最高法院案例:行政机关作出的尚未对公民、法人或者其他组织的合法权益产生实际影响的行政行为,不属于行政复议受案范围

【裁判要点】

行政机关作出的尚未对公民、法人或者其他组织的合法权益产生实际影响的行政行为,不属于行政复议受案范围。

【裁判文书】

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

(2017)最高法行申7116号

再审申请人(一审原告、二审上诉人)胡玉枝。

再审申请人(一审原告、二审上诉人)余明飞。

再审被申请人(一审被告、二审被上诉人)湖北省人民政府,住所地湖北省武汉市武昌区洪山路7号。

法定代表人王晓东,该省人民政府省长。

胡玉枝、余明飞(以下简称胡玉枝等)因诉湖北省人民政府(以下简称湖北省政府)行政复议一案,不服湖北省高级人民法院作出的(2017)鄂行终60号行政裁定,向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查,现已审查终结。

胡玉枝等申请再审称:一、原审法院认定事实及适用法律错误。(一)武国土用(2009)6号《关于武汉地产开发投资集团有限公司等单位使用国有建设用地的批复》(以下简称武国土用(2009)6号批复)是武汉市人民政府依据《中华人民共和国土地管理法》第五十三条的规定批准国有土地使用权的具体行政行为,对此武政复决(2016)第202号复议决定有认定,该行为符合行政许可的法定构成要件。武国土用(2009)6号批复侵犯了胡玉枝等房屋所在区域土地使用权,依据《中华人民共和国行政许可法》规定,胡玉枝等作为利害关系人享有知情权、听证权等权利,原审法院裁定驳回起诉剥夺了胡玉枝等的基本诉权。(二)武政复决(2016)第202号复议决定是生效的司法文书,不但认定了武国土用(2009)6号批复是国有土地使用权批复行为,亦认定了该批复的可复议性,只不过该复议决定认为复议依法应以武汉市人民政府为被申请人而已。(三)与武国土用(2009)6号批复相同的武汉市国土资源规划局作出的武土资规函(2010)142号《关于武汉水资源发展投资有限公司等单位使用国有建设用地的批复》,经过武汉市汉阳区人民法院(2013)鄂汉阳行初字第00076号案一审、武汉市中级人民法院(2014)鄂武汉中行终字第00220号案二审,均进行了实体审理,并作出最终判决。本案一审裁定认为武国用(2009)6号批复不可诉也不可复议,其不但否定了武汉市人民政府生效的武政复决(2016)第202号复议决定的效力,而且还导致在同一法院内部针对相同的案情出现截然相反的裁判。二、武国土用(2009)6号批复不属于过程性行为,对胡玉枝、余明飞的权利义务产生实际影响。(一)最高院(2005)行他字第12号答复规定,土地实际使用人对行政机关出让土地的行为不服可以作为原告提起诉讼。(二)《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第九条规定:“土地使用权的出让,由市、县人民政府负责,有计划、有步骤地进行。”第十条规定:“土地使用权出让的地块、用途、年限和其他条件,由市、县人民政府土地管理部门会同城市规划和建设管理部门、房产管理部门共同拟定方案,按照国务院规定的批准权限报经批准后,由土地管理部门实施。”因此,政府部门出让土地的批复行为,直接影响了实际使用权人的权利义务,后续的实施行为只是在执行已定局的批复。三、本案属于行政诉讼的受案范围。(一)申请人的诉求根本不在《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条不予受理案件的限定范围内,依法应予受理。(二)最高人民法院公布的司法判例亦认为“内部行政行为通过行政机关的职权行为外化后,可以纳入行政诉讼的受案范围”。本案中,该批复的文件名为《关于武汉地产开发投资集团有限公司等单位使用国有建设用地的批复》,明显是针对申请用地的主体,明显已将批复的内容外化。请求:一、依法撤销(2017)鄂行终60号行政裁定、(2016)鄂01行初882号行政裁定;二、改判支持胡玉枝等原诉讼请求或发回重审。

本院认为:一、胡玉枝等的诉请是撤销湖北省政府鄂政复决[2016]145号《驳回行政复议申请决定书》,责令重新作出复议决定,对有关文件进行审查。行政复议的审查对象是对公民、法人或者其他组织权利义务产生实际确定效力的行政行为。行政机关作出的尚未对公民、法人或者其他组织的合法权益产生实际影响的行政行为,不属于行政复议受案范围。根据武办发(2009)22号《关于加快推进全市重点工程征地拆迁工作的意见》规定,“对土地收购、拆迁项目,在取得建设用地规划许可证后,由市国土部门批准项目用地,及时核发拆迁许可证”。政府核发拆迁许可证的行为是依申请的具体行政行为,申请人需向有关机关提交相关材料,经有关机关审核批准后才予发证。本案中,武国土用(2009)6号批复明确“请根据《中华人民共和国土地管理法》及其实施条例的规定,严格按照附表中所定用地位置、面积、规划用地性质等办理有关手续”。该批复的存在并不代表最终拆迁许可行为必然作出,且亦未直接对外付诸实施,因此未对所涉建设用地片区的公民、法人或者其他组织的合法权益产生实际的影响,故不属于行政复议范围。湖北省政府对胡玉枝等的复议申请审查后,书面告知胡玉枝等对其行政复议申请不予受理,符合法律规定。二、关于武政复决(2016)第202号复议决定是否认可了武国土用(2009)6号批复的可诉性。经审查,武汉市人民政府武政复决(2016)第202号复议决定认为胡玉枝等应当以武汉市人民政府为被申请人向湖北省政府申请行政复议,驳回胡玉枝等的复议申请,但并未认可武国土用(2009)6号批复的可诉性,胡玉枝等该项再审申请理由缺乏事实依据。三、关于是否存在同案不同判。经审查,在(2013)鄂汉阳行初第00076号、(2014)鄂武汉中行终字第00220号案中,被诉批复行为系具有法定职权的行政机关针对已被纳入2009年城市基础设施建设和重点改造维修项目计划的武汉市鹦鹉洲长江大桥工程,申请向有关单位划拨土地的批复,对案涉土地片区的公民、法人或其他组织的权利义务产生了实质性影响,故具有可复议性与可诉性。本案武国土用(2009)6号批复对外尚不具有确定效力,胡玉枝等认为原审法院针对相同案情“同案不同判”再审申请理由不能成立。四、(2005)行他字第12号答复所涉案件系长海县人民政府直接为相关主体设定新的权利义务,且明确王家镇人民政府接到批复后由该镇土地管理部门付诸实施。该批复的存在表明相关具体行政行为最终必然作出,产生了内部行政行为外部化的法律效果,故具有可诉性。本案武国土用(2009)6号批复对外尚不具有确定效力,胡玉枝等该项再审申请理由不能成立。

综上,胡玉枝等的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形,依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定,裁定如下:

驳回胡玉枝、余明飞的再审申请。

审判长  刘崇理

审判员  刘慧卓

审判员  阎 巍

二〇一七年十二月四日

书记员  张静思

 


来源:微信公众号 行政涉法研究

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