当做到的,也不仅仅是如何完善一个政府信息公开答复,而是督促政府有关部门尽早建立和完善《国有土地上房屋征收与补偿条例》要求建立的房屋征收补偿档案制度,并依法全面及时地公布公开。

综上,张惠珍的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定,裁定如下:

驳回再审申请人张惠珍的再审申请。

审 判 长  李广宇

代理审判员  胡文利

代理审判员  李纬华

二〇一六年九月二十七日

书 记 员  孔冰冰

来源:公众号 行政法

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