最高法院案例:原告在何种情况下与被诉行政行为具有利害关系

【裁判观点】

《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定的“利害关系”应当包含四个方面的含义,即:1.存在一项法律赋予和保护的权利或利益;2.该权利或利益归属于原告个人;3.该权利或利益可能受到了被诉行政行为的侵害;4.该权利或利益具有通过所提诉讼予以救济的可能性和必要性。

【裁判文书】

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

(2017)最高法行再77号

再审申请人(一审第三人、二审上诉人)栗国杰(又名栗新夏),男,汉族,1947年5月8日出生,住河南省鲁山县。

委托诉讼代理人梁玉辉,河南厚源律师事务所律师。

再审被申请人(一审原告、二审被上诉人)张河生,男,汉族,1945年8月16日出生,住河南省鲁山县。

委托诉讼代理人闫应超,河南龙云律师事务所律师。

一审被告(二审上诉人)鲁山县人民政府,住所地河南省鲁山县鲁阳镇老城大街。

法定代表人李会良,该县人民政府县长。

委托诉讼代理人田增良,鲁山县不动产登记局局长。

委托诉讼代理人杜文周,鲁山县不动产登记局工作人员。

栗国杰因张河生诉鲁山县人民政府为栗国杰颁发房屋所有权证一案,不服河南省高级人民法院作出的(2016)豫行终572号行政判决,向本院申请再审。本院于2017年9月27日作出(2017)最高法行申1289号行政裁定,提审本案,并依法组成由审判员阎巍担任审判长,审判员董保军、刘崇理参加的合议庭,于2017年12月25日公开开庭审理了本案。再审申请人栗国杰及其委托诉讼代理人梁玉辉、再审被申请人张河生及其委托诉讼代理人闫应超、一审被告(二审上诉人)鲁山县人民政府负责人刘国朝(该县副县长)及其委托诉讼代理人田增良、杜文周到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

河南省平顶山市中级人民法院一审查明:1985年左右,原鲁山县城关镇八街二组在城南煤土坑北岸靠菜园地东边为9户村民规划了宅基地,三户一排共三排,各户前面两米路向东走,张河生系从南数第二排最西户,第三人栗新夏系从南数第三排最西户,两户系前后邻居。后房屋陆续建起,1995年7月19日鲁山县人民政府为栗新夏办理了鲁阳房字第××号房屋所有权证。该证档案材料中四邻边界、四面墙界申报表南邻均为张河生,宅基地申请表申请二分五厘,县政府批准二分,实际占用(11.61米×17.28米=200.62平方米)三分。2015年5月两家因相邻权纠纷引起民事官司,栗新夏以鲁阳房字第××号房屋所有权证作为证据,遂引起张河生2015年7月10日对该证提起行政诉讼。张河生认为上述颁证行为侵犯其合法权益,请求撤销鲁阳房字第××号房屋所有权证。

该院认为:《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定:“农村村民一户只能拥有一处宅基地,其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。……”河南省实施《土地管理法》办法第五十一条对我省宅基地也有明确规定标准。本案栗新夏在政府规划宅基地时批准面积为二分,而鲁山县人民政府为栗新夏办理的鲁阳房字第××号房屋所有权证的宅基地面积为三分,该房屋所有权证上多出的宅基地面积被告没有提供证据证明应归栗新夏使用;且根据当时的规划,多出的面积应为出路,鲁山县人民政府把出路办理到个人房屋所有权证上明显不当。因此鲁山县人民政府为栗新夏办理的鲁阳房字第××号房屋所有权证主要证据不足且有明显不当,应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第六项之规定,该院于2015年11月11日作出(2015)平行初字第72号行政判决书,判决:撤销鲁山县人民政府为栗新夏办理的鲁阳房字第××号房屋所有权证。

鲁山县人民政府、栗国杰不服,提起上诉。

河南省高级人民法院二审查明的事实与一审法院查明的事实一致。

该院认为:根据当时的规划,在栗国杰与张河生之间有2米的地面应属公共区域。此区域作为栗国杰的出路,同时也作为前排住户张河生的滴水搭架区域。鲁山县人民政府为栗国杰的颁证行为将公共区域划归栗国杰所有,侵害了张河生作为前排住户能够进行滴水搭架的相关权益。栗国杰占用涉案土地上30年的事实并不能成为其将公共道路划归其个人所有的理由。鲁山县人民政府批准栗国杰使用的宅基地面积为二分,而被诉房屋所有权证上载明的宅基地面积为三分,缺乏事实依据,明显不当。一审判决撤销鲁山县人民政府为栗国杰办理的鲁阳房字第××号房屋所有权证认定事实正确,处理适当,应于维持。鲁山县人民政府与栗国杰的上诉理由均不能成立。依据《中华人民共和国行政坼讼法》第八十九条第一款第一项之规定,该院于2016年9月30日作出(2016)豫行终572号行政判决,驳回上诉,维持原判。

再审申请人栗国杰不服,向本院申请再审称:一、再审申请人有新的证据证明鲁山县人民政府为再审申请人颁发房屋所有权证和使用宅基地面积三分是合法的。河南省人民政府(1988)48号文件和鲁山县鲁阳镇人民政府(1989)18号文件规定“超过部分在一分以下者,罚款后不再补办用地手续,超过部分同原批准数合并填证,归本户使用”。1991年,再审申请人向鲁山县城乡建设土地监察大队交纳了土地建设管理费后,使用该土地近三十年;二、原审判决认定事实错误。规划的三排九户村民,出路为自西向东出行,再审申请人为最西户,不存在公共出路之说。再审被申请人张河生不是本集体经济组织成员,不具有本案诉讼主体资格,且本案已超过起诉期限。请求:一、撤销河南省高级人民法院(2016)豫行终572号行政判决;二、撤销河南省平顶山市中级人民法院(2015)平行初字第72号行政判决;三、依法改判或者指令再审。

再审被申请人张河生答辩称:一、在二审及再审中栗国杰所出示的收据不是新证据,不能作为定案的证据,且在规定的举证期内没有出示;二、栗国杰所出示的收据,与其证明问题无关;三、鲁山县人民政府为栗国杰的办证程序违法。鲁山县人民政府为栗国杰办理房产证的档案中并没有栗国杰超面积合法使用土地的凭证;栗国杰房屋产权证中没有关于滴水搭架的记载,行政行为明显不当;出路系公共用地,既不属于张河生,也不属于栗国杰;四、张河生是当时鲁山县城关镇八街的村民,具有申请宅基地的资格;五、张河生并没有超过诉讼时效;六、栗国杰反复起诉张河生是由此房产证引起的,而现实中栗国杰已经侵犯了张河生的实际权利。

一审被告鲁山县人民政府发表参诉意见称:一、二审判决认定事实不清,主要证据不足,适用法律错误。在权利人提供合法土地权属来源的情况下,鲁山县人民政府为栗国杰办理的房屋权属登记并无不妥。张河生的诉讼主张缺乏真实性和合法性。被诉行政行为对张河生所主张的权益不产生实际影响。请求依法裁定撤销一、二审判决,驳回张河生的起诉。

本院对原审查明的事实予以认可,另查明:根据鲁山县鲁阳镇人民政府镇政(1989)18号《关于发放土地使用证宅基地超标的处理意见》中“每处宅基地超过部分在一分以下者,罚款后不再补办用地手续,超过部分同原批准数合并填证,归本户使用”的规定,再审申请人栗国杰于1991年10月18日向鲁山县城乡建设土地监察大队交纳了200元建设管理费。该事实有编号为0040674的《管理费收款收据》、鲁山县鲁阳街道黉学社区居民委员会出具的《证明》以及鲁山县鲁阳镇人民政府镇政(1989)18号《关于发放土地使用证宅基地超标的处理意见》等证据佐证。

本院认为:《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定,行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织,有权提起诉讼。本案中,再审被申请人张河生并非被诉颁证行为的相对人,因此,其能否适格提起本案诉讼的关键在于对“利害关系”的理解。一般而言,行政诉讼法中的“利害关系”应当包含四个方面的含义,即:1.存在一项法律赋予和保护的权利或利益;2.该权利或利益归属于原告个人;3.该权利或利益可能受到了被诉行政行为的侵害;4.该权利或利益具有通过所提诉讼予以救济的可能性和必要性。本案中,再审被申请人张河生提起本案诉讼的理由主要有三点:一是被诉房屋所有权证记载的用地面积与审批面积不符;二是被诉房屋所有权证项下所涉土地占用了公共道路,影响了公共通行;三是再审被申请人张河生自身房屋的滴水搭架权益受损。对于上述三点理由是否成立,以及能否构成与本案被诉颁证行为具有利害关系的情形,本院认为:

第一,关于超占土地问题。被诉鲁阳房字第××号房屋所有权证确定的四至与张河生的房屋四至没有重合或者交叉,不存在权属不清的问题,因此,该颁证行为没有侵害张河生的土地使用权。至于张河生提出的土地超占问题,从原审材料及本案听证过程中反应的情况看,虽然再审申请人栗国杰在政府规划宅基地时获批的土地面积为二分,鲁山县人民政府为其办理的鲁阳房字第××号房屋所有权证的宅基地面积为三分。但是,被诉颁证行为系依据鲁山县鲁阳镇人民政府镇政(1989)18号《关于发放土地使用证宅基地超标的处理意见》中“每处宅基地超过部分在一分以下者,罚款后不再补办用地手续,超过部分同原批准数合并填证,归本户使用”的规定,在再审申请人栗国杰向鲁山县城乡建设土地监察大队交纳了200元建设管理费后,于1995年7月19日向再审申请人颁发的,该颁证行为具有相应的法律和政策依据。因此,张河生主张其后邻违法超占土地,没有事实依据。

第二,关于公共通行问题。张河生所住房屋与涉案房屋南北相邻,道路走向为自西向东,栗国杰为张河生北邻最西户,并未影响张河生出行。庭审过程中,张河生亦自认其日常出行道路为其房前道路,而非本案争议土地。退一步讲,即使涉案房屋对张河生出行道路的可选择性产生一定影响,其显然也非受影响最甚的一户。而对于在一定范围内具有影响力的行政行为,为提高权利保护的效益,防止公众不加区分地、普遍性地对行政行为提出挑战,法律一般只赋予行政行为的相对人以及由此直接蒙受不利影响的主体提起诉讼的权利。因此,张河生在个人通行权益并没有明显受损的情况下,以公共通行权为由提起本案诉讼,与被诉行政行为不具有法律上利害关系。

第三,关于滴水搭架问题。栗国杰的房屋与再审被申请人张河生的房屋南北相邻,双方争议的实质确为相邻权问题,即张河生所主张的滴水搭架问题。对此,《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十三条第一项规定:“有下列情形之一的,公民、法人或者其他组织可以依法提起行政诉讼:(一)被诉的具体行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的;”据此,相邻权受损属于行政诉讼原告适格的情形之一,但该条规定应当理解为权利人只能就对相邻权产生直接影响的行政行为提起诉讼,而不能理解为只要涉及相邻权,权利人即可对任何行政行为进行挑战。《中华人民共和国城乡规划法》第十八条第二款规定:“乡规划、村庄规划的内容应当包括:规划区范围,住宅、道路、供水、排水、供电、垃圾收集、畜禽养殖场所等农村生产、生活服务设施、公益事业等各项建设的用地布局、建设要求,以及对耕地等自然资源和历史文化遗产保护、防灾减灾等的具体安排。乡规划还应当包括本行政区域内的村庄发展布局。”我国《房屋登记办法》第二十二条规定:“有下列情形之一的,房屋登记机构应当不予登记:(一)未依法取得规划许可、施工许可或者未按照规划许可的面积等内容建造的建筑申请登记的;”据此,直接影响排水通行等相邻权益的是作为房屋权属登记前置程序的规划行为,而不是房屋权属登记行为本身。本案中,栗国杰在取得被诉房屋所有权证之前,其占地行为已经相关部门处理,案涉土地按规定可以合法使用。在此基础之上,房屋颁证行为本身并无明显违法之处,张河生以相邻滴水搭架权益受损为由直接质疑房屋颁证行为的合法性,无助于其权利的救济,也无法实现其提起本案诉讼的最终目的。

需要说明的是,本院并非对张河生基于相邻关系所应享有的合法权益不予关注,但是,权利的救济应当具有针对性,救济途径的选择应当恰如其分,而不能过犹不及。本案中,张河生的合法权益完全可以通过为栗国杰设定必要的民事义务或是通过解决相关规划问题予以解决,但原审法院直接将栗国杰的房屋所有权不加区分地予以全部撤销,显然有违依法行政所应遵循的最小侵害的比例原则。

综上,一审法院判决撤销鲁山县人民政府为栗新夏办理的鲁阳房字第××号房屋所有权证,二审法院驳回上诉,维持原判,认定事实不清,适用法律、法规错误,依法应予纠正。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、第三项以及《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第七十六条、第七十八条之规定,裁定如下:

一、撤销河南省平顶山市中级人民法院(2015)平行初字第72号行政判决;

二、撤销河南省高级人民法院(2016)豫行终572号行政判决;

三、驳回张河生的起诉。

一审案件受理费50元,退还鲁山县人民政府;二审案件受理费100元,退还鲁山县人民政府、栗国杰各50元。

本裁定为终审裁定。

审 判 长  阎 巍

审 判 员  董保军

审 判 员  刘崇理

二〇一七年十二月二十九日

法官助理  朱瑞强

书 记 员  曲飘原


 


来源:微信公众号 行政涉法研究

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