最高法判例:征收补偿安置职责不能单一推至由“土地行政主管部门”承担

裁判要点

1.县级人民政府是否直接承担征收补偿安置职责,要根据法律、法规以及具体征收项目的方案分工等情形来确定,单一推至由“土地行政主管部门”承担的做法并不可取。

2.在土地征收全过程中,县级人民政府具有发布征地公告,批准相关方案,依照方案指导、监督有关部门推进组织实施等一系列职责,这其中有关形成协议、给付费用、无法达成协议如何处理,如何推进行政强制等活动在实践中又有政府及其部门的不同分工。

裁判文书 

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

(2019)最高法行申12753号

再审申请人(一审原告、二审上诉人):苏华胜,男,1956年8月12日出生,汉族,住河北省秦皇岛市海港区。

委托诉讼代理人:燕晓静,北京在明律师事务所律师。

被申请人(一审被告、二审被上诉人):河北省秦皇岛市海港区人民政府。住所地:河北省秦皇岛市海港区秦皇东大街**。

法定代表人:曹立新,该区人民政府区长。

再审申请人苏华胜因诉被申请人河北省秦皇岛市海港区人民政府(以下简称海港区政府)征收补偿一案,不服河北省高级人民法院(2019)冀行终232号行政裁定,向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查,现已审查终结。

苏华胜请求本院依法撤销一、二审裁定,指令河北省秦皇岛市中级人民法院继续审理本案。其申请再审的主要事实和理由为:1.被申请人海港区政府具有对其进行补偿安置的法定职责,是本案的适格被告。2.本案系因海港区政府不履行法定职责引起的诉讼,其并非对补偿标准不服,不涉及先复议后诉讼的法定程序。3.海港区政府未在法定期限内履行法定职责,已经构成行政不作为。4.其起诉符合法定受理条件,一、二审法院应当受理并进行实体审查。

本院认为:本案的关键问题系再审申请人苏华胜以被申请人海港区政府为被告提起的本案诉讼是否符合法定起诉条件。苏华胜的原审诉讼请求为确认海港区政府不履行征收补偿安置职责的行政不作为违法。结合原审法院查明的事实及分析理由看,一审法院依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》(以下简称《土管法实施条例》)第二十五条有关“征地补偿、安置方案报市、县级人民政府批准后,由市、县级人民政府土地行政主管部门组织实施”之规定,认为海港区政府不是本案适格被告,苏华胜未向适格被告主张权利,且变更被告后不属于秦皇岛市中级人民法院管辖;二审法院基于上述逻辑之外,还结合《土管法实施条例》第二十五条有关“对补偿标准有争议的,由县级以上人民政府协调;协调不成的,由批准征收土地的人民政府裁决”之规定,《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条规定有关“土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议,直接向人民法院提起诉讼的,人民法院不予受理,但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决”之规定,以及《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》(国法〔2011〕35号)有关“被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的,应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府提出申请”之规定,认为苏华胜如果对安置补偿的数额和补偿标准不服,应当先向作出安置补偿行政机关的上一级地方人民政府提出复议申请,经复议后才可提起行政诉讼,其直接提起行政诉讼不符合法律规定。二审法院的后一逻辑分析于法有据,并无不当。但两审法院认为依据《土管法实施条例》“征地补偿、安置方案报市、县级人民政府批准后,由市、县级人民政府土地行政主管部门组织实施”之规定,区政府不是本案适格被告的因果关系分析欠严谨。县级人民政府是否直接承担征收补偿安置职责,要根据法律、法规以及具体征收项目的方案分工等情形来确定,单一推至由“土地行政主管部门”承担的做法并不可取。

而本案需加关注的问题是,苏华胜所诉称的“海港区政府不履行征收补偿安置职责”究竟是什么样的职责?是否具有明确性、具体性?从现有证据看,其主张该区政府有组织实施土地征收和进行补偿安置的职责,组织实施并批准土地征收与补偿安置方案的职责,是征收的组织实施主体,应当依法进行补偿安置,但始终未与其签订补偿安置协议,未进行补偿安置。但其所诉称的上述职责,显然过于原则、笼统。而在土地征收全过程中,县级人民政府具有发布征地公告,批准相关方案,依照方案指导、监督有关部门推进组织实施等一系列职责,这其中有关形成协议、给付费用、无法达成协议如何处理,如何推进行政强制等活动在实践中又有政府及其部门的不同分工。因此,苏华胜的本案诉求之职责存在表述不清晰、不明确的问题,难以形成行政诉讼意义上的法定职责。同时,这种缺乏明确指向的诉求,亦不排除有些根本不属于区政府自身职责,即存在被告不适格的情形。总体上看,一审法院裁定驳回其起诉,二审法院裁定驳回上诉、维持原裁定,处理结果无明显不当,本院予以认可。

综上,苏华胜的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款之规定,裁定如下:

驳回再审申请人苏华胜的再审申请。

审判长  王晓滨

审判员  李智明

审判员     阎巍

二〇二〇年六月三十日

法官助理    袁岸乔

书记员        常晓轩

来源:公众号 鲁法行谈

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