​最高法院案例:赔偿请求人对赔偿决定不服其实质仍是申请行政赔偿

【裁判要点】

诉讼标的,系审理和裁判对象。行政赔偿诉讼属于给付之诉,诉讼标的不再是行政行为的合法性,而是赔偿请求人的赔偿请求能否成立,若应予赔偿则法院应当对具体的赔偿方式、项目、数额等实质内容作出裁判。根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十九条的规定,人民法院审理行政赔偿案件,就当事人之间的行政赔偿争议进行审理与裁判。据此,行政赔偿诉讼应围绕赔偿争议进行,赔偿决定作为先行处理赔偿请求的程序性行为,并非给付之诉的诉讼标的,赔偿请求人对赔偿决定不服其实质仍是申请行政赔偿。

赔偿决定并非传统意义上的行政行为,特殊性在于其系专门解决赔偿问题的先行处理行为。如果赔偿请求人对赔偿决定确定的方式、项目、数额的异议不成立,法院可判决驳回其诉讼请求;如果赔偿请求人的异议成立,法院应根据审理查明的事实对赔偿争议作出判决。尤其是在赔偿请求人坚持诉请确认赔偿决定违法,且经释明不变更为撤销赔偿决定的情况下,就目前法律规定而言亦可不撤销赔偿决定,而直接就赔偿争议作出实体判决。

【裁判文书】

中华人民共和国最高人民法院

行 政 赔 偿 裁 定 书

(2020)最高法行申6906号

再审申请人(一审原告、二审上诉人):吴洪兵,男,1969年8月18日出生,汉族,住宁夏回族自治区贺兰县。

委托诉讼代理人:李杰,北京市农权律师事务所律师。

被申请人(一审被告、二审被上诉人):贺兰县人民政府。住所地:宁夏回族自治区贺兰县复兴北街创业东路5号政务服务中心B座。

法定代表人:赫天江,该县人民政府县长。

委托诉讼代理人:马小梅,该县司法局副局长。

委托诉讼代理人:王秉,宁夏宁人律师事务所律师。

被申请人(一审被告、二审被上诉人):贺兰县常信乡人民政府。住所地:宁夏回族自治区贺兰县常信北街。

法定代表人:蒋正春,该乡人民政府乡长。

委托诉讼代理人:赵军辉,宁夏宁人律师事务所律师。

委托诉讼代理人:李晓蓉,宁夏宁人律师事务所律师。

再审申请人吴洪兵因诉贺兰县人民政府(以下简称贺兰县政府)、贺兰县常信乡人民政府(以下简称常信乡政府)行政赔偿一案,不服宁夏回族自治区高级人民法院(以下简称宁夏高院)(2019)宁行终234号行政裁定,向本院申请再审。本院受理后,依法组成合议庭对本案进行了审查。现已审查终结。

吴洪兵向宁夏回族自治区银川市中级人民法院(以下简称银川中院)提起诉讼,请求:1.依法确认贺兰县政府作出的《关于吴洪兵房屋征收赔偿请求的处理决定》违法;2.依法确认常信乡政府作出的《关于吴洪兵房屋征收赔偿请求的处理决定》违法;3.依法判令贺兰县政府、常信乡政府因行政侵权给其造成的财产损失折合人民币2052400元。

一审银川中院认为,“一行为一诉”是人民法院受理行政案件的基本原则。在一个行政案件中,当事人可以针对同一被告作出的行政行为提出多个相关联的诉讼请求,但不能针对不同被告作出的多个行政行为一并提起诉讼。本案中,贺兰县政府和常信乡政府系不同的行政机关,贺兰县政府就吴洪兵房屋征收赔偿请求作出的《关于吴洪兵房屋征收赔偿请求的处理决定》和常信乡政府就吴洪兵房屋征收赔偿请求作出的《关于吴洪兵房屋征收赔偿请求的处理决定》属两个行政行为。而吴洪兵的起诉涉及上述两个行政行为,且经该院释明后,吴洪兵仍然不予变更,即将贺兰县政府和常信乡政府列为共同被告,违反了“一行为一诉”的行政诉讼原则,其起诉不符合起诉条件。经该院审判委员会讨论决定,依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条,《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第(三)项的规定,作出(2019)宁01行初86号行政裁定,驳回吴洪兵的起诉。

吴洪兵不服,提起上诉。

二审宁夏高院认为,本案的焦点问题是吴洪兵提起的诉讼是否符合法定起诉条件。吴洪兵一审起诉的前二项请求中,涉及的行政决定内容虽然相同,但系两个不同行政机关分别作出的行政行为,经一审法院释明,吴洪兵不予变更,仍将贺兰县政府和常信乡政府列为共同被告,违反“一行为一诉”的行政诉讼原则;且吴洪兵一审起诉的前二项请求是确认案涉行政决定违法,即使案涉行政决定被确认为违法,若未经有权机关法定程序予以撤销或确认无效,其效力依然保持,吴洪兵一审起诉的第三项请求要求法院作出赔偿判决与前二项请求要求确认案涉行政决定违法相矛盾。吴洪兵起诉不符合法定起诉条件,根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第(一)项的规定,作出(2019)宁行终234号行政裁定:驳回上诉,维持原裁定。

吴洪兵申请再审称,原审法院认定事实不清,适用法律错误,依法应予撤销。具体理由如下:1.本案经过银川中院和宁夏高院三次审理后裁定驳回起诉,又要重新提起行政赔偿诉讼,进入无休止的诉讼循环状态;2.本案起诉侵犯财产权的行政行为是两被申请人违法征收其土地和房屋的行政行为,属于法定赔偿范围,其起诉未违反“一行为一诉”原则;3.其诉讼目的是通过法院审判得到合理合法的赔偿,法律未规定必须先行撤销两被申请人的赔偿决定(或确认无效),才能得到合理合法的赔偿;4.再审申请人一审起诉时已经提供证据证明房屋和宅基地被违法征收的财产损失情况,并明确了要求赔偿的数额及相应法律依据,法院应依法作出赔偿判决。再审请求:1.撤销一、二审裁定;2.确认被申请人贺兰县政府作出的《关于吴洪兵房屋征收赔偿请求的处理决定》违法;3.确认被申请人常信乡政府作出的《关于吴洪兵房屋征收赔偿请求的处理决定》违法;4.判令两被申请人赔偿因行政侵权给再审申请人造成的财产损失;5.请求最高人民法院再审、提审本案。

贺兰县政府向本院提交意见称,吴洪兵针对不同行政机关作出的两个行政行为一并提起诉讼,不符合行政诉讼的起诉条件,原审法院以其违反“一行为一诉”原则驳回起诉与上诉,并无不当;吴洪兵的再审请求属于重复主张,其已就相同事由另案主张,另案正在审理过程中;贺兰县政府作出的赔偿决定事实清楚、证据确凿、法律适用正确、程序合法。请求驳回吴洪兵再审申请。

常信乡政府向本院提交意见称,常信乡政府不是共同赔偿义务机关,不是适格被告;案涉征地行为发生在2012年,理应按照征地行为发生时的补偿标准补偿。请求驳回吴洪兵再审申请。

本院经核查查明:

一、前案情况。吴洪兵曾以贺兰县政府、常信乡政府为被告提起诉讼,宁夏回族自治区永宁县人民法院(以下简称永宁县法院)于2015年5月4日作出(2014)永行初字第16号行政赔偿判决,该判决认定“被告在未能与原告达成征地补偿协议的情况下,应当根据法律、法规及相关政策规定,在经过对被拆迁人被征土地及附着物作出补偿决定、申请强制执行等行政程序后方可拆除、占用被拆迁人的房屋和土地,被告在未履行上述程序的情况下拆除原告部分房屋并占用原告的部分宅基地,其行政行为应当认定为违法,根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第(三)项的规定,违法征收、征用财产的应当承担行政赔偿责任。被告常信乡政府受贺兰县政府委托实行的行政行为,其行为结果应当由委托方贺兰县政府承担”,并最终判决:“确认贺兰县政府、常信乡政府拆除、占用吴洪兵房屋和宅基地的行政行为违法,由贺兰县政府在判决生效之日起60日内对吴洪兵已被拆除的房屋、已被占用的宅基地作出赔偿决定。”银川中院作出(2015)银行终字第62号行政赔偿判决,维持了一审判决。

该案判决生效后,吴洪兵曾向永宁县法院申请强制执行,在执行过程中,贺兰县政府、常信乡政府分别向吴洪兵作出赔偿决定,永宁县法院遂作出(2016)宁0121执179号执行结案通知。

二、本案情况。吴洪兵遂以贺兰县政府、常信乡政府为被告,提起本案行政赔偿诉讼。本案经宁夏高院两次发回重审,银川中院再次重新审理后认定:贺兰县政府和常信乡政府系不同的行政机关,两级政府分别就吴洪兵房屋征收赔偿请求作出的赔偿决定属两个行政行为,且经该院释明后吴洪兵仍然不予变更,违反了“一行为一诉”原则,不符合起诉条件。一审银川中院裁定驳回吴洪兵的起诉,二审宁夏高院驳回上诉、维持原裁定。

三、后续情况。本案二审裁定作出后,宁夏高院于2019年11月26日向常信乡政府作出宁高法建【2019】2号《司法建议书》(以下简称司法建议),主要内容为:常信乡政府作出的赔偿决定与贺兰县政府作出的赔偿决定内容相同,基于的是同一事实,且和生效的(2014)永行初字第16号行政赔偿判决中认定常信乡政府是受贺兰县政府委托实施相关的行政行为,判项要求贺兰县政府作出赔偿决定相矛盾,常信乡政府作出的赔偿决定不符合法律规定,望其自行予以纠正。常信乡政府于2020年1月5日作出《撤销〈关于吴洪兵房屋征收赔偿请求的处理决定〉的决定书》并于2020年1月17日将相关情况书面告知了宁夏高院。

四、另案情况。随后,吴洪兵于落款时间2019年12月20日又以贺兰县政府为被告向银川中院提起行政赔偿诉讼,请求:1.确认贺兰县政府作出的赔偿决定违法、无效;2.请求依法判令贺兰县政府赔偿因行政侵权给其造成的财产损失2136400元。

本院认为,关于本案的案件类别问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第九条第二款规定:“赔偿请求人要求赔偿,应当先向赔偿义务机关提出,也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出”;《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第四条规定:“公民、法人或者其他组织在提起行政诉讼的同时一并提出行政赔偿请求的,人民法院应一并受理。赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼,须以赔偿义务机关先行处理为前提。赔偿请求人对赔偿义务机关确定的赔偿数额有异议或者赔偿义务机关逾期不予赔偿,赔偿请求人有权向人民法院提起行政赔偿诉讼”。据此,赔偿请求人可在提起行政诉讼的同时一并提出赔偿请求,或者单独提起行政赔偿诉讼。若行政行为已被确认违法,之后赔偿请求人再向法院提起行政赔偿请求即为单独提起的行政赔偿诉讼。拆除、占用吴洪兵房屋和宅基地的行政行为已于2015年即被法院生效判决确认违法,之后赔偿义务机关于2016年1月作出赔偿决定,本案系吴洪兵就赔偿问题单独提起的行政赔偿诉讼。

关于本案的诉讼标的问题。诉讼标的,系审理和裁判对象。行政赔偿诉讼属于给付之诉,诉讼标的不再是行政行为的合法性,而是赔偿请求人的赔偿请求能否成立,若应予赔偿则法院应当对具体的赔偿方式、项目、数额等实质内容作出裁判。根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十九条的规定,人民法院审理行政赔偿案件,就当事人之间的行政赔偿争议进行审理与裁判。据此,行政赔偿诉讼应围绕赔偿争议进行,赔偿决定作为先行处理赔偿请求的程序性行为,并非给付之诉的诉讼标的,赔偿请求人对赔偿决定不服其实质仍是申请行政赔偿。本案中,吴洪兵对赔偿义务机关作出的赔偿决定有异议,实质系请求法院就赔偿问题作出给付判决。而原审法院历经多年、经多轮诉讼均未针对是否应予赔偿、赔偿方式、赔偿数额等实质问题及时审理,对诉讼标的判断错误,未能实质化解矛盾,有悖于解决实质争议的立法精神,依法应予纠正。

同时,本案具有一定的特殊性。前案生效判决业已认定常信乡政府系受贺兰县政府委托实施行为,并判决由贺兰县政府对吴洪兵已被拆除的房屋、已被占用的宅基地作出赔偿决定。常信乡政府作出赔偿决定之后,宁夏高院向其发出司法建议,指出常信乡政府的赔偿决定与上述生效裁判相矛盾,建议自行纠正,常信乡政府随后作出决定自行撤销了该赔偿决定。吴洪兵亦按照原审法院指引就本案行政赔偿争议以贺兰县政府为被告另案提起了行政赔偿诉讼,要求贺兰县政府对其损失予以赔偿,另案已在审理过程中。据此,从理顺法律关系、减轻当事人诉累、节约司法资源角度考虑,本案已无启动再审的现实必要,吴洪兵的赔偿请求可通过另案的行政赔偿诉讼予以解决。

需要指出的是,该行政赔偿诉讼应及时审理、解决实质争议、避免程序空转,以保护当事人合法权益。赔偿请求人合法权益所受损失,系因违法行政行为侵犯其权利造成,而非赔偿决定造成。就本案而言,违法拆除、占用吴洪兵房屋和宅基地的行政行为导致了其损失,而非两级政府作出的赔偿决定导致其损失。申言之,赔偿决定并非传统意义上的行政行为,特殊性在于其系专门解决赔偿问题的先行处理行为。如果赔偿请求人对赔偿决定确定的方式、项目、数额的异议不成立,法院可判决驳回其诉讼请求;如果赔偿请求人的异议成立,法院应根据审理查明的事实对赔偿争议作出判决。尤其是在本案赔偿请求人吴洪兵坚持诉请确认赔偿决定违法,且经释明不变更为撤销赔偿决定的情况下,就目前法律规定而言亦可不撤销赔偿决定,而直接就赔偿争议作出实体判决。

综上,吴洪兵的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款之规定,裁定如下:

驳回吴洪兵的再审申请。

审判长 刘 平

审判员 李纬华

审判员 夏建勇

二〇二〇年十一月三十日

法官助理 孙  阳

书记员  郭  楠

来源:微信公众号 行政涉法研究

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