最高法院判例:违纪、犯罪线索移送并非诉讼程序范畴——张兴怀诉蚌埠市淮上区政府土地行政强制案

【裁判要旨】

1.违纪、犯罪线索移送并非诉讼程序范畴

《行政诉讼法》第六十六条第一款规定的作出主要是考虑:第一,人民法院在对被诉行政行为进行审查中,比较容易发现行政机关的主管人员、直接责任人员违法违纪或者犯罪的线索。第二,人民法院无权对涉嫌违法违纪或者犯罪的问题自己直接处理,但有义务将有关材料移送有权机关处理。但是,该条所规定的移送并非诉讼程序范畴。是否启动移送程序属于人民法院依职权判断决定的事项,法律既没有赋予当事人申请移送的权利,也没有赋予当事人通过诉讼程序质疑人民法院所作处理的权利。另外,行政行为是否违法与行政机关的主管人员、直接责任人员是否违法违纪或者是否有犯罪行为属于两个不同层面的问题,即使被诉行政行为被确认违法,也并不必然意味着行政机关的主管人员、直接责任人员违法违纪或者有犯罪行为。

2.仅就审理法院未移送刑事侦查申请再审不属于法定再审事由

《行政诉讼法》第九十条规定,当事人对已经发生法律效力的判决、裁定,认为确有错误的,可以向上一级人民法院申请再审。其后的第九十一条则规定了人民法院应当再审的具体情形。这些具体情形均属于裁判本身存在的各种错误。人民法院在审理行政案件中,对于行政机关主管人员、直接责任人员是否存在违法违纪或者有犯罪行为线索的认定,以及是否启动移送程序的决定,并非裁判的组成部分。当事人仅就审理法院未将有关材料移送刑事侦查机关处理申请再审,不属于法定再审事由。

【裁判文书】

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

(2016)最高法行申3081号

再审申请人(一审原告、二审上诉人)张兴怀,男,1962年11月9日出生,汉族,住安徽省蚌埠市淮上区。

再审被申请人(一审被告、二审被上诉人)安徽省蚌埠市淮上区人民政府,住所地安徽省蚌埠市淮上大道淮上区。

法定代表人冯中元,该区人民政府区长。

再审申请人张兴怀因诉安徽省蚌埠市淮上区人民政府(以下简称淮上区政府)土地行政强制一案,不服安徽省高级人民法院(2016)皖行终381号行政判决,向本院申请再审。本院依法组成由审判员李广宇、代理审判员胡文利、代理审判员李纬华参加的合议庭,对本案进行了审查,现已审查终结。

原审法院查明以下主要事实:(一)2011年10月5日,张兴怀以蚌埠市兴华禽业农民专业合作社为乙方与甲方蚌埠市淮上区梅桥乡大岗村村民签订了《土地租赁流转合同书》,租用部分村民的土地,用于种鸡建设项目,租用年限为12年,至2023年10月5日止。该合同书乙方为张兴怀的签名。张兴怀其后取得个体工商户营业执照,名称为蚌埠市淮上区张兴怀良种家禽养殖场,经营者姓名为张兴怀,组成形式为个人经营,经营场所为安徽省蚌埠市淮上区。(二)2012年12月13日,蚌埠市淮上区梅桥乡经批准撤乡设镇为蚌埠市淮上区梅桥镇。2014年3月22日,蚌埠市人民政府发布了蚌政通(2014)22号《关于2013年第78批次城市建设用地征地拆迁的通告》。案涉土地在征收范围内。2015年5月20日,张兴怀经营的蚌埠市淮上区张兴怀良种家禽养殖场被强制拆除。在拆除现场有公交车、警车、挖掘机、推土机、货车等,有执法人员、佩戴红袖章的人员等多人在拆除现场。张兴怀与淮上区政府至今未就补偿事宜签订协议。(三)张兴怀对强拆行为申请行政复议。蚌埠市人民政府于2015年8月21日作出蚌政复(2015)19号《行政复议决定书》,决定驳回行政复议申请。2015年9月2日,张兴怀诉至法院要求确认强拆行为违法,并要求撤销蚌埠市人民政府所作行政复议决定。在审理过程中经法庭释明,张兴怀对该行政复议行为已另案诉讼,故本案对行政复议行为的合法性不作审查。

安徽省蚌埠市中级人民法院一审认为:本案中,蚌埠市淮上区,但张兴怀作为养殖场的经营者,与拆除行为有利害关系,依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款的规定有权提起行政诉讼。张兴怀主张拆除养殖场的行为是淮上区政府所为,其提供了个体工商户营业执照、视听资料、照片等证据。其中视听资料等证据可反映在拆除现场有警车、公交车、挖掘机、推土机、大量执法人员等事实。淮上区政府虽辩称其不是拆除主体,并辩解是大岗村村民拆除了养殖场,但对其辩解未提供相应证据证实,且其辩解与张兴怀提供的视听资料等所反映的事实明显不相符,故淮上区政府是实施拆除行为的主体。淮上区政府拆除张兴怀经营的养殖场应遵循法律规定的相关程序,但淮上区政府并未提供证据证明其已经遵循了法定程序,故淮上区政府拆除张兴怀经营的养殖场的行政行为违法。据此依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项的规定,作出(2015)蚌行初字第00039号行政判决,确认淮上区政府于2015年5月20日拆除张兴怀经营的蚌埠市淮上区张兴怀良种家禽养殖场的行政行为违法。

张兴怀不服,提起上诉。请求二审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十六条的规定,将本案有关负责人已经涉嫌构成滥用职权罪的有关材料移送刑事侦查机关处理。

安徽省高级人民法院二审认为:本案中,张兴怀所诉行为系淮上区政府的拆除行为,人民法院应依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六条的规定,围绕该行为的合法性进行审查。一审法院根据采信的证据,认定淮上区政府是实施拆除行为的主体,确认淮上区政府拆除张兴怀经营的养殖场的行政行为违法。张兴怀现提起上诉,仅请求将本案有关材料移送刑事侦查机关处理,并未对一审判决认定事实、适用法律、裁判结果等提出异议。关于张兴怀认为一审法院未按照其诉讼代理人的意见将本案有关材料移送刑事侦查机关处理,审判程序严重违法的问题,因张兴怀的诉讼代理人所提该意见与被诉行政行为的合法性审查无关,即是否移送对本案裁判结果均不产生影响,故其该项主张不能成立。另,一审法院因与张兴怀及其诉讼代理人的认识不一致而未将有关材料移送侦查机关,张兴怀仍坚持认为有犯罪行为的,可直接向侦查机关报案,请求依法处理。综上,一审判决认定事实清楚,适用法律正确,判决结果并无不当。据此作出(2016)皖行终381号行政判决,驳回上诉,维持一审判决。

张兴怀在向本院提出的再审申请中称:再审被申请人在没有履行任何法律手续的情况下,将再审申请人合法经营的价值上千万的养殖场强制拆除,给再审申请人造成重大经济损失,并且一审法院已经判决确认再审被申请人的强拆行为违法。因此,再审被申请人有关负责人涉嫌构成滥用职权罪没有疑问。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十六条第一款和最高人民法院《关于加强和改进行政审判工作的意见》的规定,人民法院应将有关材料移送刑事侦查机关处理。但是,一、二审法院无视上述法律规定,拒绝将有关材料移送刑事侦查机关处理,行为明显违法。故请求本院依法将本案有关材料移送刑事侦查机关处理。

本院认为:依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一条的规定,行政诉讼除了具有保护公民、法人和其他组织合法权益的功能之外,还具有监督行政机关依法行使职权的功能。但是,人民法院对行政机关依法行使职权的监督,主要通过公正、及时审理行政案件,解决行政争议来完成。本案原审法院在合法性审查的基础上确认被诉强制拆除行为违法,就是这种监督功能的体现。《中华人民共和国行政诉讼法》第六十六条第一款还规定:“人民法院在审理行政案件中,认为行政机关的主管人员、直接责任人员违法违纪的,应当将有关材料移送监察机关、该行政机关或者其上一级行政机关;认为有犯罪行为的,应当将有关材料移送公安、检察机关。”作出这一规定的主要考虑是:第一,人民法院在对被诉行政行为进行审查中,比较容易发现行政机关的主管人员、直接责任人员违法违纪或者犯罪的线索。第二,人民法院无权对涉嫌违法违纪或者犯罪的问题自己直接处理,但有义务将有关材料移送有权机关处理。但是,该条所规定的移送并非诉讼程序范畴。是否启动移送程序属于人民法院依职权判断决定的事项,法律既没有赋予当事人申请移送的权利,也没有赋予当事人通过诉讼程序质疑人民法院所作处理的权利。另外,行政行为是否违法与行政机关的主管人员、直接责任人员是否违法违纪或者是否有犯罪行为属于两个不同层面的问题,即使被诉行政行为被确认违法,也并不必然意味着行政机关的主管人员、直接责任人员违法违纪或者有犯罪行为。因此,再审申请人称一审法院未将本案有关材料移送刑事侦查机关处理构成审判程序违法,缺乏法律依据。二审法院认定再审申请人的主张不能成立,并无不当。

《中华人民共和国行政诉讼法》第九十条规定,当事人对已经发生法律效力的判决、裁定,认为确有错误的,可以向上一级人民法院申请再审。其后的第九十一条则规定了人民法院应当再审的具体情形。这些具体情形均属于裁判本身存在的各种错误。人民法院在审理行政案件中,对于行政机关主管人员、直接责任人员是否存在违法违纪或者有犯罪行为线索的认定,以及是否启动移送程序的决定,并非裁判的组成部分。再审申请人对原审判决并未持有异议,其仅就一、二审法院未将本案有关材料移送刑事侦查机关处理向本院申请再审,不属于法定再审事由,其再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定,裁定如下:

驳回再审申请人张兴怀的再审申请。

审 判 长  李广宇

代理审判员  胡文利

代理审判员  李纬华

二〇一六年九月二十九日

书 记 员  孔冰冰

来源:公众号 行政法

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