最高法院案例:行政机关作出行政行为而实施的程序性行为不具有可诉性

【裁判要点】

具备成熟性、终结性是可诉行政行为的必备要件。行政机关在作出行政行为之前所进行的准备工作并非最终的行政行为,不具备可诉性程序性行为的效力通常为最终的行政行为所吸收和覆盖,当事人可以通过起诉最终的行政行为获得救济。

【裁判文书】

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

(2020)最高法行申6826号

再审申请人(一审原告、二审上诉人):李奎明,男,1950年7月1日出生,汉族,住辽宁省凌海市。

被申请人(一审被告、二审被上诉人):辽宁省凌海市人民政府。住所地:辽宁省凌海市青年大街**。

法定代表人:巩建波,该市人民政府市长。

再审申请人李奎明因诉辽宁省凌海市人民政府(以下简称凌海市政府)土地行政征收一案,不服辽宁省高级人民法院(以下简称二审法院)(2019)辽行终712号行政裁定,向本院申请再审。本院受理后,依法由审判员梁凤云、审判员张艳、审判员杨迪组成合议庭,对本案进行了审查,现已审查终结。

李奎明不服凌海市政府在其所在村实物量核准及公示工作向辽宁省锦州市人民法院(以下简称一审法院)提起诉讼,请求:确认凌海市政府在实施锦凌水库工程移民安置工作中,对其所在村核准实物量工作程序违法;判令凌海市政府采取补救措施,重新核准其所在村实物量数据。

一审法院查明:凌海市政府成立辽宁省凌海市锦凌水库移民安置指挥部,按照锦凌水库工程的进度需要,对水库建设淹没区内的土地分阶段进行征收。凌海市政府通过对土地的实物核量、移民的意向调查、、地上物补偿的公示等工作经双方充分协商,于2013年9月22日与李奎明签订《锦凌水库工程移民安置及补偿协议书》(以下简称补偿协议书),补偿协议书附有补偿明细表,明细表(二)(三)(四)中关于房屋及附着物补偿数量均为无。关于补偿协议书中涉及的补偿款均为2013年11月19日收到。李奎明未针对补偿协议书提起过行政诉讼,其不服凌海市政府在锦凌水库移民安置工作中的实物量核准程序,于2019年3月11日提起本案诉讼。

一审法院认为:根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一条第二款第六项的规定,公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行为不服,依法提起诉讼的,行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中,凌海市政府为实现重要水利工程对水库建设淹没区内的土地进行征收。凌海市政府通过土地的实物核量、移民的意向调查、、地上物补偿的公示等程序工作于2013年9月22日与李奎明签订补偿协议书,李奎明未针对补偿协议书进行诉讼,而是针对凌海市政府为作出补偿行为而实施的准备、调查、核量的过程性行为提起行政诉讼不属于人民法院行政诉讼的受案范围。另李奎明已经签订补偿协议书且领取补偿款,涉案土地物权已经发生变动,其与该征收补偿的系列行为不存在利害关系。据此,一审法院于2019年4月9日作出(2019)辽07行初24号行政裁定,裁定:驳回李奎明的起诉。

李奎明不服,提起上诉,请求撤销一审裁定,依法改判。二审法院查明的事实与一审一致。

二审法院认为:李奎明的起诉请求为确认凌海市政府在实施锦凌水库工程移民安置工作中,对其所在村核准实物量工作程序违法,责令凌海市政府重新核准其所在村实物量数据。李奎明认为凌海市政府在对其所在村及其自家进行入户核量过程中违反了法定程序,核准结果没有经调查者和被调查者签字确认并公示,致使其对凌海市政府与其签订的补偿协议书后附的补偿明细表中的内容有异议。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一条第二款第六项的规定,行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中,凌海市政府入户核准实物量的工作仅是为实施征收补偿而作准备的过程性行为,不具备最终的、对外的法律效力。因此李奎明就凌海市政府入户核量行为提起诉讼不属于行政诉讼的受案范围。且入户核量结果显示在补偿协议书后附的补偿明细表中,李奎明于2013年9月22日与辽宁省凌海市班吉塔镇人民政府签订了补偿协议书,并在后附的补偿明细表处签字确认,李奎明并未对补偿协议书提出异议,故其与政府达成补偿协议的行为即视为对补偿协议书内容及后附补偿明细中政府入户核量内容的认可。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定,行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织,有权提起诉讼。本案中,李奎明明确其起诉凌海市政府入户核量过程中违反了法定程序不仅针对其承包的土地还包括其所在村其他村民承包的土地,李奎明与其所在村其他村民承包的土地不存在利害关系,因此李奎明不能以自己名义提起诉讼;针对李奎明自己承包的土地,李奎明已经与凌海市政府签订补偿协议书,并于2013年11月19日一次性全额领取了补偿款。补偿协议已经达成,李奎明至今未对补偿协议书提起过行政复议或行政诉讼,其已丧失对被征收土地及地上物的权利,其与凌海市政府征收土地的行为不具有法律上的利害关系。一审法院裁定驳回起诉并无不当。据此,二审法院于2019年10月28日作出(2019)辽行终712号行政裁定,裁定:驳回上诉,维持一审裁定。

李奎明向本院申请再审,请求:撤销一、二审裁定,依法审理本案。主要事实与理由为:凌海市政府在其所在村进行实物量核准及公示工作中程序违法,侵害被补偿村民利益,属于行政诉讼受案范围,人民法院依法应予受理。

本院认为,本案的争议焦点为李奎明提起本案诉讼是否属于行政诉讼的受案范围。

《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第六项规定,行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。由此可知,可诉的行政行为需要具备成熟性、终结性。行政机关在作出具有法律效果的行政行为之前,一般要进行一系列的准备工作。这些准备工作并非最终的行政行为,不具备可诉性。在行政机关的准备程序之后,如果存在后续的法律行为,则后续的法律行为才是真正产生法律效果的行政行为。程序性行为的效力通常为最终的行为所吸收和覆盖,当事人可以通过起诉最终的行政行为获得救济。本案中,李奎明所诉行为系凌海市政府在实施锦凌水库工程移民安置工作中,对其所在村进行的核准实物量工作。该核准实物量工作系凌海市政府对锦凌水库建设淹没区内的土地实施征收补偿的准备工作,并非最终的补偿行为,不具备最终的、对外的法律效力,不具备可诉性。李奎明所诉行为的效力被最终的补偿行为所吸收和覆盖,李奎明可以通过对凌海市政府所实施的补偿行为提起行政诉讼获得救济。李奎明对核准实物量工作提起本案诉讼,属于《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第六项规定的过程性行为,依法不属于行政诉讼的受案范围。一审法院裁定驳回起诉,二审法院予以维持,均无不当。

综上,李奎明的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。本院依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款之规定,裁定如下:

驳回再审申请人李奎明的再审申请。

审判长  梁凤云

审判员  张 艳

审判员  杨 迪

二〇二〇年七月八日

法官助理   刘均博

书记员    宫  傲

来源:公众号 行政涉法研究

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