最高法院案例:就同一争议事项多次向行政机关提出申请,后申请仍沿袭先前主张的,系重复申请,行政机关对后申请不予回复的不具有可诉性

【裁判要点】

一般情况下,行政机关在作出行政行为之后,若利害关系人在法定期限内不提出行政复议、行政诉讼或经上述程序未获支持的,该行为原则上不能随意改变,行政机关亦无需就同一事项再次作出行政行为。在此之后,当事人仍可能向行政机关提出要求重新处理或自行纠正等的申诉请求。对于此类申诉,行政机关可能予以驳回或不予答复,或作出与之前相同的行为,或告知其已处理等,即可视为驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为。行政机关以已经存在相关行政行为不得随意变更或者撤销为理由,明示或者默示拒绝申请,以及在拒绝的同时增加拒绝理由的,不发生法律效果,未创设新的权利义务,故不属于行政诉讼受案范围。如果允许当事人对以上行为提起行政诉讼,则意味着行政诉讼法上关于起诉期限的规定失去了实际意义;那么当事人可就同一事项不断进行申诉,再通过复议、诉讼重新进入法定救济程序循环往复地要求相关机关予以处理,一定程度上可能会产生权利滥用。

【裁判文书】

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

(2020)最高法行申14294号

再审申请人(一审原告、二审上诉人):王运生,男,1957年9月11日出生,汉族,住陕西省西安市灞桥区新兴庄****。

被申请人(一审被告、二审被上诉人):西安市灞桥区人民政府。住所地:陕西省西安市灞桥区纺一路**。

法定代表人:苗志忠,该区人民政府区长。

再审申请人王运生因诉西安市灞桥区人民政府(以下简称灞桥区政府)履行法定职责一案,不服陕西省高级人民法院(2020)陕行终436号行政裁定,向本院申请再审。本院受理后,依法组成合议庭对本案进行了审查。现已审查终结。

王运生申请再审称,再审申请人对被申请人拒不履行法定职责不服,起诉要求被申请人“对其合法土地使用权被侵占,依法作出确认土地违法决定;处理被侵占或征用土地,依法作出归还其合法土地使用权决定,并予以送达”,而被申请人没有依法作出上述决定。原审法院对案件事实的审理及认定,均违反法律、法规规定。再审请求:撤销西安铁路运输中级法院(以下简称西铁中院)(2019)陕71行初712号行政裁定和(2020)陕行终436号行政裁定,再审本案。

本院认为,本案的核心争议是王运生起诉是否属于行政诉讼的受案范围。原审法院经审理查明,2009年10月12日,灞桥区政府作出灞土权字〔2009〕第7号《土地权属争议案件决定书》(以下简称7号决定),认定王运生没有提供证据证明自己承包地被他人侵占,故驳回其要求撤销新兴村田晓红、刘平安两户村民宅基地批复的申请。王运生不服,提起行政复议及行政诉讼。西安市人民政府市政复决字[2009]103号《行政复议决定书》、西安市未央区人民法院(2010)未行初字第9号《行政判决书》、陕西省西安市中级人民法院(2010)西行终字第133号《行政判决书》、陕西省西安市中级人民法院(2011)西行申字第05号《驳回申请再审通知书》等法律文书,均对其请求未予支持。此后,王运生于2018年3月5日向灞桥区政府递交申请,要求灞桥区政府“依法对其受侵害土地作出土地使用权证书决定”,灞桥区政府作出答复,王运生不服,于2018年5月2日向西铁中院提起诉讼,要求灞桥区政府对其受侵害土地作出土地使用权证书决定、撤销灞桥区政府违法滥用行政职权作出的决定。西铁中院作出(2018)陕71行初316号行政判决,认为王运生所诉事项已经司法审查予以维持,灞桥区政府没有再行处理的职责,判决驳回王运生的诉讼请求。王运生不服提起上诉、申请再审,均被驳回。后,王运生又于2019年6月27日向灞桥区政府邮寄《行政申请》,请求:1.灞桥区政府在法定期限内,对申请人合法土地使用权被侵占依法作出确认土地违法决定(被侵占土地)。2.处理被侵占或者征用土地,依法作出归还申请人合法土地使用权决定并予送达。灞桥区政府经调查后,作出《回复》认为:7号决定因王运生没有提供证据证明自己承包地被他人侵占,驳回其申请;本次申请,没有新的事实和理由,对已经行政及司法处理的申请事项不再处理。王运生不服该《回复》提起本案诉讼,要求:灞桥区政府对其合法土地使用权被侵占,依法作出确认土地违法决定;处理被侵占或征用土地,依法作出归还其合法土地使用权决定。

纵观本案,王运生以本村两户村民侵犯其承包地为由,要求行政机关作出处理。灞桥区政府作出7号决定未予支持其请求。之后,王运生先后又向灞桥区政府提出“要求对其受侵害土地作出土地使用权证书”和“确认土地被侵占行为违法”等申请,在得到回复之后又就同一争议提起诉讼。

《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款规定:“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围:……(四)驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为;……”一般情况下,行政机关在作出行政行为之后,若利害关系人在法定期限内不提出行政复议、行政诉讼或经上述程序未获支持的,该行为原则上不能随意改变,行政机关亦无需就同一事项再次作出行政行为。在此之后,当事人仍可能向行政机关提出要求重新处理或自行纠正等的申诉请求。对于此类申诉,行政机关可能予以驳回或不予答复,或作出与之前相同的行为,或告知其已处理等,即可视为驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为。行政机关以已经存在相关行政行为不得随意变更或者撤销为理由,明示或者默示拒绝申请,以及在拒绝的同时增加拒绝理由的,不发生法律效果,未创设新的权利义务,故不属于行政诉讼受案范围。如果允许当事人对以上行为提起行政诉讼,则意味着行政诉讼法上关于起诉期限的规定失去了实际意义;那么当事人可就同一事项不断进行申诉,再通过复议、诉讼重新进入法定救济程序循环往复地要求相关机关予以处理,一定程度上可能会产生权利滥用。

就本案而言,王运生就同一争议事项多次向灞桥区政府提出申请,后又起诉请求灞桥区政府履行法定职责。在第一次王运生提出申请、灞桥区政府作出7号决定后,王运生再次向灞桥区政府提出申请在本质上属于申诉行为。王运生虽并未就灞桥区政府之后的两次回复行为单独提起撤销之诉,而是以其申请被拒绝为由,向法院提起履行法定职责之诉,但其实质仍属于在其申诉被驳回后要求灞桥区政府再次处理同一争议,并以较隐蔽方式规避复议和起诉期限等法律规定。据此,原审法院经审理认定王运生此次申请仍沿袭之前主张,系对同一事项重复提出的申请,遂根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第(四)项的规定,认定王运生的本次起诉不属于行政诉讼受案范围,并无不当。

综上,王运生的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款之规定,裁定如下:

驳回王运生的再审申请。

审判长 刘 平

审判员 李纬华

审判员 夏建勇

二〇二〇年十一月二十七日

法官助理  孙  阳

书记员  郭  楠

来源:公众号 行政涉法研究

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