最高法院案例:行政行为被确认违法但并不当然无效

【裁判要点】

行政行为具有的公定力,除因严重违法而自始无效外,在未经法定机关和法定程序撤销或变更之前,都推定为有效。房屋征收决定虽被法院确认违法但未被撤销的情况下,依然是作为有效的行政行为而存在,对行政机关、相对人、其他利害关系人以及其他国家机关仍具有约束力,可以作为后续房屋征收补偿决定的依据,本案被诉的房屋征收补偿决定并不因为该房屋征收决定曾被确认程序违法而当然违法。

【裁判文书】

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

(2017)最高法行申8174号

再审申请人(一审原告、二审上诉人)刘祖强,男,1970年10月8日出生,汉族,住安徽省合肥市蜀山区。

被申请人(一审被告、二审被上诉人)合肥市蜀山区人民政府。住所地安徽省合肥市蜀山区梅山路107号。

法定代表人葛斌,该区人民政府区长。

再审申请人刘祖强因诉被申请人合肥市蜀山区人民政府(以下简称蜀山区政府)房屋征收补偿决定一案,不服安徽省高级人民法院(2016)皖行终699号行政判决,向本院申请再审。本院组成由审判员张志刚、审判员董保军、审判员梅芳参加的合议庭,依法对本案进行了审查,现已审查终结。

安徽省合肥市中级人民法院一审查明:2013年9月4日,合肥市发展和改革委员会作出发改函[2013]283号《关于蜀山区金寨路与绩溪路西南角旧城改造项目开展前期工作的通知》,主要内容为:同意开展项目前期工作,依法落实土地、规划、拆迁安置等项目建设条件后,按基本建设程序报我委备案。2013年10月8日,蜀山区三里庵街道办事处作出“金绩交口西南角项目社会稳定风险评估报告书。”2014年3月21日,合肥市国土资源局蜀山分局作出“关于金绩交口地块旧城改造项目土地预审的意见”,主要内容为:金绩交口地块旧城改造项目净地面积22.75亩,属国有土地,整个地块符合合肥市土地利用总体规划。2014年3月28日,合肥市规划局作出“关于确定蜀山金绩交口地块旧城改造范围的函”,主要内容为:蜀山区金绩交口地块旧城改造项目位于金寨路××××路交口西南角,占地面积约22.75亩(具体范围见附图),对该范围进行旧城改造符合相关规划要求。2014年4月8日,合肥市蜀山区三里庵街道办事处对项目范围内业主发出“金绩交口地块旧城改造项目房屋模拟征收与补偿标准、计算方法(征求意见稿)”进行摸底,并制作“金寨路与绩溪路西南角地块摸底情况汇总”。2014年4月10日,合肥市蜀山区三里庵街道办事处委托安徽中正房地产评估有限公司对金绩交口的西南角待征收住宅的货币补偿基准价进行评估。2014年5月9日,三里庵街道办事处召集相关部门负责人及被征收房屋居民代表举行论证会并形成会议纪要。2014年6月25日,三里庵街道办事处与部分业主签订金绩交口地块旧城改造项目房屋征收补偿安置协议书(模拟)。2014年11月8日,蜀山区政府作出《合肥市蜀山区房屋征收决定》(合蜀房征决[2014]第6号)、《金绩交口地块旧城改造项目房屋征收与补偿实施方案(住宅)(非住宅)》,同时作出合蜀房征告[2014]第6号《合肥市蜀山区人民政府房屋征收决定公告》并予以公示。刘祖强等人对蜀山区政府所作房屋征收决定不服,于2014年10月15日向该院提起诉讼,该院经审理于2015年5月4日作出(2015)合行初字第00002号行政判决,判决主文为:一、确认蜀山区政府作出合蜀房征决[2014]第6号《合肥市蜀山区房屋征收决定》的行政行为违法。二、责令蜀山区政府对问题部分采取补救措施。刘祖强等人不服,上诉至安徽省高级人民法院,安徽省高级人民法院经审理驳回上诉,维持原判。蜀山区政府于2015年11月16日对刘祖强作出《房屋征收补偿决定书》(蜀政征字[2015]14号),在征收范围内予以公示并直接送达刘祖强。刘祖强对《房屋征收补偿决定书》(蜀政征字[2015]14号)不服,诉至该院。

安徽省合肥市中级人民法院一审认为:《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条第一款规定:“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议,或者被征收房屋所有权人不明确的,由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定,按照征收补偿方案作出补偿决定,并在房屋征收范围内予以公告。”本案蜀山区政府在与刘祖强(被征收人)于征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议的情况下,具有对刘祖强作出房屋征收补偿决定的职责。蜀山区政府作出的《合肥市蜀山区房屋征收决定》(合蜀房征决[2014]第6号)虽被该院及安徽省高级人民法院确认违法,但未被撤销,仍具有法律效力。刘祖强此节诉讼理由该院不予支持。刘祖强对蜀山区政府作出房屋征收补偿决定内容并不持异议,仅对房屋征收决定提出质疑。蜀山区政府因征收行为依据《合肥市国有土地上房屋征收与补偿办法》(合政[2012]70号)、《关于印发合肥市国有土地上房屋搬迁临时安置费标准的通知》(合政办[2012]16号)、《合肥市人民政府关于调整合肥市被征土地上青苗房屋及其他附着物补偿标准的通知》(合政秘[2012]207号)、《关于国有土地上房屋征收附属物构筑物补偿执行标准的通知》(合建拆管[2013]1号)、《金绩交口地块旧城改造项目房屋征收与补偿实施方案》等规定对刘祖强作出《房屋征收补偿决定书》(蜀政征字[2015]14号)并无不当。刘祖强要求撤销此征收补偿决定没有事实和法律依据,刘祖强其他诉请并不明确和具体,该院不予审理。综上,依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定,判决驳回刘祖强的诉讼请求。

刘祖强不服,提起上诉,安徽省高级人民法院驳回上诉,维持原判。

刘祖强仍不服,向本院申请再审称:1.原判决认定的基本事实缺乏证据证明。本案中蜀山区政府提交的所有证据不足以证明其制作的房屋征收补偿决定的合法性。合蜀房征决[2014]第6号《合肥市蜀山区房屋征收决定》已被法院确认违法,在蜀山区政府未做补救、整改措施之前,依然是不合法的。蜀政征字[2015]14号《房屋征收补偿决定书》是依据不合法的房屋征收决定制定的,也是不合法的。2.蜀山区政府作出的房屋征收决定存在欺骗和诸多违法问题。蜀山区政府以金寨路与绩溪路西南角为旧城改造项目,根据已知的规划,是一个商业开发项目。蜀山区政府提交的证据不足以证明该项目符合合肥市国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡建设规划和专项规划。蜀山区政府没有依法拟定征收补偿方案并组织论证,没有公布并征求被征收人的意见或建议,也没有依法进行社会稳定风险评估。综上,请求依法撤销安徽省高级人民法院(2016)皖行终699号行政判决,对本案予以再审,支持刘祖强的诉讼请求。

本院经审查认为:本案的争议焦点系已被法院判决确认违法的前一行政行为能否成为后一行政行为作出的依据。由于行政行为具有的公定力,除因严重违法而自始无效外,在未经法定机关和法定程序撤销或变更之前,都推定为有效。蜀山区政府所作的合蜀房征决[2014]第6号《合肥市蜀山区房屋征收决定》业经原审两级法院审查,确认其在拟定征收补偿方案和进行社会稳定风险评估的主体、对征求意见情况和根据公众意见修改情况的及时公布、征收补偿费用的专户管理等程序上存在一定的缺陷或瑕疵,但同时认为若撤销该房屋征收决定会给公共利益造成重大损害,遂依法确认该房屋征收决定违法,并责令蜀山区政府采取相应的补救措施。因此,该房屋征收决定在仅被法院确认违法、而未被撤销的情况下,依然是作为有效的行政行为而存在,对行政机关、相对人、其他利害关系人以及其他国家机关仍具有约束力,可以作为后续房屋征收补偿决定的依据,本案被诉的房屋征收补偿决定并不因为该房屋征收决定曾被确认程序违法而当然违法。本案中,再审申请人刘祖强因与房屋征收部门在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议,经房屋征收部门报请,蜀山区政府依照有关房屋征收补偿的地方政府规章和规范性文件,按照已公告的征收补偿方案对刘祖强作出蜀政征字[2015]14号《房屋征收补偿决定书》,并无不当。另经查,关于涉案拆迁安置项目的性质,业经原审两级法院审查确认为旧城区改造,符合公共利益的需要。再审申请人刘祖强所提其他诉求不足以推翻原审判决,本院不予支持。

综上,蜀山区政府作出的蜀政征字[2015]14号《房屋征收补偿决定书》于法有据,一审法院判决驳回刘祖强诉讼请求,二审法院判决驳回刘祖强上诉,维持原判,均无不当。再审申请人刘祖强的再审申请理由不能成立,其再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形,依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定,裁定如下:

驳回再审申请人刘祖强的再审申请。

审判长  张志刚

审判员  董保军

审判员  梅 芳

二〇一七年十二月二十日

法官助理   郭秀猛

书记员    王  宁

书记员    袁正明


 


来源:微信公众号 行政涉法研究

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