北京法院案例:违法建设的认定应考虑相对人对政府的信赖因素

【裁判要点】

多年来,乡镇政府等政府职能部门并未以涉案建筑物未办理相关审批或备案手续为由,强制相对人停止养殖,表明了政府对于相对人在此进行养殖业的认可。虽然自2007年以后关于规模化养殖的相关政策文件相继出台,但相关政府职能部门并未针对相对人涉案建筑物未补办相应审批或备案手续的行为予以处罚,相对人基于对政府的信赖,在此继续进行养殖、种植并无不当,乡镇政府不能仅以相对人未取得规划许可手续为由,认定涉案建筑物中用于养殖和种植的建筑物为违法建设。

【裁判文书】

北京市第三中级人民法院

行 政 赔 偿 判 决 书

(2021)京03行赔终74号

上诉人(一审原告)李硕,男,1945年12月26日出生,汉族,北京市顺义区村民,住北京市顺义区。

委托代理人李晓朗(李硕之子),1987年11月17日出生,汉族,北京市顺义区居民,住北京市顺义区。

上诉人(一审被告)北京市顺义区南彩镇人民政府,住所地北京市顺义区府前东街延长线47号。

法定代表人夏自景,镇长。

出庭负责人郭拥军,副调研员。

委托代理人李岩,北京朗空律师事务所律师。

委托代理人闫丽群,北京朗空律师事务所律师。

上诉人李硕因诉上诉人北京市顺义区南彩镇人民政府(以下简称南彩镇政府)行政赔偿一案,不服北京市顺义区人民法院(2020)京0113行赔初94号行政赔偿判决,向本院提起上诉。本院受理后,依法组成合议庭,于2021年6月10日公开开庭审理了本案。上诉人李硕及其委托代理人李晓朗,上诉人南彩镇政府的出庭负责人郭拥军及委托代理人李岩、闫丽群到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。

李硕向一审法院提起行政赔偿诉讼,请求:1.判决南彩镇政府赔偿因强制拆除北京市顺义聚发养殖场(以下简称聚发养殖场)建筑物、构筑物4800平方米的损失5 760 000元(按每平方米1200元计算)。2.判决南彩镇政府赔偿因违法违规损毁、处理、变卖聚发养殖场内多种物品的经济损失120 000元。3.判决南彩镇政府赔偿因违法强拆损毁聚发养殖场内水利、电力设施设备造成的经济损失100 000元。4.判决南彩镇政府赔偿因强拆聚发养殖场4800平方米建筑物、构筑物2年的土地承包费损失4896元。以上赔偿数额总计5 984 896元。

一审法院经审理查明,李硕系北京市顺义区南彩镇某某村村民。2000年9月20日,李硕(乙方)与顺义区南彩镇某某村经济合作社(以下简称某某村经济合作社)(甲方)签订《土地种植养殖承包合同》,约定:甲方向乙方提供承包土地49亩,合同期限为30年,自2000年9月20日至2030年9月20日止。甲方要求乙方对承包地精心种植。同期,李硕将以其子李晓明的名义开办的聚发养殖场迁至上述承包地所在地址,并在此饲养和屠宰猪、鸭、牛、羊等畜禽。聚发养殖场成立于1999年3月25日,性质为个体工商户。在本案审理过程中,聚发养殖场营业执照上登记的经营者李晓明称:聚发养殖场系其父李硕即本案李硕所建,且实际经营人亦为李硕。李硕在其起诉南彩镇政府强制拆除房屋一案及本案中自述:1.2001年年底,李硕与其子李晓明在未取得规划和其他部门审批手续的情况下,在涉案土地上建设了总面积约4800平方米的一层砖混钢架结构的建筑物,具体情况如下:羊圈800平方米;猪圈1200平方米;牛舍600平方米;中鸭棚400平方米,育雏室400平方米;饲料加工室200平方米;办公室和厨房共200平方米;职工宿舍400平方米;存放粮食和工具的库房400平方米;车库100平方米;卫生间和浴室共100平方米。上述所有建筑物的高度均为3.3米,主体均为砖混结构,其中办公室、厨房、职工宿舍、库房和浴室的房顶均为彩钢瓦加保温层,饲料加工室、车库、厕所以及饲养动物的圈舍的房顶均为石棉瓦加保温层。2003年所有建筑物全部建设完毕。2.上述建筑物在建设之前,未取得过规划、设施农业等任何政府部门的审批、备案手续。3.上述建筑物归其家庭共有,且自建成以后,李硕未对上述建筑物进行过翻建、改建和扩建。4.对于聚发养殖场的养殖时间,李硕在强制拆除房屋和本案中说法不一。在强制拆除房屋一案中,李硕称:2015年后,由于执行国家政策,承包土地不允许再经营养殖业,故聚发养殖场改为种植,有各类树木、苗木若干株,主要为树苗,包括桃树、杏树、杨树、白蜡树、景观树、银杏树、国槐、榕树,所以每年均要雇佣不定员的工人进行管理,需要有房屋放置各类工具、农具以及人员的住宿。但在本案中,李硕称:因2015年国家政策变化,李硕不再饲养鸭子,其将中鸭棚改为种植树苗,将育雏室改为种植蘑菇,但一直饲养羊、猪、牛,直到2018年年底。2019年,因南彩镇政府认定涉案建筑物为违法建设,李硕才不再饲养动物。2019年3月18日,南彩镇政府向李硕作出〔2019〕第148号《限期拆除通知书》,主要内容是:“李硕:经规划部门确认,你(单位)于某某村东侧所建的砖混结构,建筑面积为1500平方米建筑物、构筑物在乡、村庄规划区内未取得北京市规划行政主管部门的许可手续进行建设,违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条第一款之规定,属违法建设。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定,责令你(单位)于2019年3月20日之前自行拆除,逾期未整改,将依法组织拆除。一切拆除费用及造成的损失将由你本人承担。”同日,南彩镇政府向李硕作出《拆除违法建设公告书》,主要内容是:“李硕:你(单位)未经规划部门批准,在某某村东侧建设的房屋,违反了《北京市城乡规划条例》第六十六条第一款的规定,限你在7天内自行拆除该处违法建设。逾期不改的将进行强制拆除。如不服本决议,可以在收到本决定书之日起六十日内,向顺义区人民法院提起行政诉讼或者行政复议,此期间不停止本决定的执行。拆除后当事人应尽快清理残值,否则政府将依法处理,如果当事人需要违建残值的,应在行政机关强制拆除前向行政机关声明,并确保在强拆后规定期限内处理,未声明或未在合理规定期限内及时处置完毕的,当事人提出的相应赔偿请求不予支持。”2019年3月21日,南彩镇政府向李硕作出〔2019〕第167号《催告书》,主要内容是:“李硕:因你(单位)在某某村东侧的行为,违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条第一款的规定,属违法建设行为。本镇政府依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定,于2019年3月18日对你(单位)作出《限期拆除通知书》(2019年148号),要求你(单位)于2019年3月20日前自行拆除你单位所建违法建设,而你(单位)至今未履行。现告知你(单位)如下事项:1.请于本催告书送达之日起3日(限拆到期后,根据实际情况决定3-5天)内履行上述义务;如对履行任务有陈述、申辩意见,请在前述期限内向本机关提出。2.无正当理由,逾期仍不履行任务,本机关将依法决定行政强制执行。3.联系人:北京市顺义区南彩镇人民政府查违办,联系电话:89472134。”2019年3月23日,南彩镇政府向李硕作出〔2019〕第161号《拆除通知书》,主要内容是:“李硕:2019年3月18日,南彩镇已向你(单位)送达《限期拆除通知书》,要求你(单位)在2019年3月20日之前自行拆除位于某某村东侧所建的砖混结构,建筑面积为1500平方米建筑物、构筑物。经复查,你(单位)逾期未拆除。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定,将于2019年3月25日后依法组织拆除。拆除后当事人应尽快清理残值,否则政府将依法处理,如果当事人需要违建残值的,应在行政机关强制拆除前向行政机关声明,并确保在强拆后规定期限内处理,未声明或未在合理规定期限内及时处置完毕的,当事人提出的相应赔偿请求不予支持。”因不服南彩镇政府作出的上述148号《限期拆除通知书》,李硕于2019年3月20日向顺义区政府提出行政复议申请,要求撤销该《限期拆除通知书》。2019年5月10日,顺义区政府作出顺政复字〔2019〕44号《行政复议决定书》,以南彩镇政府作出的上述《限期拆除通知书》执法程序明显缺失,程序违法为由予以撤销。经南彩镇政府查询,北京市规划和自然资源委员会于2019年5月28日向南彩镇政府出具京规顺执函〔2019〕第675号《关于李硕建设建筑规划审批情况的函》,主要内容是:“经查,位于南彩镇某某村集体土地上的由李硕所建8栋一层砖混结构建筑,建筑面积4800平方米,未依法取得建设工程规划许可证。”2019年6月4日,南彩镇政府向李硕作出(2019年)第1号《限期拆除决定书》,主要内容是:“经查,您(单位)在北京市顺义区南彩镇某某村东南侧建设的1层砖混结构建筑物(构筑物)8处,经测量,该建筑物(构筑物)建筑面积共4800平方米。您(单位)的上述行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条、《北京市城乡规划条例》第二十九条之规定,所建建筑物(构筑物)属于违法建设。依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条之规定,本行政机关责令您(单位)于2019年6月6日前自行拆除上述违法建设,恢复原地貌,并接受复查。逾期未拆除,本行政机关将依法组织拆除。依据《北京市城乡规划条例》第八十条之规定(强制拆除或者回填违法建设及其安全鉴定的费用、建筑垃圾清运处置费用以及相关物品保管费用由违法建设当事人承担,当事人逾期不缴纳的,执法机关可以依法加处滞纳金,行政机关实施加处滞纳金超过30日,经催告当事人仍不履行的,应当依法申请人民法院强制执行。)因强制拆除产生的相关费用,将由您(单位)承担,逾期不缴纳,还将依法加处滞纳金。您(单位)享有陈述和申辩的权利。如不服本决定,可自接到本决定书之日起六十日内向北京市顺义区人民政府申请行政复议,也可自接到本决定书之日起六个月内直接向北京市顺义区人民法院提起行政诉讼。”2019年6月10日,南彩镇政府向李硕作出(2019年)第1号《催告通知书》,主要内容是:“2019年6月4日,本行政机关对您(单位)作出了2019年第1号《限期拆除决定书》,责令您(单位)于2019年6月6日前将该违法建设自行拆除,您(单位)未自行拆除,依据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条之规定,现向您(单位)送达本《催告通知书》,责令您(单位)自接到本通知书之日起3日内自行拆除上述违法建设。依据《中华人民共和国行政强制法》第三十六条之规定,您(单位)接到本通知书之日起3日内,可向本行政机关提出陈述和申辩。无正当理由,逾期不拆除的,本行政机关将作出强制拆除决定。”2019年6月13日,南彩镇政府向李硕作出(2019年)第1号《强制拆除决定书》,主要内容是:“2019年6月4日,本行政机关对位于北京市顺义区南彩镇某某村的砖混结构建筑物(构筑物)8处作出了(2019)年第1号《限期拆除决定书》,责令您(单位)于2019年6月6日前将该违法建设自行拆除,您(单位)到期未自行拆除。2019年6月10日,本行政机关向您(单位)送达了(2019年)第1号《催告通知书》,责令您(单位)自接到该催告通知书之日起3日内自行拆除该违法建设,您(单位)逾期仍未自行拆除。依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条之规定,本行政机关决定于2019年6月18日对上述违法建设进行强制拆除。请您(单位)在上述强制拆除时间之前自行清理违法建设内的财物。您(单位)享有处置建筑材料并占有残值的权利,同时也有自行清除其它建筑垃圾的义务。如您(单位)自行回收清理,应在强拆前向本机关提出书面声明,并在本行政机关强制执行后的3日内将建筑材料清理完毕。未事先提出书面声明或事先提出书面声明,但未在限定期限内及时处置完毕的,视为放弃建筑材料,本行政机关将予以清理。依据《北京市城乡规划条例》第八十条之规定(强制拆除或者回填违法建设及其安全鉴定的费用、建筑垃圾清运处置费用以及相关物品保管费用由违法建设当事人承担,当事人逾期不缴纳的,执法机关可以依法加处滞纳金,行政机关实施加处滞纳金超过30日,经催告当事人仍不履行的,应当依法申请人民法院强制执行),因强制拆除产生的相关费用,将由您(单位)承担,逾期不缴纳还将依法加处滞纳金。请您(单位)或成年家属于2019年6月18日到达现场,拒不到场的,不影响实施强制拆除。您(单位)享有陈述和申辩的权利。如不服本决定可自接到本决定书之日起六十日内向北京市顺义区人民政府申请行政复议,也可自接到本决定书之日起六个月内直接向北京市顺义区人民法院提起行政诉讼。”同日,南彩镇政府向李硕作出(2019年)第1号《强制拆除公告》,内容与上述《强制拆除决定书》基本一致。在(2019)京0113行初518号李硕诉南彩镇政府强制拆除房屋一案中,南彩镇政府称其已于(2019年)第1号《限期拆除决定书》、(2019年)第1号《催告通知书》、(2019年)第1号《强制拆除决定书》和(2019年)第1号《强制拆除公告》作出当日便将上述文书张贴在了聚发养殖场的大门上。李硕认可其在养殖场的大门上看到了南彩镇政府张贴的(2019年)第1号《限期拆除决定书》、(2019年)第1号《强制拆除决定书》和(2019年)第1号《强制拆除公告》,但称未看到南彩镇政府张贴的(2019年)第1号《催告通知书》,南彩镇政府亦未提交证据证明其张贴了该《催告通知书》。2019年7月14日,南彩镇政府查违办工作人员向李硕发送短信,主要内容是:“当事人:李硕,南彩镇政府查违办工作人员告知您:2019年7月15日南彩镇政府将对您某某村违法建设进行强制拆除,请您尽快清理室内物品,规定时间内如尚未清理,拆除当天政府将委托村委会给予保存,拆除后残值三天内请自行处理,三天后未清理,拆除公司将进行处理。”李硕在一审庭审中称,其不确定是否收到该短信,因其不会操作手机,即使收到,也不会找出来看。2019年7月15日,南彩镇政府将聚发养殖场内面积约为4800平方米的建筑物全部予以强制拆除。实施强制拆除前,李硕认可其清理了建筑物内的部分物品,但称其他物品因南彩镇政府为其留出的时间太短而未进行清理。南彩镇政府提交的录像显示,强拆前南彩镇政府将李硕建筑物内未搬出的物品进行了清理,并制作了物品清单,但未让李硕在清单上签字,而是让第三方拆除公司的工作人员“徐坤”、南彩镇政府拆违办的工作人员“徐东亮”以及某某村的村书记“李文元”在清单上签字确认。上述清单上亦有“李硕”的签名,但该签名系南彩镇政府在场负责清单记录的工作人员所签,表明该清单上的财物为李硕的财物。另,李硕称物品清单上的物品并非李硕涉案房屋内的所有物品,且物品清单上所列的以及未在清单上的绝大部分物品均由南彩镇政府拉走变卖了。南彩镇政府对此予以否认,称强拆结束后,李硕涉案房屋内的物品均交由李硕保管了。从南彩镇政府提交的录像中可以看出,涉案建筑物内被搬出的物品数量确实明显多于南彩镇政府制作的物品清单上记载的物品数量。强拆时,李硕在现场,南彩镇政府未制作强拆笔录。李硕称,南彩镇政府在强拆三天后到2019年8月10日之间清理了建筑废料;南彩镇政府则称强拆现场放置了一周以上的时间,其才清理了建筑垃圾。因不服南彩镇政府强制拆除涉案建筑物的行为,李硕依法向一审法院提起行政诉讼,要求确认南彩镇政府对聚发养殖场的强制拆除行为违法。2020年7月24日,一审法院依法作出(2019)京0113行初518号行政判决书,以南彩镇政府对李硕涉案建筑物的强制拆除行为认定事实不清、违反法定程序为由,确认南彩镇政府强制拆除李硕所建聚发养殖场内建筑物的行为违法。双方当事人在法定期限内均未提起上诉,该判决已经发生法律效力。李硕认为南彩镇政府的强拆行为造成其多项经济损失,遂于2020年8月18日向一审法院提起涉案赔偿之诉。另,李硕、南彩镇政府在(2019)京0113行初518号案庭审中,均认可涉案建筑物所在土地的规划用途为一般农用地。再,李硕明确表示不主张涉案建筑物的残值损失。

一审法院经审理认为,《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定,国家机关和国家机关工作人员行使职权,有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形,造成损害的,受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。第十五条第一款规定,人民法院审理行政赔偿案件,赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张,应当提供证据。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定,在行政赔偿、补偿的案件中,李硕应当对行政行为造成的损害提供证据。因南彩镇政府的原因导致李硕无法举证的,由南彩镇政府承担举证责任。本案争议的焦点问题是:一、李硕是否有权提起涉案赔偿之诉;二、李硕主张的各项损失是否应当得到支持。一、关于李硕是否有权提起涉案赔偿之诉的问题。《北京市城乡规划条例》(2019年修订)第九十二条第二款规定:本条例所称的违法建设当事人,包括违法建设的建设单位、施工单位、所有人或者管理人。虽然聚发养殖场营业执照上记载的经营者系李硕之子李晓明,并非李硕本人,但聚发养殖场的实际经营人为李硕,养殖场的建筑物亦为李硕出资所建,即李硕为涉案建筑物的建设人和管理人,且南彩镇政府针对涉案建筑物作出的《限期拆除决定书》《催告通知书》和《强制拆除决定书》等文书亦将李硕列为相对人,表明南彩镇政府认可李硕系聚发养殖场的实际经营人以及涉案建筑物的建设人、所有人或管理人,故李硕有权针对聚发养殖场被强制拆除造成的损失提起涉案赔偿之诉。二、关于李硕主张的各项损失是否应当得到支持的问题。第一,李硕主张的建筑物、构筑物损失是否应当得到支持。本案中,聚发养殖场的涉案建筑物于2001年至2003年建设,且此后李硕未进行翻建、改建、扩建,而对于规模化养殖的相关规定,最早出台的时间为2007年,即《国土资源部、农业部关于促进规模化畜禽养殖有关用地政策的通知》(国土资发〔2007〕220号),该通知并无溯及既往的效力。李硕在承包地上建成聚发养殖场后,多年来,南彩镇政府等政府职能部门并未以涉案建筑物未办理相关审批或备案手续为由,强制李硕停止养殖,表明了政府对于李硕在此进行养殖业的认可。虽然自2007年以后关于规模化养殖的相关政策文件相继出台,但相关政府职能部门并未针对李硕涉案建筑物未补办相应审批或备案手续的行为予以处罚,李硕基于对政府的信赖,在此继续进行养殖、种植并无不当,南彩镇政府不能仅以李硕未取得规划许可手续为由,认定涉案建筑物中用于养殖和种植的建筑物为违法建设。另,根据李硕在起诉南彩镇政府强拆行为一案中的陈述,2015年以后,因国家政策调整,李硕不再进行养殖,但其在涉案地块上种植树木,且现有证据不能证明李硕将涉案原用于养殖的建筑物改为非农业用途,故此时亦不宜认定涉案原用于养殖的建筑物为违法建设。现南彩镇政府将涉案所有建筑物均认定为违法建设并强制拆除,给李硕造成了直接物质损失,且强制拆除行为已被生效判决确认违法,故南彩镇政府对涉案用于养殖和种植的建筑物损失理应承担相应的赔偿责任。因相关建筑物已经不存在,故一审法院将依据在案证据、双方当事人的陈述以及生活常识等,酌情确定赔偿数额。然而,针对聚发养殖场中的办公室、厨房、职工宿舍、库房、车库、厕所、浴室等非养殖设施,在规模化养殖的相关规定出台后,李硕未依法补办规划许可手续,其已不具备合法性,故对上述建筑物的损失,李硕要求南彩镇政府赔偿缺乏法律依据,一审法院不予支持。另,因李硕在一审庭审中明确表示不主张建筑物残值的损失,故一审法院对于上述建筑物的残值损失不予考虑。第二,李硕主张的聚发养殖场内室内物品的损失及水利、电力设备设施损失是否应当得到支持。李硕主张的聚发养殖场内的室内物品属于合法财产,其损失应受法律保护。因南彩镇政府在实施强制拆除行为时未制作笔录,提交的录像光盘亦不能证明其对涉案建筑物内的所有物品均进行了清理,虽制作物品清单,但未交由李硕签字确认,且从南彩镇政府提交的录像中可以看出,涉案建筑物内被搬出的物品数量确实明显多于南彩镇政府制作的物品清单上记载的物品数量。此外,南彩镇政府亦未提交证据证明其已经将搬出的物品全部交还给李硕。因此,南彩镇政府应当对李硕主张的上述物品损失承担相应的赔偿责任。鉴于李硕主张的室内物品已经不存在,双方提交的证据亦不能证明李硕主张的上述物品在强拆时是否全部存放于涉案建筑物内,且物品的实际价值情况不明,故一审法院亦将结合现有证据、当事人陈述以及生活常识等情况,酌情确定涉案建筑物内物品损失的赔偿数额。李硕主张的聚发养殖场内水利、电力设施设备的损失问题。聚发养殖场内的水利、电力设施设备亦属于李硕的合法财产,依法应予保护。根据举证责任,南彩镇政府应当举证证明其强拆时对聚发养殖场内的水利、电力设施设备进行了妥善处理且强拆时并未损毁,现南彩镇政府未提交证据予以证明,故其应当对李硕的该项损失承担相应的赔偿责任。鉴于上述设施设备已经损毁灭失,一审法院针对该项损失亦酌情确定赔偿数额。第三,关于李硕主张的2年土地承包费4896元是否应当支持。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第(八)项规定:侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的,按照下列规定处理:……(八)对财产权造成其他损害的,按照直接损失给予赔偿。据此,国家赔偿中财产损失的赔偿范围应仅限于直接损失。本案中,李硕要求南彩镇政府赔偿的2年土地承包费4896元的损失并非南彩镇政府强制拆除涉案建筑物直接导致,即上述损失不属于因强拆行为造成的直接损失,故李硕要求南彩镇政府赔偿上述损失缺乏事实及法律依据,一审法院不予支持。综上所述,依照《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第(四)项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定,判决:一、南彩镇政府于本判决生效之日起十日内赔偿因二〇一九年七月十五日强制拆除位于北京市顺义区南彩镇某某村后俸伯养殖小区内的北京市顺义聚发养殖场给李硕造成的合法建筑物、室内物品及水利、电力设施设备损失共计人民币八十万元;二、驳回李硕的其他赔偿请求。

李硕不服一审判决,上诉至本院,请求撤销一审判决,依法改判支持其一审的诉讼请求。其事实和理由为:李硕所建聚发养殖场所占用的土地,是南彩镇某某村本集体经济组织成员合法承包地内的畜禽养殖企业。2000年9 月签订土地承包合同,同年10月份开始计划养殖筹备5060平方米的畜禽舍,及其配套设施,已经通过村镇两级政府的同意,并备案。证明材料(南彩镇农业内部结构调整用地项目审批表可证)此表虽不完善,应由当时主管此项工作的镇政府工作人员负全责,与李硕无责。此表抬头是南彩镇政府所制,而村级政府已经通过审批,2001年开始建场后农业标准化政策又把该养殖场认定为南彩镇唯一一家养殖示范户,并出席区政府召开的农业养殖业标准化会议(会议文件可证)。故不能认定聚发养殖场没有经过任何部门批准,而且应该认定有所备案。南彩镇政府在举证期内向一审法院提交的证据和法律依据(2019)京113 行初518号行政判决书证明李硕在其拆除规划区内违反乡村规划,进行建设逾期不改正且建造的职工宿舍、库房、食堂、厕所、洗浴、办公室等存在改变用途的情况,与事实和生活常识不符。《中华人民共和国城乡规划法》和《北京市城乡规划条例》而这两条法律法规分别是2007年修正2008年1 月1日实施,和2015年修正、2019年修正发布,2019年4 月23日实施。《北京市禁止违法建设若干规定》(北京市人民政府令228号),是2011年4月21日实施,第二条明确规定,水利、文物保护、土地管理、园林绿化等有关法律法规另有规定的从其规定。上述法律法规除(北京市人民政府令228号)第二条以外,均对聚发养殖场没有溯及效力,依据法不溯其既往的原则,另外只有中华人民共和国国务院、国土资源部、农业部、土地管理等出台的法律法规和通知等,对养殖企业才有法律效益,所以南彩镇政府及其代理人适用法律错误,一审法院不应采信。依据国土资源发(2007)220号关于促进规模化畜禽养殖业用地政策的通知,应该区别不同的情况,采用不同的扶持政策:本农村集体经济组织农民和畜牧业合法经营组织,按照乡镇土地利用总体规划,兴办规模化养殖所需用地,按农用地管理,作为农业生产结构调整用地,不需办理农用地转用审批手续。规模化畜禽养殖用地要依据《农村土地承包法》、《土地管理法》等法律法规和有关规定,以出租、转包等合法方式取得,切实维护好土地所有权人,和原使用权人的合法权益。对于历史遗留的,尚未办理用地手续的设施农用地,各地应按照本通知规定要求,予以妥善处理。南彩镇政府对标准化的聚发养殖场历史遗留问题违法强拆、未进行妥善处理。此外,南彩镇政府对于土地属性存在故意隐瞒事实和证据材料。聚发养殖场所建的办公室、职工宿舍、食堂、库房、车间、车库、厕所、洗浴等配套建筑物属李硕的合法财产,被南彩镇政府违法强拆,给李硕造成的财产损失,由南彩镇政府全额赔偿。一审法院对于李硕的合法建筑物、室内物品及水利、电力设备设施的判决赔偿损失共计八十万元数额比较笼统,价位过低,应将各项损失赔偿数额分清细化透明,使当事人明白具体赔偿数额。可参照征地补偿同类养殖业畜禽舍的赔偿价格,聚发养殖场属标准化建设建造,应高于普通养殖场的造价,也可以委托评估公司作价,总之应依法依规合情合理为原则。

南彩镇政府不服一审判决,上诉至一审法院,请求撤销一审判决,依法改判驳回李硕一审诉讼请求或将本案发回重审。具体理由如下:一、对涉案原用于养殖和种植的建筑物损失问题。《北京市城乡规划条例》第2 条、第29 条规定:本市行政区域全部为规划区。本市依法实行规划许可制度,各项建设用地和建设工程应当符合城乡规划,依法取得规划许可。规划许可证件包括选址意见书、建设工程规划许可证、乡村建设规划许可证和相应的临时规划许可证。本案中,涉案建筑物未取得乡村建设规划许可证,属于违法建设。2007年以后关于规模化养殖的的相关政策文件相继出台后,李硕就涉案建筑物也未补办相应审批或者备案手续,故涉案建筑是违法建设。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定:“国家机关和国家机关工作人员行使职权,有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形,造成损害的,受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”本案中,涉案建筑物是违法建设,并非合法权益,且补办相应审批或者备案手续是李硕应履行的法定义务,不应将其未履行上述法定义务的责任强加给南彩镇政府。一审法院判决南彩镇政府赔偿李硕原用于养殖和种植的建筑物损失无事实和法律依据。二、关于聚发养殖场内室内物品损失及水利、电力设备设施损失。南彩镇政府已在《强制拆除决定书》《强拆公告》及短信中多次明确告知李硕尽快清理室内物品,已尽到告知义务。即使按李硕所述,且未自行对生活用品进行清理,也属于自身过错。而且在拆除视频中,可以看到南彩镇政府在拆除前逐一清理室内物品并制作物品清单。且李硕应就其主张的物品是否存在、所有权人为谁承担举证责任。另外,水利、电力设施设备是否存在、拆除前是否完好、是否拆除时被毁损等内容李硕也应举证,在其未举证的情况下,一审法院判决南彩镇政府对李硕进行赔偿无事实和法律依据。李硕在举证期限内向一审法院提交了以下证据:1.土地种植养殖承包合同,证明李硕租赁涉案土地用于养殖,且李硕土地承包的合法性。2.行政复议决定书,证明李硕依照法律程序申请行政复议,南彩镇政府行政行为程序明显违法,被撤销。3.行政裁定书,证明顺义区法院公平公正,本着对人民负责的原则,发现法律适用问题及时送请有权机关作出解释或确认。4.行政判决书,证明顺义区法院廉洁、执法为民、公平公正,确认南彩镇政府强拆聚发养殖场建筑面积4800平方米建筑物的行为违法。5.南彩镇农村集体经济合同清理规范中若干问题处理办法,证明此文件至今没有下文分解,被拆除建筑物的土地承包户都在等待处理,承包土地没有再利用,所以土地承包费用应由南彩镇政府负担。6.光盘、物品清单,证明:(1)南彩镇政府所列物品清单中记载的物品与实际的损失相差50%,南彩镇政府未将李硕所有的物品列入物品清单,其只清理了三分之一的房间,就将涉案建筑物予以强制拆除;(2)养殖场内的30个井盖被南彩镇政府拉走。南彩镇政府在举证期限内向一审法院提交了以下证据和法律依据:1.(2019)京0113行初518号行政判决书,证明南彩镇政府对其规划区内违反乡村规划进行建设且逾期不改正的行为,具有拆除的法定职责,且李硕建造的职工宿舍、库房、办公室、食堂等,存在改变用途的情况。2.告知拆除前清理物品及残值的处理短信,证明拆除前南彩镇政府已告知李硕拆除时间、尽快清理室内物品,拆除后三天内处理残值。3.物品清单、视频资料及文字说明,证明:(1)拆除前南彩镇政府将李硕室内物品全部清出,并制作物品清单以及拆除现场情况。(2)拆除时李硕本人到场。(3)南彩镇政府逐屋查看室内是否有物品并进行了录像,在确认没有物品后才进行的拆除。(4)南彩镇政府将所有物品往外搬运的过程,且有登记人员进行逐一登记,南彩镇政府已经将室内物品清空,并交给李硕。法律依据是:1.《中华人民共和国国家赔偿法》(2012年修正)。2.《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》。经一审庭审质证,一审法院对上述证据认证如下:第一,李硕提交的证据1、2、4、6及南彩镇政府提交的所有证据均客观真实,来源合法,与本案事实具有关联性,能够证明涉案建筑物所占用土地的来源,南彩镇政府在强拆前告知李硕清理室内物品及拆除后清理残值、制作物品清单、实施强制拆除、拆除后涉案现场的状况及南彩镇政府的强制拆除行为被法院依法确认违法的情况,一审法院均予以采纳,但李硕提交的证据6不能证明南彩镇政府清理房间的数目和物品的实际损失,亦不能证明30个井盖系由南彩镇政府拉走的证明目的,南彩镇政府提交的证据3不能证明南彩镇政府已经将李硕室内的物品全部清出并交还给李硕,故对上述证明目的一审法院不予采纳。第二,李硕提交的证据3、5与本案不具有直接的关联性,对上述证据一审法院不予接纳。上述证据均已随案移送本院,经审查,本院同意一审法院的认证意见并予以确认。二审诉讼期间,李硕向本院提交如下证据:1.顺义区土地利用现状地类图(2003-2005局部),用以证明:该地块中有30亩建设用地使用权除加油站(7.92亩)外其余22.08亩属于聚发养殖场所有。2.顺义区土地利用现状地类图(2006-2008局部),用以证明聚发养殖场所占用地块除畜禽舍外其余是绿化隔离带所用。3.顺义区土地利用现状地类图(2009-2018局部),予以证明聚发养殖场占用地块除有5亩林地以外,其余44亩全部为建设用地和设施农用地。上述证据经庭审质证,本院对于上述证据真实性予以认可,但上述证据与本案赔偿数额的认定无直接关联。经审查,本院对一审法院经审理查明的事实予以确认。

本院认为,《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定,国家机关和国家机关工作人员行使职权,有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形,造成损害的,受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条规定:“原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。”据此,公民取得国家赔偿,应以其合法权益受到国家机关和国家机关工作人员行使职权行为的侵害为前提条件,且赔偿请求人应对其主张承担举证责任。本案中,南彩镇政府对聚发养殖场的强制拆除行为已被生效判决确认违法,南彩镇政府应对赔偿请求人的合法权益损失承担赔偿责任。关于李硕是否有权提起本案赔偿之诉的问题,李硕作为涉案聚发养殖场的实际经营人及涉案建筑物的建设人,是南彩镇政府所作《限期拆除决定书》《强制拆除决定书》等的行政相对人,有权提起本案赔偿之诉。

关于涉案用于养殖和种植的建筑物是否系违法建设,李硕所主张的建筑物、构筑物损失应否赔偿的问题。关于规模化养殖的政策规定,最早可追溯到2007年出台的《国土资源部、农业部关于促进规模化畜禽养殖有关用地政策的通知》(国土资发〔2007〕220号),此后相关部门陆续出台了相关规范性文件。而涉案聚发养殖场于2001年至2003年建设,此后未进行翻建、改建或扩建。上述规定并不具有溯及既往的效力。多年来,南彩镇政府等政府职能部门并未以涉案建筑物未办理相关审批或备案手续为由,强制其停止养殖,亦未针对涉案建筑物未补办相应审批或备案手续的行为予以处罚。李硕一方在此养殖、种植,存在一定的政府信赖利益。现有证据不能证明其改变了用于养殖的建筑物为非农业用途,故不能仅以涉案建筑未取得规划许可手续为由,认定涉案建筑物中用于养殖和种植的建筑物为违法建设。现南彩镇政府将涉案所有建筑物均认定为违法建设并强制拆除,给李硕造成了直接物质损失,应对涉案用于养殖和种植的建筑物损失理应承担相应的赔偿责任。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第四十七条规定,对于各方主张损失的价值无法认定的,应当由负有举证责任的一方当事人申请鉴定。因客观原因无法鉴定的,法院应当结合当事人主张和在案证据,遵循法官职业道德,运用逻辑推理和生活经验、生活常识等,酌情确定赔偿数额。因涉案建筑物已经被拆除,失去鉴定条件,一审法院结合双方当事人的主张、在案证据以及生活常识等酌情确定室内物品损失的赔偿数额并无不当,本院予以认可。

关于聚发养殖场内办公室、厨房、职工宿舍、库房、车库、厕所、浴室等非养殖设施应否赔偿的问题,在规模化养殖的相关规定出台后,李硕未依法补办规划许可手续,上述设施已不具备合法性,故其赔偿请求缺乏法律依据,本院不予支持。且因李硕在一审庭审中明确表示不主张建筑物残值的损失,故对于上述建筑物的残值损失亦不予考虑。

关于聚发养殖场内水利、电力设施设备应否赔偿的问题。水利、电力设施设备属于李硕的合法财产,根据举证责任分配,南彩镇政府未举证证明其强拆时对聚发养殖场内的水利、电力设施设备进行了妥善处理且未损毁相关设施,故南彩镇政府对该项损失应承担相应的赔偿责任,一审法院酌情确定的赔偿数额本院予以认可。关于聚发养殖场内室内物品的损失应否赔偿的问题。室内物品属于李硕的合法财产。南彩镇政府在实施强制拆除行为时未制作笔录,虽制作物品清单,但未交由李硕签字确认。提交的现场录像光盘亦不能证明其对涉案建筑物内的所有物品均进行了清理,且录像中涉案建筑物内被搬出的物品数量与制作的物品清单上记载的物品数量不能一一对应。强制拆除涉案建筑后,亦未同李硕办理物品交接手续,南彩镇政府应当对室内物品的损失承担相应的赔偿责任。因物品已经丢失,实际价值情况不明,一审法院结合李硕的诉讼主张、双方提交的证据以及生活常识等酌情确定室内物品损失的赔偿数额并无不当,本院予以认可。

关于李硕主张的两年土地承包费应否赔偿的问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第(八)项规定:“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的,按照下列规定处理:……(八)对财产权造成其他损害的,按照直接损失给予赔偿。”因涉案土地的承包费不属于强拆导致的财产的直接损失,本院不予支持。

综上,一审法院作出的一审判决认定事实和适用法律并无不当,本院予以维持。李硕及南彩镇政府的上诉理由及上诉请求均不能成立,本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项的规定,判决如下:

驳回上诉,维持一审判决。本判决为终审判决。

 

审判长  王文涛

审判员  韩 勇

审判员  王 伟

二O二一年六月十八日

法官助理 王曼斐

法官助理 陈金涛

书记员  吴 倩



来源:微信公众号 行政涉法研究

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