郑州中院裁判:行政赔偿决定或不予赔偿决定并非独立的可诉行政行为——李留柱、李书义诉刘集镇政府行政赔偿案

【裁判要旨】

行政赔偿决定不予赔偿决定仅是赔偿义务机关基于赔偿请求人的赔偿申请予以处理的前置程序性行为,并不妨碍赔偿请求人依法提起行政赔偿诉讼,其并非独立的可诉讼的行政行为。当事人提出的具体赔偿请求成立与否,无需以涉案行政赔偿决定撤销为前提。当事人请求撤销行政机关作出的《行政赔偿决定书》,不予支持。

【裁判文书】

河南省郑州市中级人民法院

行 政 赔 偿 判 决 书

(2020)豫01行赔终15号

上诉人(原审原告)李留柱,男,汉族,1979年1月15日出生,住河南省中牟县。

上诉人(原审原告)李书义,男,汉族,1949年6月7日出生,住河南省中牟县。

二上诉人共同委托代理人傅增强,北京京平律师事务所律师。

被上诉人(原审被告)中牟县刘集镇人民政府,住所地河南省中牟县刘集镇人民路1号。

法定代表人周国富,镇长。

委托代理人郭亚杰,该单位工作人员。

委托代理人耿天宇,河南坦言律师事务所律师。

上诉人李留柱、李书义因其诉被上诉人中牟县刘集镇人民政府(以下简称刘集镇政府)行政赔偿一案,不服河南省中牟县人民法院(2019)豫0122行赔初45号行政判决,向本院提起上诉。本院受理后,依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。

原审法院经审理查明:原告李书义的房屋位于河南省中牟县刘集镇段庄村,于1998年4月26日取得集体土地使用证,土地使用者为李书义。原告李留柱(李书义之子)在房屋内开办中牟县刘集镇清泉浴池。2016年5月15日,被告刘集镇政府发布关于郑州国际文化创意产业园重点项目土地征收拆迁的通告,决定对刘集镇段庄村进行征地拆迁。2017年4月8日凌晨,在刘集镇政府组织下,李留柱涉案房屋被强制拆除。李留柱不服,诉至新郑市人民法院,该案经一审、二审,最终确认刘集镇政府强制拆除李留柱房屋的行政行为违法。2018年9月18日,李留柱、李书义为共同原告向新郑市人民法院提起行政赔偿之诉,请求:1.依法赔偿原告房屋被拆除地上附着物(含装饰装修)损失3386166元;2.依法赔偿原告在本次房屋拆迁项目当中应得的拆迁奖励25000元,拆迁补助20000元,共计45000元;3.依法赔偿原告房屋内被砸设备损失846637元;4.依法赔偿原告过渡费5780元(过渡费按300元/人/月计算);5.依法赔偿原告停产停业损失212800元(700元/天,从2017年4月8日至2018年2月12日,共304天)。2019年6月20日,新郑市人民法院作出(2018)豫0184行初155号行政赔偿判决:一、责令刘集镇政府于该判决生效之日起六十日内对李留柱、李书义提出的国家赔偿申请中关于房屋部分的赔偿作出赔偿决定;二、刘集镇政府于该判决生效之日起三十日内赔偿李留柱、李书义物品损失125000元;三、刘集镇政府于该判决生效之日起三十日内支付李留柱过渡费1500元;四、驳回李留柱、李书义的其他诉讼请求。李留柱、李书义不服,提起上诉,2019年8月31日,二审判决维持原判。2019年7月1日,刘集镇政府作出《行政赔偿决定书》,主要内容为:依据《郑州市人民政府关于调整国家建设征收集体土地青苗费和地上附着物补偿标准的通知》(郑政文〔2014〕142号)、《中牟县人民政府关于印发中牟县2012年合村并城工作实施方案的通知》(牟政文〔2012〕31号)、《中牟县人民政府关于明确新型城镇化拆迁安置有关政策的通知》(牟政文〔2014〕122号)文件的规定,对申请人的赔偿申请作出赔偿决定。根据清查情况,李留柱房屋面积为1612.46平方米,根据不同房屋类型核算应得补偿款365746元。在此基础上上浮20%给予申请人赔偿438895.2元,扣除申请人家庭按优惠价购买的房屋应支付的价款42000元后,最终决定赔偿李留柱、李书义房屋及地上附着物损失396895.2元。李留柱、李书义不服该决定,于2019年9月23日向该院提起行政赔偿诉讼。

原审法院认为:本案中二原告共向该院提出六项诉讼请求,其中第三至第六项请求[依法判令被告赔偿原告在本次房屋拆迁项目当中应得的拆迁奖励25000元,拆迁补助20000元,共计45000元(参考同村已搬迁村民的补助及奖励);依法判令被告赔偿原告过渡费5780元(过渡费按300元/人/月计算);依法判令被告赔偿原告房屋以外室内被砸被毁物品设备损失846637元;依法判令被告赔偿原告停产停业损失212800元(700元/天,2017年4月8日至2018年2月12日,共304天)]已为生效判决所羁束,原告再次以相同诉讼请求及事实与理由起诉,属于重复起诉,依法应予驳回。原告第一项、第二项诉讼请求分别为:撤销被告刘集镇政府2019年7月1日作出的《行政赔偿决定书》;判令被告赔偿原告因房屋被违法强拆导致地上附着物(含装饰装修)损失3386166元。关于行政赔偿决定书的合法性问题及被拆房屋地上附着物损失(含装饰装修)的赔偿问题,被告刘集镇政府作出的《行政赔偿决定书》系按照《郑州市人民政府关于调整国家建设征收集体土地青苗费和地上附着物补偿标准的通知》(郑政文〔2014〕142号)、《中牟县人民政府关于印发中牟县2012年合村并城工作实施方案的通知》(牟政文〔2012〕31号)、《中牟县人民政府关于明确新型城镇化拆迁安置有关政策的通知》(牟政文〔2014〕122号)文件规定,以李留柱房屋的《征用土地及地上附属物计算表》中列明的房屋构造,根据不同房屋类型赔偿标准核算相关损失,并从有利于原告角度考虑,在应赔偿额基础上上浮了20%,扣除原告应支付的房屋价款后最终确定了实际应赔偿额396895.2元。被告的赔偿决定,事实清楚,证据充分,依据合法,确定的赔偿数额适当,故原告请求撤销该决定,并判令被告赔偿原告房屋被拆除的地上附着物损失3386166元,该院不予支持。综上,依照《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定,判决:驳回原告李书义、李留柱的赔偿请求。

李留柱、李书义上诉请求:1.撤销中牟县人民法院作出的(2019)豫0122行赔初45号行政赔偿判决;2.改判撤销被上诉人作出的《行政赔偿决定书》并判令被上诉人赔偿上诉人地上附着物——房屋(含装饰装修)损失3386166元(房屋面积1612.46平方米×2100元/平方米优惠购房价)。事实和理由:一、《行政赔偿决定书》赔偿数额计算没有事实和依据,一审判决没有核实客观事实和依据,属于基本事实不清,严重损害司法公正。依据的《郑州市人民政府关于调整国家建设征收集体土地青苗费和地上附着物补偿标准的通知》(郑政文〔2014〕142号,以下简称142号文件)规定标准计算,上诉人房屋补偿标准也远超《行政赔偿决定书》的365746元(上浮20%后438895.20元)。上诉人的房屋是楼房,即使按楼房补偿标准最低一档计算,补偿额至少是886853元。事实上,上诉人的楼房是框架结构,补偿额应为1741456.80元,而《行政赔偿决定书》却只有365746元,即使从惩罚被上诉人违法强拆角度,上浮20%后也仅仅438895.20元。二、2019年作出的《行政赔偿决定书》赔偿数额及适用赔偿依据明显不当。(一)上诉人因违法强拆获得的赔偿远低于合法征收获得的补偿。(二)《行政赔偿决定书》依据的142号文件明显滞后,作为赔偿依据明显不当。142号文件是2014年制定的文件,已经实施5年时间,随着经济发展,物价提高,该文件规定的地上附着物补偿标准已不能反映当前被拆除房屋的真实“重置价”。三、《行政赔偿决定书》及一审判决对案涉房屋的构造情况未予以核实认定,属于基本事实不清。上诉人房屋被强拆时并未完全拆除,大部分建筑主体还在,具备评估条件,即使因某种原因不便评估,但房屋构造完全可以通过现场勘查和评估确定,而一审法院对上诉人的《评估申请》未予以处理,系故意回避本应查清的基本事实。四、《行政赔偿决定书》及一审判决对案涉房屋的装饰装修情况未予以核实认定,属于基本事实不清。综上,请求依法支持上诉人的上诉请求。

刘集镇政府答辩称:一、一审法院认定被上诉人在原补偿标准的基础上上浮20%作为赔偿标准,体现了赔偿性又体现了惩罚性,故而作出驳回上诉人的诉讼请求完全是正确的。二、被上诉人作出的行政赔偿决定书认定事实清楚,证据充分,依法应予维持。三、上诉人主张的房屋赔偿款不具有合法合理性,本案中被上诉人已经按照补偿标准中关于安置房的规定向上诉人交付了相应数量的390平方米安置房,上诉人再主张按照自认的重置价计算赔偿款不具有合理性。被上诉人是严格依据各项文件规定的补偿范围、补偿标准,根据清查的上诉人房屋类型、数量,并在原补偿标准基础上上浮20%作出行政赔偿决定,符合法律规定。四、上诉人所称的应按照房屋重置价计算赔偿款没有事实和法律依据。首先,本案属于集体土地上房屋拆迁补偿纠纷,不属于国有土地上房屋征收补偿纠纷,上诉人的房屋属于宅基地的自建房,上诉人主张按照国有土地上的赔偿标准计算赔偿数额没有法律依据。五、上诉人合法的房屋面积只有六百多平方米,其余房屋均属于侵占集体土地非法建设的房屋,依法不属于行政赔偿范围。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条的规定,国家赔偿范围应当是行政机关造成行政相对人合法权益的损害。本案中宅基地证已经明确载明上诉人合法的宅基地面积仅有200平方米,根据(牟政文〔2014〕122号)文件规定,在合法宅基地之外的违章建筑不予补偿,但是被上诉人鉴于上诉人建设房屋投入了一定的成本,因此按照每平方米200元的标准给予了补偿。被上诉人作出的行政赔偿决定书符合法律规定,一审法院判决合理合法,应予维持。上诉人的上诉没有事实和法律依据,请求依法驳回上诉人的上诉请求。

本院二审经审理查明的事实同原审一致外另查明:刘集镇政府按照中牟县人民政府文件(牟政文〔2012〕31号)规定的补偿安置房屋每人65平方米的标准,于2017年8月向李留柱、李书义交付安置房屋共计390平方米。

本院认为,行政赔偿决定或不予赔偿决定仅是赔偿义务机关基于赔偿请求人的赔偿申请予以处理的前置程序性行为,并不妨碍赔偿请求人依法提起行政赔偿诉讼,其并非独立的可诉讼的行政行为。在本案行政赔偿诉讼中,李留柱、李书义提出的具体赔偿请求成立与否无需以涉案行政赔偿决定撤销为前提,李留柱、李书义上诉请求撤销刘集镇政府于2019年7月1日作出的《行政赔偿决定书》,本院不予支持。

根据本案查明的事实,刘集镇政府已经按照牟政文〔2012〕31号的规定向李留柱、李书义交付了390平方米的安置房屋。刘集镇政府依据郑政文〔2014〕142号、牟政文〔2012〕31号以及牟政文〔2014〕122号文件规定,并以案涉《征用土地及地上附属物计算表》中列明的房屋构造,根据不同房屋类型赔偿标准核算相关损失,在此基础上上浮原补偿标准的20%,扣除李留柱、李书义应支付的房屋价款后,确定了实际赔偿数额,并无不当。故此,李留柱、李书义上诉请求判令刘集镇政府赔偿其房屋被拆除的地上附着物损失3386166元,本院亦不予支持。

综上,李留柱、李书义的上诉理由依据不足,不能成立;其上诉请求,本院不予支持。一审判决认定事实清楚,适用法律正确,依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定,判决如下:

驳回上诉,维持原判。

本判决为终审判决。

审判长  赵军胜

审判员  张 启

审判员  徐 滢

二〇二〇年五月八日

书记员  钱梦阳

来源:公众号 行政法实务

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