山西高院案例:行政处罚案件审查中如何处理在先的行政强制措施

【裁判要点】

行政强制措施并不是法律规定的行政处罚所必须遵守的程序,其不具备行政处罚的程序目的,不能被其它行政行为吸收为内部程序。行政机关对违法行为进行处罚之前,并不必然采取行政强制措施。也即,行政强制措施与行政处罚在行政机关进行行政管理过程中,有时存在先行后续的关系,但其为行政机关作出处理的两部分,具有可分性,也具有独立的可诉性,人民法院在司法审查过程中应当将二者的合法性进行分别审查后作出认定。需要进一步考虑的问题是,如果行政机关对行政相对人先后作出行政强制措施和行政处罚行为,相对人仅起诉行政处罚行为的,人民法院在案件审理程序及审理过程中如何处理在先的行政强制措施,是否对在先行政强制措施不作任何形式的审查,应当根据在先行政强制措施作出的目的不同而作出不同的处理。如果行政机关所采取的行政强制措施旨在制止违法行为、避免危害发生、控制危险扩大,因该行政强制措施并不是作出行政处罚的法定先置程序条件,二者不具有直接因果关系,人民法院应单独就行政处罚行为是否合法依法进行审查;如果在先行政强制措施目的是为行政处罚收集证据并防止证据损毁,因行政强制措施是否合法直接影响作出行政处罚的证据是否充分合法,此种情况下,应告知当事人就行政强制措施另行提起诉讼,人民法院可将两案合并审理,也可裁定中止对行政处罚行为的诉讼,待行政强制措施案件审结后再行恢复审理。如行政相对人对行政强制措施拒不提起诉讼,则除重大且明显违法情形外,在法定起诉期限届满后,基于行政行为产生的公定力、确定力、拘束力等法律效力,人民法院可对通过行政强制措施取得证据的合法性予以确认,作为认定行政处罚合法的依据。

【裁判文书】

山西省高级人民法院

行政裁定书

(2018)晋行申216号

再审申请人(一审原告、二审被上诉人)山西汽运集团侯马运业股份有限公司侯马经济开发区保税物流分公司,统一社会信用代码:911410007942219390。

法定代表人杨某,该公司经理。

委托诉讼代理人原某1,北京德恒(太原)律师事务所律师。

再审申请人(原审第三人)王某,男,1967年4月1日出生,汉族,住翼城县。

委托诉讼代理人原某2,翼城县南梁法律服务所法律工作者。

再审被申请人(一审被告、二审上诉人)襄汾县交通运输局,统一社会信用代码:1114092301281006XN。

法定代表人梁某,该局局长。

委托诉讼代理人赵某,该局路政大队业务室主任。

委托诉讼代理人李某,山西六星律师事务所律师。

再审申请人山西汽运集团侯马运业股份有限公司侯马经济开发区保税物流分公司(以下简称侯运物流分公司)、王某因侯运物流分公司诉襄汾县交通运输局(襄汾县交通局)公路交通行政处罚一案,不服临汾市中级人民法院(2018)晋10行终2号行政判决向本院申请再审。本院依法组成合议庭进行了审查。现已审查终结。

一审法院查明,2017年5月6日凌晨0点30分,原告侯运物流分公司所有的车辆×××行驶至临襄线路口,司机杨爱胜下车找钢铁厂的人签字时,被告襄汾县交通局工作人员没有给原告送达任何手续,将原告车辆开至襄汾县小梁停车场,司机杨爱胜上午8点左右找到小梁停车场时,该停车场门卫姜某将责令停驶通知书给他,并让他签字,司机杨爱胜拒签。该责令停驶通知书适用的法律依据为:《中华人民共和国公路法》第八十五条第二款,具体内容为:对公路造成较大损害的车辆,必须立即停车,保护现场,报告公路管理机构,接受公路管理机构的调查、处理后方得驶离。2017年5月7日立案审批表中当事人联系电话:139XXXXXXXX。2017年5月15日被告查询到原告的电话。2017年5月18日作出案件集体讨论记录,给予该车:1、责令卸载超限的18吨的货物;2、处以9000元罚款的行政处罚。同日作出案件处理意见书,调查结论和处理意见为:应责令停止、改正违法行为,并处以罚款9000元的行政处罚。同日作出违法行为通知书,内容为:1、立即停止违法行为;2、处予玖仟元罚款的处罚决定。2017年6月9日将违法行为通知书直接送达原告。2017年6月19日作出行政处罚决定书,内容为:1、立即停止违法行为;2、处予玖仟元罚款的处罚决定。同日将该行政处罚决定书送达原告。另查明,2012年12月4日甲方(山西汽运集团侯马运业股份有限公司侯马经济开发区保税物流分公司)与乙方(王某)签订车辆加盟合作协议,加盟期限为5年,从2012年12月4日起至2017年12月4日止。

一审法院认为,根据《中华人民共和国公路法》第八条第二款“县级以上地方人民政府交通主管部门主管本行政区域内的公路工作”的规定,被告襄汾县交通局有公路交通管理的法定职权。被告工作人员在没有给原告送达任何手续的情况下,将原告车辆开至襄汾县小梁停车场,当司机杨爱胜在上午8点左右找到小梁停车场后,由不具有执法主体资格的该停车场门卫姜某给司机发放责令停驶通知书,属程序违法。2017年5月6日被告提交的现场笔录和勘验(检查)笔录中的记录人“**将”签名与执法人员签名、勘验(检查)人签名中“李朋将”的签名均不是本人所签,被邀请人“姜某”的签名也不是本人所签,均属程序违法。同日作出责令停驶通知书,该责令停驶通知书适用的法律依据为:《中华人民共和国公路法》第八十五条第二款“对公路造成较大损害的车辆,必须立即停车,保护现场,报告公路管理机构,接受公路管理机构的调查、处理后方得驶离”。被告襄汾县交通局没有提供证据证明原告对公路造成较大损害,属认定事实错误。2017年5月7日被告的立案审批表中当事人联系电话明确写为:139XXXXXXXX,而被告主张检查时并不知道原告电话于2017年5月15日才查询到,于2017年6月9日才将违法行为通知书送达原告属证据不足。2017年5月18日作出的案件处理意见书、违法行为通知书、2017年6月19日作出的行政处罚决定书均与2017年5月18日作出的案件集体讨论记录给予该车责令卸载超限18吨的货物相矛盾,属程序违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第(一)、(二)、(三)项、《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第(一)项的规定,判决:撤销襄汾县交通运输局2017年6月19日作出晋交襄汾罚(2017)110号行政处罚决定书,襄汾县交通运输局于判决生效后10日内返还第三人王某已缴纳的罚款9000元。

襄汾县交通运输局不服一审判决提起上诉。

二审法院查明,2017年5月6日0时30分左右,登记在被上诉人侯运物流分公司名下的×××货车由司机杨爱胜驾驶从临汾万鑫达焦化有限公司装载货物后向晋城市运输,随车附临汾万鑫达焦化有限公司出库过磅单,显示毛重48.8吨,皮重15.7吨,净重33.1吨。司机杨爱胜驾驶该车辆驶出临汾万鑫达有限公司后即驶入临襄线县级路,该县级公路限载为30吨。当时上诉人襄汾县交通局工作人员在该路段进行路政执法检查,现场检查过程中将停在路边的×××货车驶入离停车地点二百米左右的小梁停车场。该车驶入小梁停车场后经过磅检查毛重48吨,过磅单“司磅”处签名为胡,经庭审核实为胡秋芳。胡秋芳为襄汾县陶寺小梁路口秋芳交易磅房的实际经营者,该交易磅房经山西省襄汾县工商行政管理局依法登记。2017年5月6日0时30分的现场笔录的相关内容由襄汾县交通局的临时工作人员记录,内容记载为“×××货车内磅单显示车货总重48.8吨,驾驶员承认该车辆毛重48.8吨”,“执法人员签名”处由执法人员李朋将、臧昌本人签字。2017年5月6日0时36分至0时50分的勘验(检查)笔录内容同样由襄汾县交通局临时人员记录,内容记载“该车车号×××(主),×××(挂),车型为重型半挂牵引车,六轴车上装载焦炭,过磅检测车货总重48吨”,“勘验(检查)人签名处”由李朋将、臧昌本人签字,记录人虽写明为李朋将,但实际并非其记录。“被邀请人签名处”姜某的签名非本人所签,但经核实手印为其本人所捺。姜某为小梁停车场门卫,本院于2018年4月4日对姜某进行了询问,其对捺手印的事实予以确认。2017年5月6日,襄汾县交通局作出晋交襄汾强审[2017]110号交通运输行政强制审批表,决定责令×××车辆停驶,同日作出晋交襄汾贵停[2017]0058号责令车辆停驶通知书,该通知于当日早晨由停车场门卫姜某向该车司机在停车场送达,司机杨爱胜未签收,在查看车辆后离开。2017年5月7日,襄汾县交通局作出晋交襄汾罚案[2017]110号立案审批表,案件来源为执法检查发现,案由为×××车辆涉嫌擅自超限运输,当事人为侯运物流分公司,联系电话系2017年5月15日查询后补充所列。2017年5月18日案件集体讨论决定给予该车:1、责令卸载超限的18吨货物;2、处于90000元罚款的行政处罚。案件处理意见书中所依据的证据材料包括:1、询问笔录;2、过磅单;3、现场笔录;4、勘验检查笔录;5、襄汾县五条县道的确认的通知;6、晋政发[2007]42号县乡道限载依据;7、晋治超字[2007]1号县道限载依据;8、临襄线县道限载标志牌;9停车场营业执照;10、交易磅营业执照。承办人处理意见为:责令停止、改正违法行为,并处罚款9000元的行政处罚,相关负责人签字同意。襄汾县交通局于2017年5月18日作出晋交襄汾违通[2017]110号违法行为通知书,先后通过两次邮寄未能送达,后于2017年6月9日向被上诉人直接送达,被上诉人在告知期限内未提出陈述、申辩,亦未提出听证申请。襄汾县交通局于2017年6月19日对侯运物流分公司作出晋交襄汾罚[2017]110号行政处罚决定,决定给予:1、立即停止违法行为;2、处予玖仟元人民币罚款。同日该处罚决定书向侯运物流分公司送达。2017年7月3日,襄汾县交通局向侯运物流分公司送达通知,要求其接受处理。2017年7月12日,襄汾县交通局作出晋交裹汾行解[2017]110号解除行政强制措施通知书,同日送达。2017年7月13日,襄汾县交通局作出行政处罚结案报告。

二审法院认为,本案主要涉及以下两个问题:一是审理对象的确定问题,涉及行政强制措施和行政处罚行为的关系;二是被诉行政行为的合法性问题。

一、审理对象的确定问题。本案中上诉人襄汾县交通局对被上诉人侯运物流分公司作出的行政行为有两个,一是襄汾县交通局于2017年5月6日作出的晋交裹汾责停[201710058号责令车辆停驶通知书,此为行政强制措施;另一行为是襄汾县交通局于2017年6月19日作出的晋交襄汾罚[2017]110号行政处罚决定书,此为行政处罚行为。从侯运物流分公司的起诉状来看,其要求撤销的为襄汾县交通局作出的行政处罚行为,故在司法审查中存在的问题是,法院在审查被诉行政处罚行为合法性的同时,如何对待或者如何处理在先的行政强制行为,是否要将行政强制措施作为审理对象一并予以审查。行政强制措施是指行政机关在行政管理过程中,为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形,依法对公民的人身自由实施的暂时性限制,或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。而行政处罚是指具有行政处罚权的行政主体为维护公共利益和社会秩序,保护公民、法人或其他组织的合法权益,依法对行政相对人违反行政法律法规而尚未构成犯罪给予法律制裁的行政行为。根据《中华人民共和国行政处罚法》的规定,行政处罚程序有简易程序、一般程序和听证程序,在行政处罚法律规范中并没有规定行政强制措施程序。行政处罚的程序应当是行政行为所依据的方式、步骤、时限和顺序等,该程序不能够单独存在,只能够依附于特定的行政行为,具有内部性特点,也就是说,行政处罚所规定的程序目的是为了保障行政行为的有效实施,主要体现的是一种内部程序价值;而行政强制措施的主要目的是制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等,所限制的为行政相对人的实体权利,具有独立性、强制性和外化性特点。综上而言,行政强制措施并不是法律规定的行政处罚所必须遵守的程序,其不具备行政处罚的程序目的,不能被其它行政行为吸收为内部程序。行政机关对违法行为进行处罚之前,并不必然采取行政强制措施。也即,行政强制措施与行政处罚在行政机关进行行政管理过程中,有时存在先行后续的关系,但其为行政机关作出处理的两部分,具有可分性,也具有独立的可诉性,人民法院在司法审查过程中应当将二者的合法性进行分别审查后作出认定。需要进一步考虑的问题是,如果行政机关对行政相对人先后作出行政强制措施和行政处罚行为,相对人仅起诉行政处罚行为的,人民法院在案件审理程序及审理过程中如何处理在先的行政强制措施,是否对在先行政强制措施不作任何形式的审查。本院认为,应当根据在先行政强制措施作出的目的不同而作出不同的处理。如果行政机关所采取的行政强制措施旨在制止违法行为、避免危害发生、控制危险扩大,因该行政强制措施并不是作出行政处罚的法定先置程序条件,二者不具有直接因果关系,人民法院应单独就行政处罚行为是否合法依法进行审查;如果在先行政强制措施目的是为行政处罚收集证据并防止证据损毁,因行政强制措施是否合法直接影响作出行政处罚的证据是否充分合法,此种情况下,应告知当事人就行政强制措施另行提起诉讼,人民法院可将两案合并审理,也可裁定中止对行政处罚行为的诉讼,待行政强制措施案件审结后再行恢复审理。如行政相对人对行政强制措施拒不提起诉讼,则除重大且明显违法情形外,在法定起诉期限届满后,基于行政行为产生的公定力、确定力、拘束力等法律效力,人民法院可对通过行政强制措施取得证据的合法性予以确认,作为认定行政处罚合法的依据。

结合本案实际情况,上诉人襄汾县交通局先后对侯运物流分公司作出行政强制行为(责令停驶通知)和行政处罚行为(停止违法行为并罚款),且两个行为都分别进行立案审批,从行政强制措施的内容来看,目的主要为制止违法行为、避免危害发生,该行政强制行为与后续进行的行政处罚并不具有直接因果关系。也就是说,上诉人襄汾县交通局无论是否作出行政强制措施,其均能依据执法调查事实作出行政处罚决定,二者不存在强制措施为行政处罚的前置条件的问题,故本案所涉及的两个行为虽然交织并存,但却相互独立。本案中,从襄汾县交通局作出处罚过程中“案件处理意见书”所依据的证据材料来看,其中也并不包括责令停驶的相关内容。综上,侯运物流分司提起诉讼要求撒销的为行政处罚行为,故本案审理的对象应当是,将行政强制行为与行政处罚行为进行相对区分后,单独对襄汾交通局作出的晋交襄汾罚[2017]110号行政处罚决定进行合法性审查。

二、被诉行政处罚行为的合法性问题。对襄汾县交通局作出的晋交襄汾罚[2017]110号行政处罚的合法性审查,主要涉及以下四个问题。其一,关于是否超限载运输的问题。涉案的×××货车行驶的道路限载为30吨,根据随车所附临汾万鑫达焦化有限公司出库过磅单,可确认出厂车货总重为48.8吨。该车经襄汾县陶寺小梁路口秋芳交易磅房过磅检测为48吨,此交易磅房经山西省襄汾县工商行政管理局依法登记,且与车辆随车所附的过磅单车货总重基本一致,故可以认定×××货车超过道路限载运输的事实。其二,关于2017年5月6日0时30分的现场笔录及2017年5月6日0时36分至0时50分的勘验(检查)笔录能否作为认定案件事实的有效证据的问题。经查明,记录人为在场的襄汾县交通局的临时工作人员,但实际勘验检查及落款签字均为具备执法资格的工作人员,被邀请人姜某的签字非本人所签,但手印却系在现场本人所捺。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十条第三款规定,以非法手段取得的证据,不得作为认定案件事实的根据。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第四十三条第(一)项规定,有下列情形之一的,属于行政诉讼法第四十三条第三款规定的“以非法手段取得的证据”:(一)严重违反法定程序收集的证据材料。上述两份笔录作出过程中,襄汾县交通局的工作人员确实存在执法不规范及程序瑕疵问题,但依法不属于上述不能认定案件事实的证据,故对上诉人作出的两份笔录的证据效力予以确认。其三,关于案件集体讨论结论中“责令卸载超限的18吨货物”与案件处理意见书、违法行为通知书及行政处罚决定书中“立即停止违法行为”不一致的问题,本院认为,二者虽然表述不一致,但内容实质是同一的,指向标的也不存在歧义。“立即停止违法行为”,对本案来说,即为卸载超限货物,故不能以此认定行政处罚程序违法。其四、关于实际并未卸载超限货物的问题。本院认为,是否卸载超限货物的行为系对行政处罚决定的执行行为,并不影响襄汾县交通局作出处罚的合法性,且未卸载超限货物的行为对侯运物流分公司来说并非损益行为,对其实体合法权利并不造成侵害。综上,襄汾县交通局依据《中华人民共和国公路法》的规定对侯运物流分公司作出的行政处罚决定,认定事实清楚,程序合法,适用法律正确。但本院需指出的是,在本案行政处罚过程中上诉人襄汾县交通局存在执法不规范的问题,上诉人襄汾县交通局应在之后的执法过程中增强责任心,注重执法细节,强化程序意识,提升规范执法水平,切实依法履行交通行政管理职责。上诉人的上诉人请求依法成立,本院予以支持。原判将行政强制措施与行政处罚行为一并审理不当,予以纠正。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(二)项、第六十九条之规定,判决:撤销山西省侯马市人民法院(2017)晋1081行初17号行政判决;驳回被上诉人山西汽运集团侯马运业般价有限公司侯马经济开发区保税物流分公司的诉讼请求。

侯运物流分公司、王某申请再审称:一、原判认定事实的主要证据不足,未经质证或者系伪造。(一)原判认定×××号车辆超限事实不清,主要证据不足,且系伪造。1、×××号车上带的临汾市万鑫达焦化有限公司出库过磅单,只能证明×××号车辆出库时为48.8吨,不能证明在限载道路上即被申请人执法检查时也存在超限事实。依据《公路超限检测站管理办法》(2011年第7号)第二十六条规定:“车辆违法超限运输的认定应当经过依法检定合格的有关计量检测设备检测”、《关于进一步加强车辆超限超载集中治理工作的通知》(交公发(2004)455号)第二条第(二)项规定:“车辆是否超限超载,必须经过称重检测后方可认定”、《山西省人民政府关于非法治理超限超载车辆确保道路交通安全的意见》[晋政发(2007)42号]第十八条规定:“交通和公安部门要严格按照交通部、公安部、国家发展改革委《关于进一步加强车辆超限超载集中治理工作的通知》规定的标准认定超限超载行为。不经称重不得认定为超限超载”。因此认定车辆超限应当以在执法场所经检测合格的检测设备的称重作为认定车辆超限的依据。而被申请人是在违法场所,且未能证明系执法人员称重及称重具体数额的情况下,违反法律规定认定的超限超载行为。这点由调查笔录记载的时间段和小梁停车场姜某与王某的通话录音等证据证明。2、作为处罚依据的主要证据是利诱、伪造的,是以非法手段取得的,且严重违反法定程序,依据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第四十三条规定,不能作为认定案件事实的依据。被申请人提供的现场笔录、勘验笔录非由执法人员李朋将本人参与执法,其签字是事后补签;关于过磅单的认定,依据交通运输部办公厅、公安部办公厅《关于规范治理超限超载专项行动有关执法工作的通知》第一条规定,过磅单交易磅房虽经工商部门登记,但非经交通部门指定且公布的执法场所,检测人员也非执法人员李朋将进行过磅检测,该过磅单也没有驾驶员签字,小梁停车场姜某也未被邀请参与现场过磅见证。况且小梁停车场姜某与被申请人存在利害关系,被申请人停放车辆越多,停车场和过磅房收入就越高,其《勘验笔录》中即使是姜某捺的手印也是被上诉人利诱其作的伪证,属于《证据规定》第五十七条第(三)项情形,应依法认定无效。案涉凡有姜某签字的证据均为伪造,包括勘验笔录、询问笔录和责令停驶通知书,由姜某本人与王某通话记录证实其并未参与被申请人执法邀请的现场过磅见证。一审庭审时被申请人也当庭承认,那天夜里姜某在睡觉,不在现场捺印。(二)二审法院在庭审后即2018年4月4日依职权向证人姜某调查取证,姜某是否说她在现场捺印,其调查结果未向申请人出示,也未经申请人质证。二审法院篡改事实真相,认定姜某在现场捺印,且与姜某本人的电话录音和被申请人一审当庭承认的事实不符。二审法院以未质证的证据作为认定案件事实的依据,违反最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第三十八条第二款、第五十七条第(三)项的规定,其程序违法。同时违反《证据规定》第二十三条第二款“人民法院不得为证明被诉具体行政行为的合法性,调取被告在作出具体行政行为时未收集的证据”规定,二审法院代替被申请人调查取证的行为违法。(三)被申请人从始至终每个执法阶段和环节,包括申请人每次要求卸载放行的对话和会议纪要,尤其是2017年6月26日下午三点有申请人参加的专题会议,内设有两台执法记录仪记录录像。申请人在一审开庭前、庭审期间已申请法院责令被申请人提交,且申请人有证据证明被申请人在执法中有执法记录仪,但被申请人以执法记录仪没电等理由拒不提交。根据《证据规定》第六十九条的规定,可以推定申请人一直请求卸载放行的主张成立。综上,被申请人认定×××号车辆超限证据不足,且非法取证,调查笔录、勘验笔录均系伪造,二审法院确认其效力,违反法律规定,应当撤销被诉行政处罚决定。二、原判决适用法律、法规确有错误。(一)二审法院认定“是否卸载超限货物的行为,是行政处罚决定的执行行为”错误。相关超限超载法律法规均有明确规定,车辆被认定超限后,应当先由公路管理机构、公路检测站责令卸载然后处罚。晋政发(2007)42号《山西省人民政府关于治理非法超限超载车辆确保道路交通安全的意见》二十八条更是明确,“在实施卸载消除违法状态的基础上,由公安机关交通管理部门或交通部门对超限超载车辆依法实施处罚”;交办公路(2016)130号《交通运输部办公厅公安部办公厅关于规范治理超限超载专项行动有关执法工作的通知》第一条规定,“其中,公安交通管理部门负责指挥引导车辆到公路超限检测站接受检测,并依据公路管理机构开具的称重和卸载单进行处罚、记分。”可见,在认定车辆超限后应先责令卸载消除违法行为,后处罚记分,而不是待被申请人行政处罚决定作出后责令卸载消除。因此二审法院认定卸载是行政处罚决定的执行行为是错误的。(二)二审法院认定“未卸载超限货物对侯运物流分公司来说无损益行为,对其实体合法权利并不造成损害”更是错误的。被申请人的拒不卸载放行行为,直接导致案涉车辆停放小梁停车场长达69天,给申请人造成巨大损失。依据交公发(2004)455号《关于进一步加强车辆超限超载集中治理工作的通知》第二条第(五)项的规定“车辆没有卸载消除违法行为的,不准放行”,本案被申请人既然在2017年5月6日就已经认定车辆超限,却一直停至小梁停车场,不作任何责令卸载的通知,在5月7号就已经知道申请人的联系方式仍一直不通知,期间申请人多次主动去小梁停车场找被申请人,也曾向纪委等领导反应举报,但始终未见到任何执法人员在场。直到被申请人作出处罚决定后,申请人又多次找被申请人相关领导(其中有在案出庭的副局席红民),要求对车辆进行处理卸载放行,但都被被申请人以保存证据为由拒绝,直到申请人缴纳9000元罚款后的第十日放行时,申请人仍未收到责令卸载的通知,车辆也未进行卸载便放行。因此,正是因为被申请人的这种违反超限法规,坚决不卸载的行为,导致车辆不能消除违法状态,不消除违法状态就依法不能放行,致使车辆在小梁停车场停至69天,对申请人合法权益造成巨大损失。二审法院则认定未卸载货物对申请人无损益行为,就是纵容妥协行政机关的违法行为。(三)被申请人不卸载的行为严重违反法律程序。根据交办公路(2016)130号交通运输部办公厅、公安部办公厅《关于规范治理超限超载专项行动有关执法工作的通知》第一条规定:“公路管理机构负责实施称重,并监督违法超限超载车辆消除违法行为”,可见应对超限车辆坚持卸载。交公发(2004)455号《关于进一步加强车辆超限超载集中治理工作的通知》第二条第(五)项规定:“车辆没有称重检测的,不准认定超限超载;车辆没有卸载消除违法行为的不准放行”。本案中被申请人既然认定车辆超限,且不责令监督卸载消除违法状态,直到车辆放行时仍不消除违法状态,属严重违反法定程序。(四)二审法院又认定“立即停止违法行为,即为卸载超限货物”实际上是替行政机关违法行为狡辩。如果立即停止违法行为即为卸载超限货物,那么在此的“立即”就是指立即卸载消除放行。但在行政处罚决定后,申请人多次要求卸载,被申请人仍以保存证据为由拒不卸载放行,直到车辆放行当天即7月13日车上货物仍未卸载就放行,可见处罚决定中“立即停止违法行为”并非二审法院认为的“卸载超限货物”。该认定充其量就是为被诉违法行为狡辩。这里的“立即停止违法行为”实际就是“责令车辆停驶”,根据被申请人提供的晋交襄汾罚(2017)110号行政强制审批表所适用的《公路法》七十六条规定:“有下列违法行为之一的,由交通主管部门责令停止违法行为,可处三万元以下的罚款:(五)违反本法第五十条规定,车辆超限使用汽车渡船或者在公路上擅自超限行驶的。”可见行政处罚决定书中“立即停止违法行为”就是“责令车辆停驶”。因此,二审法院未站在整体案件中考量,以自己的意思、想当然的认定“立即停止违法行为,即为卸载超限货物”的说法不仅与事实不符,也与所适用的法律法规相悖。(五)二审法院将责令车辆停驶作为行政强制措施与立即停止违法行为的行政处罚分别审理的认定错误。1、依照《行政强制法》第九条、第十条、国办法[2018]37号国务院办公厅《关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》第一条“坚持法定职责必须为、法无授权不可为,严格按照法定权限履行职责,严禁以部门内设机构名义制发行政规范性文件。要严格落实权责清单制度,行政规范性文件不得增加法律、法规规定之外的行政权利事项或者减少法定职责;不得设定行政许可、行政处罚、行政强制等事项”的规定,故责令车辆停驶并非行政强制措施,行政强制措施只能由法律、行政法规进行设定,法律行政法规以外的其他规范性文件不得设立行政强制措施,而责令车辆停驶是在《路政管理规定》中规定的,属于其他规范性文件。既然责令停驶不是行政强制措施,那么就不存在二审法院认定的区分审理情形。2、从被申请人提供的证明其行政处罚行为合法的证据目录中看,晋交襄汾罚(2017)110号行政强制审批表及责令车辆停驶通知书均是被申请人作为证明作出行政处罚行为合法的证据,且根据上述第(四)项的分析,责令停驶即为行政处罚决定书中的“立即停止违法行为”,可见责令车辆停驶与行政处罚决定是前因后果的关系。且强制审批表与行政处罚适用的事实和法律依据均为同一事实和依据。如果将按二审法院所言将其分开处理,即为同一事实、同一证据材料、同一法律依据,显然另行起诉不仅变得毫无意义,只能是浪费诉讼资源,而且违反“一事不再理”的审判原则。其认定极不利于保护弱势群体的合法权益,也将会产生负面的社会效果对此,二审法院不从解决纠纷、化解矛盾的盖然性实际出发,且抛开案涉的基本事实和对此的相关法律规定,天方夜谭、纸上谈兵、故弄玄虚,专横跋扈,明目张胆的违反法律规定,充当被申请人违法行为的保护伞,甚至在没有任何法律规定的情况下主审法官想当然的以个人思维理解描绘案情,替代被申请人非法取证,充当有利于被申请人即权力一方的违法代言人。明明是违反法律规定非法取证、明明是事后造假伪造证据,明明是违法处罚决定,且描绘的如花似锦,明明给申请人造成停运损失,却堂而皇之的牵强附会、避重就轻,认定车辆停驶69天对申请人没有损益。二审法院篡改事实,亵渎法律,违反程序,为违法行为纵容狡辩网开绿灯,其认定不仅极其错误,而且十分谎缪。对此,申请人将在媒体曝光,倾听社会各界人士对如此判决的评论。综上,依法对本案再审,撤销(2018)晋10行终2号行政判决并撤销晋交襄汾法(2017)110号行政处罚决定。

襄汾县交通局答辩称,一、再审申请人提出的“原判决认定事实的主要证据不足,未经质证或系伪造”的再审理由,不能成立。涉案货车在接受调查时,所行驶道路限载为30吨。执法人员在进行调查时,该车经襄汾县陶寺小梁路口秋芳交易磅房过磅检测为48吨。同时,根据随车所附临汾万鑫达焦化有限公司的出库过磅单也可确认出厂车货总重为48.8吨,两者重量基本一致,可以相互印证,超载事实明确。另外,关于过磅单上胡秋芳的签字一直都存在,二审法院只是对此予以明确,并不存在再审申请人所谓改口之说。称重照片也可以清晰显示称重时除了执法人员以外,有见证人在场。关于姜某签字非本人等问题,这些在二审时已经明确,答辩人的执法过程只是存在瑕疵,但这不能成为再审申请人拒不承认违法超载的理由。二、二审法院不存在“适用法律、法规错误”的情形。被答辩人提岀答辩人不卸载的行为严重违反法定程序,对此,答辩人在之前的审理过程时已经表示,并已提供证据证实。在车辆放行时,之前的限载路段由于修路,路面已经被挖开。基于执法的灵活性,此时如果坚持要被答辩人分车辆运输,才是刻板执法,给被答辩人增加运输成本。我国之所以对于不同的公路段实行限载规定,其目的就是为了保护公路、延长公路的使用寿命。而放行时的实际路况已被破坏,执法的目的已经不存在。答辩人基于现状,同时也为了体恤被答辩人,减免其运输成本,故,未要求其消除卸载状态,真正做到了灵活执法,执法为民。答辩人在依法调查时,再审申请人的司机不予配合,弃车而逃,这才使得车辆处于答辫人控制下。后,答辫人依法经过称重,认定再审申请人存在超载的违法事实,经法定程序多次送达故意拖延不来,延长车辆的停放时间。从车辆被查的第一时间,再审申请人就已知悉车辆的违法情况,却装作车辆被抢报警。后被警方告知车辆在答辩人处进行调查后,不是和常人一样,第一时间联系答辩人,询问情况、解决问题。反而是打电话联系停车场,诱使、误导管理人员按照自己的想法回答问题(这点,从电话录音中可以很明显的感受到),并对此录音。此后,再审申请人不接受答辩人的送达,拒绝答辩人的正面沟通,避免接触答辩人,而是去停车场、去找纪委等非答辫人直属领导寻求解决。表面上似乎是在积极寻求解决办法,实际上却是在借此拖延时间。从一开始,再审申请人就对各种通话偷偷录音,跟人沟通时都是诱导性发问和陈述,答辩人有理由怀疑再审申请人的行为完全是处心积虑,想借此索要大笔赔偿金。综上所述,答辩人认为此案经两审终审程序,案件事实清楚,适用法律正确。再审申请人的再审申请理由完全是罔顾事实、缺乏法律依据的。故,恳请贵院驳回再审申请人的再审申请,维护答辩人的合法权益,维护二审终审判决的严肃性和权威性。

本院认为,本案系行政处罚案件,合法性审查的内容主要包括处罚的事实依据是否清楚,证据是否充分,程序是否合法,适用法律是否正确、处罚结果是否适当。

从处罚的事实依据、证据看,被诉处罚决定认定的违法事实是:涉案车辆车货总重48吨,超过行驶路段30吨的限载标准。该节事实有涉案车辆随车携带的出库过磅单、襄汾县陶寺小梁路口秋芳交易磅房过磅单为证。其中出库过磅单记载的时间为2017年5月5日21时26分-23时53分,重量为48.8吨,距离涉案车辆被查获的2017年5月6日凌晨0点30分,时间间隔仅半小时多,该证据对认定车辆载重具有较高的证明力。查获后过磅单显示重量为48吨。该交易磅房经山西省襄汾县工商行政管理局依法登记,检测结果可以作为认定事实的依据。上述两份证据关于涉案车辆的重量的记载内容基本一致,可以相互印证。结合再审被申请人在向再审申请人送达《违法行为告知书》后,再审申请人没有对该关键事实提出陈述、申辩,也没有要求听证,说明再审申请人在行政程序中对该事实未提出异议。再审申请人在行政诉讼中对超载事实提出异议,理由、依据并不充分。二审法院未采信其意见并无不妥。

从处罚程序看,被诉行政处罚决定存在以下问题:1、现场笔录和勘验(检查)笔录存在违法之处,两份笔录记录人一栏“**将”与签字人一栏“李朋将”不一致。再审被申请人辩称,记录人员为该局的临时工作人员,但实际勘验检查及落款签字均为具备执法资格的工作人员本人。再审申请人则认为,李朋将当时不在现场,签字是事后补的。双方的意见均没有其它证据佐证。本院认为,再审被申请人作为笔录制作者,所作解释更具有说服力,而再审申请人当时并不在现场,其主张只是一种推测。故对两份笔录中执法人员的签字真实性应当予以确认。当然,再审被申请人由临时工作人员担任笔录的记录工作确实存在不妥之处。此外,勘验(检查)笔录中见证人姜某的签名非本人所签,这点再审被申请人并无异议,但主张捺印是其本人所为。二审法院在审理中依职权于2018年4月4日对姜某进行了询问,姜某承认捺手印是其本人所为。但该证据未经当事人质证。二审法院径行予以采信,违反了《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第三十五条的规定。因此,对于勘验(检查)笔录中见证人姜某的签名和捺手印的真实性本院不予确认。2、再审被申请人在作出行政处罚决定时没有卸载以消除违法状态,程序违法。《中华人民共和国行政处罚法》二十三条规定,“行政机关实施行政处罚时,应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。”《交通超限检测站管理办法》第二十七条第(一)项规定“对运载可分载货物的,应当责令当事人采取卸载、分装等改正措施,消除违法状态。”因此,行政机关实施行政处罚必须责令纠正违法行为。本案再审被申请人在认定涉案车辆存在超载事实后,没有责令当事人卸载,且直到作出行政处罚决定并放行,该违法行为也没有得到纠正。这样的做法显然违反了行政处罚法的规定,背离了行政处罚的目的。

从适用法律及处罚结果看,被诉决定援引《中华人民共和国公路法》第七十六条第(五)项的规定,“有下列违法行为之一的,由交通主管部门责令停止违法行为,可以处三万元以下的罚款:…(五)违反本法第五十条规定,车辆超限使用汽车渡船或者在公路上擅自超限行驶的。”对再审申请人侯运物流分公司作出“立即停止停止违法行为”和“罚款玖仟元人民币”的处罚决定,适用法律正确,处罚结果适当。

综合上述意见,本院认为,被诉处罚决定认定事实清楚、证据充分、处罚结果适当,但处罚程序存在违法之处。此种情形,本应依法确认被诉处罚决定违法。二审法院驳回再审申请人侯运物流分公司的诉讼请求确有不妥。但鉴于涉案车辆违法事实客观存在,处罚结果也适当,从诉讼经济考虑,本院对该案不提起再审。但对再审被申请人在执法中存在的违法之处予以明示,希望在今后执法中予以规范。

此外,本案还涉及行政强制措施和行政处罚的关系问题,关于这一点本院认同二审法院的观点,行政强制措施和行政处罚是两种独立的行政行为,对其合法性评价应当分别进行。在诉行政处罚决定的案件中,行政强制措施违法不一定必然导致行政处罚违法。只有行政强制措施是为收集或保全证据的情形下,才可能对行政处罚决定的合法性产生实际影响。如果行政强制措施只是行政机关为制止违法行为、避免危害发生、控制危险扩大等目的而实施,一般不会对后续的行政处理或行政处罚的合法性评价产生影响。本案中,再审被申请人作出的责令停驶通知在性质上属于行政强制措施,目的是为了制止违法行为、避免危害发生,因此,该责令停驶通知不会影响对后续行政处罚的合法性评价。再审申请人如果对该行为不服可以另行申请复议或提起诉讼。再审申请人以责令停驶行为违法主张被诉行政处罚决定违法的理由不能成立。

综上,再审申请人的再审理由不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十六条第二款之规定,裁定如下:

驳回再审申请人侯运物流分公司、王某的再审申请。

审判长  魏佩芬

审判员  程彦斌

审判员  魏晓俊

二〇一八年十二月六日

书记员  李慧珍

来源:公众号 行政涉法研究

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