最高法院案例:未按许可要求建设且未取得完整产权手续的集体土地上房屋被违法拆除后的赔偿标准

【裁判观点】

房屋在征收过程中被违法拆除的,在确定赔偿数额时,一方面要填平补齐当事人受损的财产权利,确保被征收人获得的赔偿不能低于依法征收所应得到的补偿数额,同时亦可考虑被征收人在强拆后多年未获得补偿或赔偿的客观情况,切实弥补其因违法行为所受到的损失;另一方面,也要兼顾其他被征收人的合法权益,综合考虑其他被征收人以及当地类似房屋补偿方式与补偿标准,全面考量法律法规及拆迁政策的连续性、一致性和公平性,尽量避免对于类似房屋的赔偿数额与补偿数额差距过大的情况出现。集体土地上的房屋不允许自由上市交易,其征收补偿标准与国有土地上房屋的补偿标准亦不一致。如果被违法拆除的集体土地上房屋产权手续不全,房屋占地面积及建筑面积明显超过相关规定的标准,又不符合《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款的规定,一般不能脱离当地征收补偿的规定或安置补偿方案,迳行按照国有土地上房屋的交易价格进行赔偿。

【裁判文书】

中华人民共和国最高人民法院

行 政 赔 偿 裁 定 书

(2020)最高法行赔申1493号

再审申请人(一审被告、二审上诉人):河南省郑州市金水区人民政府,住所地河南省郑州市金水区东风路16号。

法定代表人:魏东,该区人民政府区长。

出庭应诉负责人:杜保民,该区人民政府副县级干部。

委托诉讼代理人:侯颖辉,该区人民政府工作人员。

委托诉讼代理人:李卫富,河南尚天律师事务所律师。

被申请人(一审原告、二审上诉人):王文娣,女,1941年11月8日出生,汉族,住河南省郑州市××××杨槐村83号。

委托诉讼代理人:杨香菊(系王文娣之女),女,1966年10月15日出生,汉族,住河南省郑州市金水区东关虎屯村209号。

委托诉讼代理人:杨文平(系王文娣之子),男,1973年10月23日出生,汉族,住河南省郑州市金水区纬二路27号院5号楼17号。

再审申请人河南省郑州市金水区人民政府(以下简称金水区政府)因王文娣诉其行政赔偿一案,不服河南省高级人民法院(2020)豫行赔终119号行政赔偿判决,向本院申请再审。本院依法组成由审判员马鸿达、审判员袁晓磊、审判员李小梅参加的合议庭,对本案进行了审查,并于2020年11月19日组织双方当事人进行了询问,再审申请人金水区政府的出庭应诉负责人杜保民,委托诉讼代理人侯颖辉、李卫富,被申请人王文娣的委托诉讼代理人杨香菊、杨文平到庭参加询问。本案现已审查终结。

郑州铁路运输中级法院一审查明,王文娣在郑州市××××杨槐村有宅基地一处,宅基地使用证号为郑郊宅字0086923,面积396.1平方米。2015年9月22日,金水区政府对王文娣的房屋进行了现场勘验,结论为王文娣房屋三层以下建筑物建筑面积共计936.25平方米,三层以上建筑物建筑面积共计796.22平方米。2007年建成并装修,自述装修花费了30余万元。2015年10月26日,金水区政府将王文娣的房屋全部拆除。王文娣不服提起行政诉讼,河南省高级人民法院作出(2017)豫行终1758号行政裁定,指定一审法院对行政赔偿部分重新审理。

另查明,2018年8月28日,金水区政府作出杨槐村王文娣房屋拆迁补偿方案,主要内容如下:一、按照杨槐村合村并城拆迁补偿安置方案,给予王文娣补偿200平方米安置用房及一人份的集体经济用房;二、房屋面积除置换的200平方米及一人份的集体经济用房外补偿王文娣708,156元;过渡费86,400元;搬家费10,000元,以上补偿费用共计:804,556元。再查明,该案在审理过程中,一审法院依法委托评估机构对涉案房屋价值进行评估鉴定。评估机构以涉案房屋不具备评估条件为由,对鉴定委托予以退回。

郑州铁路运输中级法院一审认为,金水区政府强拆王文娣涉案房屋的行为已被生效判决确认违法。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十二条规定,国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。能够返还财产或者恢复原状的,予以返还财产或者恢复原状。结合王文娣认可对涉案房屋按照国有出让土地上房屋进行评估的意见,被告应当对王文娣合法权益损失给付相应赔偿金。

一、关于涉案房屋损失的赔偿问题。二审法院生效判决查明王文娣在金水区××杨槐村有宅基地一处,宅基地使用证号为郑郊宅字0086923,面积396.1平方米,主楼三层以下建筑物建筑面积936.25平方米,三层以上建筑物建筑面积共计796.22平方米。因涉案房已不具备评估条件,而被拆房屋系集体土地上的自建房,不允许上市交易,只能用于王文娣家庭居住使用,考虑到王文娣的房屋所在位置,对于三层以下(含三层)合法面积参照2016年1月郑州市区住宅二手房交易均价,酌定8407元/平方米作为赔偿标准较为适当。涉案房屋三层以下(含三层)合法建筑面积的损失为8407元/平方米×936.25平方米=7871053.75元。对王文娣四层以上(含四层)房屋损失参照《金水区杨槐村合村并城项目拆迁补偿安置方案》规定,“超出合法宅基地面积或者三层以上的房屋不可以用于置换,但给予每平方米400元的拆工补助。”故涉案房屋四层以上(含四层)的房屋损失为400元/m×796.22平方米=318488元。综上,涉案房屋损失共计8189541.75元。

二、临时安置补助费赔偿问题。王文娣所称的临时安置补助费的性质与过渡费性质相同,该项损失可参照过渡费标准予以计算。根据《金水区杨槐村合村并城项目拆迁补偿安置方案》第三条第三款第6项规定,过渡费依据被拆迁人应安置面积按12元/平方米/月的标准发放,过渡期限为36个月,36个月后安置房未能按期交房的,自逾期之月按被拆迁人原领取标准双倍支付过渡费。涉案房屋于2015年10月26日被违法拆除,三层以下(含三层)合法面积为936.25平方米,故2015年10月26日至2018年10月25日(共计36个月)期间的临时安置补助费为12元/平方米×936.25平方米×36个月=404,460元;2018年10月26日至实际支付房屋赔偿金之日止按照每月24元/平方米的标准×936.25平方米房屋面积,计算临时安置补助费赔偿具体数额。

三、房屋装饰装修、屋内财产损失及附属物的赔偿问题。涉案房屋已被强拆,客观上导致王文娣无法就屋内财产损失情况有效举证,金水区政府未能举证证明涉案房屋为空房或者在强拆前对室内物品、附属物进行了妥善登记和保管,应承担举证不能的法律后果。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第四十七条第三款的规定,对王文娣主张室内物品损失8,400元,动力电表、无塔供水设备、水井、水泥地坪等附属物损失16,820元、室内装饰装修损失244,534元,结合日常生活经验、合理的日常生活需要以及物品折旧等因素,酌定上述三项损失共计70,000元。搬家费的赔偿问题。根据《金水区杨槐村合村并城项目拆迁补偿安置方案》第三条第三款第6项规定,“搬家费按每处宅基地10,000元的标准发放。”故金水区政府应参照该标准赔偿王文娣搬家费10,000元。

综上,依照《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第四项、第三十二条第一款、第三十六条第四、八项、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第六项,《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定,判决:一、金水区政府在判决生效之日起三十日内赔偿王文娣涉案房屋损失8,189,541.75元,搬家费10,000元,房屋装饰装修损失、屋内物品损失及附属物损失70,000元;二、金水区政府在判决生效之日起三十日内支付王文娣2015年10月26日至2018年10月25日(共计36个月)期间临时安置补助费40,4460元;按照936.25平方米房屋面积,以每月24元/平方米的标准支付2018年10月26日至实际支付赔偿金之日止的临时安置补助费;三、驳回王文娣的其他赔偿请求。

王文娣、金水区政府均不服一审判决,向河南省高级人民法院提起上诉。河南省高级人民法院二审查明事实与一审查明事实一致。

河南省高级人民法院二审认为:根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条规定,金水区政府对涉案房屋的强拆行为已被生效判决确认违法,该行为导致被拆迁人合法财产权益损害的,应依照该法规定给予相应赔偿。本案中,根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十二条、第三十六条的规定,在无法返还原物、恢复原状的情况下以货币赔偿为主要方式,对违法强拆造成的各项损失应予货币赔偿。因本案已进入赔偿程序,金水区政府所作补偿方案不再发生法律效力。关于被拆房屋损失的赔偿,依据相关宅基证及建筑许可证记载情况及拆迁前对涉案房屋的测量记录,一审法院对房屋三层以下合法面积认定为936.25平方米并无不当。在涉案房屋已被拆除、评估机构因不具备评估条件而退回的情况下,一审判决参照二手住房成交均价赔偿符合《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第四十七条的规定精神;但由于该二手住房成交均价系国有出让土地上的住房价格,而本案土地性质并非出让用地,在赔偿时应适当扣除土地出让费用;参考同类案件处理情况及郑州市自然资源和规划局网站公示的2017年度(2016年度无住宅用地协议出让结果记录)以协议出让方式处置住宅用地的价格水平,酌定按照600元/平方米的标准扣除土地出让费用,三层以下房屋赔偿单价为7807元/平方米(8407元-600元),该部分房屋赔偿款为7,309,303.75元(936.25平方米×7807元/平方米)。被拆房屋的其余部分,按照400元/平方米的标准赔偿并无明显不当,予以维持。王文娣关于该项赔偿项目的上诉主张不能成立,不予支持。关于临时安置补助费、过渡费的赔偿,两者性质相同,均是为了解决房屋拆迁后被拆迁人的实际居住所需,故应根据被拆迁人家庭的人口状况及当地房租水平等综合确定;一审法院依据被拆房屋面积确定该项费用不符合本案实际情况,应予纠正;酌定按每月3000元的标准计算,从房屋被拆之日计算至赔偿金实际支付之日。一审判决关于其他赔偿请求的处理结果及理由正确,予以维持,理由不再赘述。综上,金水区政府的部分上诉理由成立,予以支持。一审判决部分处理不当,予以改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项的规定,判决:一、撤销郑州铁路运输中级法院(2019)豫71行赔初44号行政赔偿判决;二、金水区政府自判决生效之日起三十日内赔偿王文娣房屋损失7,627,791.75元,搬家费10,000元,房屋装饰装修损失、屋内物品损失及附属物损失70,000元,并按照每月3000元的标准支付王文娣自房屋被强拆之日起至实际赔偿之日止的临时安置补助费;三、驳回王文娣的其他赔偿请求。

金水区政府申请再审称,1.王文娣的大部分房屋属于违法建筑,在涉案房屋拆除前,金水区城市管理行政执法局已经下达《限期拆除决定书》,认定涉案房屋系违法建筑。行政复议机关虽然撤销了《限期拆除决定书》并责令重作,但理由为程序违法,并不能改变涉案房屋为违法建筑的事实。王文娣虽然提交了柳林镇土地管理所颁发的《柳林镇村民建筑许可证》,但经查该证无档案,且明显不符合一般颁证程序,系无效证件。2.一、二审判决认定王文娣三层以下合法建筑面积为936.25平方米,认定事实错误。金水区政府提供了王文娣换发后有效的《集体土地使用证》,载明其合法宅基地面积仅有167平方米。一、二审判决根据王文娣提供的已作废宅基地使用证认定其宅基地使用面积为396.1平方米,违反了《河南省村镇建房用地管理实施办法》第十条,“村民宅基地面积不得超过二分半”,即167平方米的规定。即便在合法的167平方米宅基地上全部修建房屋,王文娣房屋三层以下面积也仅有501平方米,多出的建筑面积应按照每平方米400元计算赔偿数额。3.一、二审法院参照2016年1月郑州市市区国有土地上二手房交易均价即7807元/平方米计算赔偿数额,但并未给出该数据的来源,亦未对相关证据进行过质证。4.相关部门在征收过程中已经制定了《杨槐村合村并城安置补偿方案》,其他被征收人均是按照安置补偿方案进行的补偿,只有极少数人不配合工作。本案二审判决将给社会公众造成拒不配合政府拆迁的错误引导,对积极配合政府征迁工作、走正常补偿手续的被征收人是极不公平的,势必会引发更多闹访及恶意诉讼案件。综上,一、二审判决认定事实不清,适用法律不当。请求撤销一、二审判决,提审本案。

王文娣答辩称,1.王文娣有合法的宅基地使用证,修建涉案房屋也经过镇政府的批准,涉案房屋应属合法建筑。《限期拆除决定书》经行政复议已被撤销,并无生效法律文书认定涉案房屋为违法建筑。2.金水区政府主动为王文娣办理《集体土地使用证》后,并未核发给王文娣,亦未能提供土地档案以证明涉案土地使用权的变更情况。金水区政府提供的《集体土地使用证》不具有法律效力。二审法院认定涉案宅基地面积为396.1平方米,符合法律规定。涉案房屋在不具备评估条件的情况下,二审法院参考郑州市二手住宅交易价确定房屋损失,符合法律规定。3.一、二审判决酌定按照每月3000元的标准支付临时安置补助费,数额过低,有偏袒金水区政府之嫌。综上,金水区政府的再审申请理由不能成立,应予驳回。

本院经审查认为,房屋在征收过程中被违法拆除的,在确定赔偿数额时,一方面要填平补齐当事人受损的财产权利,确保被征收人获得的赔偿不能低于依法征收所应得到的补偿数额,同时亦可考虑被征收人在强拆后多年未获得补偿或赔偿的客观情况,切实弥补其因违法行为所受到的损失;另一方面,也要兼顾其他被征收人的合法权益,综合考虑其他被征收人以及当地类似房屋补偿方式与补偿标准,全面考量法律法规及拆迁政策的连续性、一致性和公平性,尽量避免对于类似房屋的赔偿数额与补偿数额差距过大的情况出现。集体土地上的房屋不允许自由上市交易,其征收补偿标准与国有土地上房屋的补偿标准亦不一致。如果被违法拆除的集体土地上房屋产权手续不全,房屋占地面积及建筑面积明显超过相关规定的标准,又不符合《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款的规定,一般不能脱离当地征收补偿的规定或安置补偿方案,迳行按照国有土地上房屋的交易价格进行赔偿。

本案中,郑州金水科教新城建设指挥部制定了《关于加快郑州金水科教新城合村并城及土地管理工作的意见(暂行)》,对案涉区域合村并城的补偿标准进行了规定。王文娣的房屋位于集体宅基地上,在实施××槐村合村并城项目期间被拆除,针对该征迁项目,金水区杨槐村根据方案的规定制定了补偿安置方案并以此开展安置补偿工作,绝大多数被征收人已经按照补偿安置方案的规定签订了补偿协议。涉案房屋于2006年建设,该房屋三层以下建筑面积936.25平方米,三层以上建筑面积796.22平方米。郑州市城乡规划局于2018年出具了郑规函〔2018〕597号复函,载明杨槐村不在郑州市总体规划范围内。王文娣虽然提交了柳林镇土地管理所颁发的《柳林镇村民建筑许可证》,但并未按照该许可证的要求在建房后向镇、村呈请验收,也未能取得完整的房屋产权手续。

一审判决在对于涉案房屋三层以下936.25平方米面积的赔偿问题,未对集体土地上房屋与国有土地上房屋补偿标准的差异问题、涉案房屋是否具有合法的产权手续问题、涉案房屋占地面积是否符合相关规定的标准问题、涉案房屋是否符合《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款的规定问题、涉案房屋所在区域是否已经制定补偿安置方案以及对其他被征收人的补偿标准问题进行综合考虑,即以郑州市2016年国有土地上二手房交易均价计算赔偿数额,显属不当。二审法院对一审法院的问题未予纠正,在8407元/平方米的基础上扣除600元/平方米的土地出让费用确定赔偿数额7,309,303.75元,将导致对涉案房屋的赔偿数额远高于类似房屋的补偿数额,对于其他广大已签定协议的被征收人来说并不公平,也将影响已经完成的征收拆迁工作的稳定及今后征收拆迁工作的顺利进行,依法应予纠正。

综上,金水区政府申请再审的理由符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第九十二条第二款、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第一款、第一百一十八条第二款之规定,裁定如下:

一、本案指令河南省高级人民法院再审;

二、再审期间,中止原判决的执行。

审判长  马鸿达

审判员  袁晓磊

审判员  李小梅

二〇二〇年十二月三十日

法官助理  李  慧

书记员    唐晓燕


 


来源:微信公众号 行政涉法研究

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