福建高院案例:国有土地上房屋征收强拆案件适格被告的确定

【裁判要点】

现行国有土地上房屋征收制度的本质是国家为了公共利益的需要实施征收,并由国家依法给予公平补偿,整个过程均为政府及职能部门的法定职权,因此,对合法建筑的拆除,首先应推定为行政强制行为,除非有证据足以推翻。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定,政府及其部门实施强制搬迁,应当取得人民法院的准予执行裁定;在此情形下,适格被告的确定自无争议。但是,在行政机关自行实施强制搬迁行为或者因行政机关程序违法时,原告往往难以就被诉行政机关实施了强制行为之事实及相应的被告适格主张予以充分举证。在此情形下,应当适当降低对原告的证明标准要求,并适当地加重被诉行政机关在否认其为适格被告时对正确被告的披露或指引责任,从而更为合理地确定证明责任之负担。此种证明责任规则之适用,亦有助于人民法院确定正确被告并引导当事人予以变更,以避免机械地适用举证责任则规则和驳回起诉处理方式,使得原告提交的争议因无适格之被告而处于无法进行实体审理裁判之状态,从而有悖行政诉讼法之保护当事人合法权益、监督行政机关依法行政及有效解决行政争议之立法目的。

【裁判文书】

福建省高级人民法院

行 政 裁 定 书

(2019)闽行再18号

再审申请人(一审原告、二审上诉人)福州昌武包装材料有限公司,住所地福建省福州市晋安区。

法定代表人陈友社,该公司董事长。

委托诉讼代理人邱学智,福建麦博律师事务所律师。

委托诉讼代理人喻群芳,福建麦博律师事务所律师。

被申请人(一审被告、二审被上诉人)福州市晋安区鼓山镇人民政府,住所地福建省福州市晋安区福马路前屿街。

法定代表人林华,镇长。

委托诉讼代理人陈龙其,福建知茂律师事务所律师。

再审申请人福州昌武包装材料有限公司(以下简称昌武公司)诉福州市晋安区鼓山镇人民政府(以下简称鼓山镇政府)行政强制一案,福建省福州市中级人民法院于2018年10月17日作出(2018)闽01行终637号行政裁定,已经发生法律效力。本院于2019年7月1日作出(2019)闽行申172号行政裁定,对本案进行提审。本院依法组成合议庭审理了本案,现已审理终结。

昌武公司诉称,其系位于福马路373-375号厂房的租户。2017年11月24日,被告鼓山镇政府所属的“重点建设项目征收工作指挥部”与“福州捷诚房屋征收工程处”在原告厂房周边张贴了一张未加盖任何印章的《凤坂河内河整治与A10夹角地块项目征收范围群众的一封信》,要求有关人员于2017年12月15日前与之“签约”。2017年12月5日下午2时许,被告派员封锁了原告承租的厂房及周边地区,强行将原告承租的厂房拆毁,导致原告厂房内的有关设备、材料等大量财产遭受损毁。原告认为,被告对原告承租厂房的强制拆除行为属于行政强制执行行为,该行为未依法制作和依法送达书面强制执行决定书,未充分保障原告的陈述权、申辩权和厂房内的各项生产设备、办公设备、生产原材料等财产权利,违反了人民政府应当依法行政的基本原则,违反了《中华人民共和国行政强制法》第十三条第二款、第四十六条第二款、第五十三条、第五十四条、第五十五条、第六十一条第三、五、六项等一系列法律规定,属违法行政行为。综上,昌武公司请求:一、确认被告鼓山镇政府于2017年12月5日对原告承租的位于福马路373-375号厂房强制拆除的行政强制执行行为违法;二、本案诉讼费用由被告鼓山镇政府负担。

福建省福州市台江区人民法院于一审审理中,向“凤坂河内河整治与A10夹角地块项目征收项目”征收实施单位福州捷诚房屋征收工程处调取福州市晋安区人民政府作出的[2017]317号《关于研究城区水系治理专题纪要(八)》并向隶属福州捷诚房屋征收工程处五科的涉案厂房征收经办人员程贝林进行了询问调查。

一审法院经审查认为,该院对涉案厂房征收经办人员制作的询问笔录可以证明福州捷诚房屋征收工程处于2017年12月5日对坐落于福州市××××号房屋进行了拆除。该拆除行为之原因不涉及“两违”整治或行政处罚,而系因该房屋权属人民天集团已与征收部门达成口头征收协议,征收实施对被征收房屋进行了先行拆除。另据[2017]317号《关于研究城区水系治理专题纪要(八)》记载,“凤坂河内河整治与A10夹角地块项目征收项目”之征收实施单位为福州捷诚房屋征收工程处,鼓山镇政府仅负责安置房源落实及与晋安区住房保障和房产管理局、福州捷诚房屋征收工程处“紧密协作”等工作,该会议纪要亦未明确福州捷诚房屋征收工程处受何行政机关之委托实施征收行为。故昌武公司以鼓山镇政府对涉案厂房进行强制拆除为由,将其列为本案被告,缺乏事实、法律依据,属错列被告。经该院向昌武公司出示询问笔录、会议纪要并释明上述情况,昌武公司仍坚持鼓山镇政府为适格被告,应认定昌武公司存在错列被告并拒绝变更之情形。综上,依《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十九条第一款第三项及第三款之规定,裁定驳回原告昌武公司的起诉。

福州市中级人民法院二审认为,《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定:“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织,有权提起诉讼。”本案中上诉人昌武公司要求确认被上诉人鼓山镇政府拆除福州市××××号房屋的行为违法。但该房屋是福州民天集团有限公司所有,林大华承租后于2008年将该房屋转租给上诉人。即使在涉案房屋被拆除之时上诉人与林大华仍存在租赁关系,上诉人作为实际承租人,其与被诉的拆除涉案房屋行为之间也不具有利害关系,不具有原告的诉讼主体资格。故上诉人的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第(一)项“原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织”规定的起诉条件,依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十九条第一款第(一)项的规定,应裁定驳回上诉人的起诉。综上,一审法院裁定驳回上诉人的起诉结论正确,应予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定,裁定驳回上诉,维持原裁定。

昌武公司申请再审称,一、原审法院认定再审申请人作为涉案房屋的实际承租人与被诉的拆除涉案房屋行为之间不具有利害关系,认定事实错误。再审申请人是涉案房屋的实际承租人,对涉案房屋拥有合法的使用权,在涉案房屋被拆除之前一直在内生产经营;而且房屋被拆除时里面仍存放着再审申请人的机器设备、原材料和办公家具等财产。被申请人违法强制拆除涉案房屋的行为导致再审申请人所有的机器设备、原材料和办公家具等全部损毁,造成再审申请人财产损失约150万元,再审申请人与被诉的房屋拆除行为之间具有利害关系。二、原审法院认定再审申请人不具有原告的诉讼主体资格,适用法律错误。原审遗漏认定涉案房屋内的财产系再审申请人所有的事实,且混淆了涉案房屋与涉案房屋内财产的概念。被拆除的涉案房屋内有再审申请人的机器设备等财产,被诉的拆除涉案房屋的行为损毁了再审申请人的财产,再审申请人与被诉的拆除涉案房屋行为之间具有利害关系。综上,原审裁定驳回再审申请人的起诉错误。请求撤销一、二审行政裁定,改判确认被申请人于2017年12月5日对再审申请人承租的位于福马路373-375号的厂房强制拆除的行政强制执行行为违法。

鼓山镇政府答辩称,一、昌武公司与本案不具有法律上的利害关系,故其不具备原告主体资格。民天集团作为房屋所有权人已同意捷诚工程处征收其位于福马路375号的房屋,昌武公司与民天集团并未产生合法的租赁关系,昌武公司与林大华的租赁关系也早于2009年8月31日终止。故昌武公司对案涉厂房已不享有任何权利。因此,昌武公司对所诉的行政行为不具有利害关系,不具备提起本案诉讼的原告主体资格。二、本案系国有土地上房屋征收行政行为,昌武公司理解为行政强制行为错误。三、本案涉及国有土地上房屋征收事宜,根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条规定,房屋征收部门应当由晋安区人民政府进行确定。但《专题纪要》并没有确定鼓山镇政府为房屋征收部门,故昌武公司应当列房屋征收部门为被告,其将鼓山镇政府列为被告错误。请求驳回昌武公司的再审申请。

本院经审查认为,本案系昌武公司请求确认鼓山镇政府于2017年12月5日强制拆除其承租的福州市晋安区福马路373-375号厂房的行政强制行为违法提起的诉讼,根据一、二审的裁定理由和再审申请人的申请主张,本案争议的焦点为,昌武公司是否具备提起本案诉讼的原告主体资格,如何确定本案适格被告。

(一)关于昌武公司的原告资格问题

根据一、二审查明的内容,2017年12月5日,坐落于福州市××××号房屋被拆除;拆除原因为国有土地上房屋征收实施过程中对被征收房屋进行的先行拆除。案涉被拆除房屋权属人系福建民天集团有限公司,林大华承租后于2008年转租于昌武公司。对上述事实,鼓山镇政府仅主张昌武公司与林大华的租赁合同早已于2009年8月31日终止,但未主张房屋拆除时昌武公司未实际承租使用房屋或被拆除房屋的实际使用情况。二审法院认为,即使昌武公司于房屋被拆除时为实际承租人,亦不具有对强制拆除行为提起诉讼的原告资格。

《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定:“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益,有权依照本法向人民法院提起诉讼。”据此,行政诉讼,是一种通过审查行政机关的行政行为,从而实现解决行政争议、保护行政相对人及利害关系人合法权益、监督行政机关依法行政之法律救济制度。公民、法人或者其他组织因自己的权益受损而提起诉讼,亦为对原告资格之限定和要求。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定,行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织,有权提起诉讼。此处的“利害关系”,是指原告与被诉行政行为之间存在利益关系,包括已经形成或者必将形成的不利之关系和有利之关系;具体表现为,行政行为赋予、增加、减少、消灭了原告的某些权利和义务,或使原告申请或请求不能实现或者只能部分实现。通常情形下,形成上述利害关系,应当包括:原告主张的必须是权利或者类似权利的利益,且该权益归属于原告;权益损害实际存在或权益受损的可能性可以预见;原告主张的权利与被诉行政行为之间具有因果关系。本案中,被拆除房屋的所有权人为福建民天集团有限公司,昌武公司以鼓山镇政府强行拆除其承租的厂房,导致其厂房内有关设备、材料等大量财产遭受损毁为由提起诉讼。故,关于本案原告资格问题更深层次的争议在于,昌武公司作为因征收而被拆除房屋的承租人,是否有权利对强制拆除行为提起诉讼。

《国有土地上房屋征收与补偿条例》(以下简称《征收条例》)第十七条规定,“作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括:(一)被征收房屋价值的补偿;(二)因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿;(三)因征收房屋造成的停产停业损失的补偿”;第二十五条规定,“房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定,就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项,订立补偿协议。补偿协议订立后,一方当事人不履行补偿协议约定的义务的,另一方当事人可以依法提起诉讼”。据此,征收补偿协议主要解决的是被征收房屋的价值补偿、被征收人的搬迁损失以及因搬迁引起的停产停业损失问题。征收补偿协议签订后,可以据此认定被征收人就房屋的征收以及上述相关事项的补偿与征收人达成了一致。但是,根据上述规定及《征收条例》第二十七条“任何单位和个人不得采取暴力、威胁或者违反规定中断供水、供热、供气、供电和道路通行等非法方式迫使被征收人搬迁。禁止建设单位参与搬迁活动”;第二十八条“被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼,在补偿决定规定的期限内又不搬迁的,由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行”等规定,征收补偿协议约定的补偿内容,显然不包括因违法强制拆除可能给被征收人造成的不应有的包括房屋内动产在内的其他人身、财产损失。事实上,《征收条例》施行后,市、县级人民政府一般都是根据法院准予执行的裁定,组织实施强制搬迁的行为,如果行政机关不向法院申请强制执行而自行实施强制搬迁行为,如行政相对人对此类行为不服而有权提起诉讼自无争议。通常情形下,这里的“行政相对人”为被征收人,但在被征收房屋出租他人使用时,因该强制搬迁行为系针对实际使用房屋的承租人,故承租人作为该行为的相对人,当然亦有权利提起诉讼。本案中,昌武公司作为拆除房屋的实际承租人,在起诉时主张了其受损的财产权益及该受损的财产权与被诉的强制拆除行为之间具有因果关系,故其与被诉的强制拆除行为形成利害关系,从而具备了对该强制拆除行为提起诉讼的原告资格。二审法院以昌武公司不具备原告主体资格为由裁定驳回起诉不当。

(二)关于适格被告的确定

现行国有土地上房屋征收制度的本质是国家为了公共利益的需要实施征收,并由国家依法给予公平补偿,整个过程均为政府及职能部门的法定职权,因此,对合法建筑的拆除,首先应推定为行政强制行为,除非有证据足以推翻。根据《征收条例》的规定,政府及其部门实施强制搬迁,应当取得人民法院的准予执行裁定;在此情形下,适格被告的确定自无争议。但是,在行政机关自行实施强制搬迁行为或者因行政机关程序违法时,原告往往难以就被诉行政机关实施了强制行为之事实及相应的被告适格主张予以充分举证。在此情形下,应当适当降低对原告的证明标准要求,并适当地加重被诉行政机关在否认其为适格被告时对正确被告的披露或指引责任,从而更为合理地确定证明责任之负担。此种证明责任规则之适用,亦有助于人民法院确定正确被告并引导当事人予以变更,以避免机械地适用举证责任则规则和驳回起诉处理方式,使得原告提交的争议因无适格之被告而处于无法进行实体审理裁判之状态,从而有悖行政诉讼法之保护当事人合法权益、监督行政机关依法行政及有效解决行政争议之立法目的。结合本案具体情形,本院分析如下。

首先,保护公民、法人和其他组织的合法权益,是行政诉讼的重要目的之一,而在房屋征拆案件中,适当降低对行政相对人证明标准之要求,即体现了于行政诉讼证明责任负担方面对弱势群体之侧重性保护。具体到本案中,为证明鼓山镇政府为适格被告,昌武公司于一审审理中,提供了落款时间“2017年11月24日”、落款单位“晋安区鼓山镇重点建设项目征收工作指挥部、福州捷诚房屋征收工程处”的《凤坂河内河整治与A10夹角地块项目征收范围群众的一封信》,其中载明:“此次房屋征收工作是在区委、区政府的统一领导下进行,由晋安区鼓山镇及福州捷诚房屋征收工程处共同配合组织实施”;鼓山镇政府于2018年3月10日作出的榕晋鼓信复字[2018]14号《信访事项处理答复意见书》,其中载明就信访人反映的“晋安区福马路373号福州昌武包装材料有限公司房屋被强拆,多数设备被损坏,要求解决问题”之诉求,反馈调查核实的情况:“经向福州捷诚房屋征收工程处了解,你房屋涉及凤坂河内河整治与A10夹角地块征收项目。你公司系承租民天集团厂房进行公司运营。在拆除厂房前,征收实施单位已与民天集团签订了征收补偿协议。同时,我镇已多次告知该公司法人尽快搬离厂房内物品设备,但该公司始终未将厂房内设备清空。2017年12月5日,由项目指挥部组织有关部门对厂房予以拆除。现场均有安排人员进行疏导。”结合昌武公司的陈述及提供的现场照片等证据材料,虽然其举证不能达到充分证明鼓山镇政府为被诉强制行为的实施和责任主体且足以排除其他可能之程度,但于昌武公司已穷尽其举证能力、且已经证明鼓山镇政府为本案适格被告存在较大可能性时,应当立足行政诉讼法的立法目的,根据公平原则和诚实信用原则,适当降低其证明责任,而不宜将举证不能之不利后果完全加诸昌武公司。

其次,基于行政诉讼监督行政机关依法行政目的实现之需要,亦应当适当加重行政机关的举证责任。通常情况下,在强拆案件中,原告举证受阻是由于行政机关在强制拆除过程中未规范地履行申请强制执行、催告、登记等法定程序造成;因此,如果原告能够提供初步的证据材料,被告又未提供相反证据予以推翻的,人民法院应当根据审理查明的情况,推定被诉的行政机关为适格被告,并进入实体审理。而且,从现有法律规定和工作实际情况看,强制拆除房屋多系实施征收的政府协调其下属多个部门较多人员参与,如果被诉的行政机关没有组织实施强制拆除,其对是否存在其他拆除房屋之主体,相较于原告,其举证能力亦更具优势。本案中,鼓山镇政府主张,系福州捷诚房屋征收工程处拆除了案涉房屋,并于一审庭审中称其“仅是协助维持秩序”。一审庭审中,对昌武公司主张的“项目指挥部是被告的内设机构”,鼓山镇政府未能就“项目指挥部”与“捷诚拆迁工程处”、其与“项目指挥部”之间的关系作出明确的说明并提供相应证据。同时,虽然鼓山镇政府于审理中主张实施拆除行为的系福州捷诚房屋征收工程处,但强制拆除房屋是政府及其职能部门的法定职权,即使福州捷诚房屋征收工程处实际参与或具体实施了拆除房屋行为,但并不因此具有强制拆除的法定职责及成为行政责任主体。而在原审审理中,鼓山镇政府亦始终未明确主张设立“项目指挥部”或者委托“捷诚拆迁工程处”实施拆除行为的有权行政机关并提供相应的证据。综上,鼓山镇政府的辩解理由并不足以否定其为本案适格被告。

再次,房屋征迁,特别是强制搬迁、拆除行为,通常由多个行政机关协商配合共同实施,且如何具体实施之确定亦进行于行政机关内部程序运行,在没有提前书面告知、通知等情形下,被征收人或其他行政相对人往往难以准确、全面地确定拆除房屋的实施主体并提供充分的相应证据;这就需要法院在审理时根据查明的事实予以判断,并于原告错列被告时予以释明,引导原告以正确的被告主张权利。一审法院于审理中调取的福州市晋安区人民政府[2017]317号《关于研究城区水系治理专题纪要(八)》,就“凤坂河与连潘A-10夹角地块”征收交地等问题进行研究作出纪要;其中载明,“原则同意由福州捷诚房屋征收工程处作为本地块征收实施单位”,“原则上本地块被征收户实行就近安置,具体房源落实工作由鼓山镇和捷诚房屋征收工程处负责”,“为加快推进项目征收进度,在征收过程中,由区或镇组织的各类清违、保护性拆除、联合执法等行动产生的相关费用,列入项目征收成本”,“原则同意于2017年11月15日进场开展本地块房屋征收。区房管局、鼓山镇和捷诚房屋征收工程处要紧密协作,攻坚克难,确保于2017年12月15日前完成征收交地任务”。上述内容,虽原则同意由福州捷诚房屋征收工程处作为案涉房屋地块的征收实施单位,但并不足以推定鼓山镇政府没有实施或参与案涉房屋的强制拆除。在此情形下,一审法院未查明福州捷诚房屋征收工程处的性质及其系受何行政机关委托,亦未确定本案适格被告并引导昌武公司予以变更,而仅以“该会议纪要亦未明确福州捷诚房屋征收工程处受何行政机关之委托实施征收行为”为由,认定昌武公司存在错列被告并拒绝变更依据不足,据此驳回起诉不当。二审法院虽将驳回起诉的理由变更为昌武公司不具备原告主体资格,但未对一审法院驳回起诉的理由进行分析认定,亦有不当。

综上,本案系昌武公司针对其承租厂房被拆除的行政强制事实行为提起的诉讼,虽然昌武公司系案涉房屋的承租人,但其以强制拆除行为违法并造成房屋内其所有财产的损失、侵害其财产权为由提起诉讼,具有原告主体资格。对合法建筑的拆除,首先应推定为行政强制行为,故应当以实施了强制行为的行政机关为被告。昌武公司提供的晋安区鼓山镇重点建设项目征收工作指挥部、福州捷诚房屋征收工程处的《凤坂河内河整治与A10夹角地块项目征收范围群众的一封信》、鼓山镇政府作出的《信访事项处理答复意见书》、一审法院调取的福州市晋安区人民政府[2017]317号《关于研究城区水系治理专题纪要(八)》等证据材料,其内容可以证明昌武公司主张鼓山镇政府实施了强制拆除行为,并列其为被告提起确认违法和赔偿之诉,符合起诉条件。原审审理中,鼓山镇政府未主张存在其他实施行政强制行为的行政机关应为适格被告或共同被告,原审审理亦未查明应予变更的适格被告或应予追加的其他共同被告。由上,一、二审法院认为本案不符合起诉条件的理由均不能成立,裁定驳回起诉错误,本院予以纠正。

综上,一审裁定驳回起诉、二审裁定予以维持错误,本院予以撤销;再审申请人昌武公司的申请理由成立,本院予以支持。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百二十三条第三项之规定,裁定如下:

一、撤销福建省福州市中级人民法院(2018)闽01行终637号行政裁定、福建省福州市台江区人民法院(2018)闽0103行初71号行政裁定;

二、指令福建省福州市台江区人民法院继续审理本案。

本裁定为终审裁定。

审判长  陈晓军

审判员  陈锦铨

审判员  卢椰枫

二〇一九年九月二十九日

书记员  翁云霞


 


来源:微信公众号 行政涉法研究

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