陕西高院案例:集体土地征收中被征收人的安置房分配名单信息属于政府信息公开范围


【裁判要点】

《政府信息公开条例》第十一条规定:“设区的市级人民政府、县级人民政府及其部门重点公开的政府信息还应当包括下列内容:(三)征收或者征用土地、房屋拆迁及其补偿、补助费用的发放、使用情况。”第十四条第四款规定:“行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息。但是,经权利人同意公开或者行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的涉及商业秘密、个人隐私的政府信息,可以予以公开。”为了防止征收部门滥用权力、暗箱操作,为某些被征收人谋取不正当利益,让被征收人互相监督,实现所有被征收人公平补偿,《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十五条规定:“房屋征收部门对房屋征收范围内房屋权属、区位、用途、建筑面积等情况的调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。”第二十九条第一款规定:“房屋征收部门应当依法建立房屋征收补偿档案,并将分户补偿情况在房屋征收范围内向被征收人公布。”虽然法律法规并未规定集体土地征收中被征收人的安置房分配名单是否应当公布,但参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》并结合《政府信息公开条例》第十一条的规定,在利害关系人申请公开该信息时,应当对其公开。故集体土地征收中被征收人的安置房分配名单信息,属于政府信息公开范围。

【裁判文书】

陕西省高级人民法院 

行 政 判 决 书 

(2020)陕行终746号

上诉人(原审被告):西安市人民政府。住所地:陕西省西安市未央区凤城八路109号。

法定代表人:李明远,市长。

委托诉讼代理人:康健,西安曲江新区管委会工作人员。

被上诉人(原审原告):王娟,女,汉族,住陕西省西安市雁塔区。

委托诉讼代理人:刘小虎,男,汉族,住陕西省西安市雁塔区。系王娟之夫。

上诉人西安市人民政府(以下简称西安市政府)因被上诉人王娟诉其信息公开一案,不服西安铁路运输中级法院(2020)陕71行初341号行政判决,向本院提起上诉。本院受理后,依法组成合议庭对本案进行了审理。现已审理终结。

原审法院查明:2019年11月30日,王娟向西安市政府派出机构西安曲江新区管理委员会(以下简称曲江管委会)曲江城改办提出信息公开申请,申请公开瓦胡同村安置房分配名单信息。2019年12月26日,曲江管委会信息公开领导小组对王娟作出[2019]第320号《政府信息公开告知书》,王娟对该信息告知行为不服,向陕西省人民政府申请行政复议。2020年3月27日,陕西省人民政府作出陕政复决字[2020]12号《行政复议决定》,撤销[2019]第320号《政府信息公开告知书》,责令曲江管委会重新作出答复。2020年5月13日,西安曲江新区管理委员会信息公开领导小组作出[2020]第055号《政府信息公开告知书》,其中载明:经审查,您申请公开的瓦胡同村安置房分配名单信息属于公开范围。因该等信息系回迁安置时由公证处公证并统一装订成册,且同册体现安置房户主等信息,不便复制提供且无电子数据。根据《信息公开条例》第四十条规定,安排您现场查阅、抄录相关政府信息,请与相关工作人员联系查阅、抄录。2020年5月20日原告与该信息公开告知书载明的承办人联系,曲江管委会工作人员要求王娟签署确认函后才能获取相应的政府信息。曲江管委会拒绝签署确认函,也未查阅、抄录相应的政府信息。王娟以对[2020]第055号《政府信息公开告知书》不服为由,提起本案诉讼。

原审法院认为:本案的焦点问题是被告作出的[2020]第055号《政府信息公开告知书》是否正确。

首先关于王娟是否具有本案原告主体资格的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定,行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织,有权提起诉讼。人民法院审查原告主体资格时,应当审查起诉人是否与被诉行政行为有利害关系。《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第一条第一款规定,公民、法人或者其他组织认为下列政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益,依法提起行政诉讼的,人民法院应当受理:(一)向行政机关申请获取政府信息,行政机关拒绝提供或者逾期不予答复的;(二)认为行政机关提供的政府信息不符合其在申请中要求的内容或者法律、法规规定的适当形式的;(三)认为行政机关主动公开或者依他人申请公开政府信息侵犯其商业秘密、个人隐私的;(四)认为行政机关提供的与其自身相关的政府信息记录不准确,要求该行政机关予以更正,该行政机关拒绝更正、逾期不予答复或者不予转送有权机关处理的;(五)认为行政机关在政府信息公开工作中的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。在政府信息公开案件中,申请获取政府信息,是《中华人民共和国政府信息公开条例》(以下简称《信息公开条例》)赋予公民、法人或者其他组织的权利。行政机关针对申请作出的决定,均影响了申请人信息获取权的行使或实现。而针对“利害关系”的审查系针对政府信息公开行为,并非政府信息公开行为的标的(政府信息的内容)。本案中,王娟申请公开瓦胡同村安置房分配名单,被告对此作出《政府信息公开告知书》。在审查原告主体资格时,应当审查原告王娟与被告作出《政府信息公开告知书》是否有利害关系,而非王娟与《政府信息公开告知书》中的具体内容是否有利害关系。王娟系《政府信息公开告知书》的相对人,与被诉行政行为有利害关系,其对《政府信息公开告知书》不服有权提起行政诉讼,具有原告主体资格。被告辩称王娟与申请公开内容无利害关系,不具有原告主体资格的观点不能成立。

其次,关于[2020]第055号《政府信息公开告知书》是否正确的问题。《中华人民共和国政府信息公开条例》(以下简称《信息公开条例》)第三十二条规定:“依申请公开的政府信息公开会损害第三方合法权益的,行政机关应当书面征求第三方的意见。第三方应当自收到征求意见书之日起15个工作日内提出意见。第三方逾期未提出意见的,由行政机关依照本条例的规定决定是否公开。第三方不同意公开且有合理理由的,行政机关不予公开。行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的,可以决定予以公开,并将决定公开的政府信息内容和理由书面告知第三方。《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第八条规定:“政府信息涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的,人民法院应当认定属于不予公开范围。政府信息涉及商业秘密、个人隐私,但权利人同意公开,或者不公开可能对公共利益造成重大影响的,不受前款规定的限制。”《信息公开条例》第四十条规定“行政机关依申请公开政府信息,应当根据申请人的要求及行政机关保存政府信息的实际情况,确定提供政府信息的具体形式;按照申请人要求的形式提供政府信息,可能危及政府信息载体安全或者公开成本过高的,可以通过电子数据以及其他适当形式提供,或者安排申请人查阅、抄录相关政府信息。”

根据上述法律规定,王娟所申请的信息被涉及其他第三人个人隐私,公开后可能影响第三方合法权益的,首先应当书面征求第三方的意见,其次根据第三人意见决定是否予以公开。本案中,曲江管委会安排王娟查阅、抄录相应的政府信息即已决定将此政府信息予以公开,违反上述法律规定。被告以向其他第三人征求意见,公开政府信息公开成本过高为由安排查阅、抄录相应的政府信息不能成立。本案中,王娟所申请公开的信息是否应当按照王娟所申请要求的形式予以公开,还有待曲江管委会征求其他第三人的意见方能确定,因此,王娟在本案中要求曲江管委会直接公开其申请信息的裁判条件并不成就。

综上,西安市政府派出机构西安曲江新区管理委员会信息公开领导小组作出的[2020]第055号《政府信息公开告知书》应予撤销,应对王娟所提政府信息公开申请重新作出答复。遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条、《信息公开条例》第十条第一款,判决:一、撤销西安市政府作出的[2020]第055号《政府信息公开告知书》;二、责令西安市政府在法定期限内对原告政府信息公开申请重新作出处理。案件受理费50元由西安市政府负担。

上诉人西安市政府上诉称:(一)原审法院认定针对利害关系的审查系针对信息公开行为,并非政府信息公开行为的标的(政府信息的内容)、王娟系《政府信息公开告知书》的相对人,与被诉行政行为有利害关系,并据此认定王娟对《政府信息公开告知书》不服有权提起行政诉讼,具有原告主体资格,属认定事实不清,适用法律错误。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定中的利害关系,是指被诉行政行为有可能对原告的合法权益造成区别于他人的不利影响或侵害。政府信息公开案件中,起诉人如果不能初步证明与申请的政府信息有利害关系,行政机关是否公开该信息或以何种方式公开,均不会对申请人的权利义务造成影响。作为普通公民申请政府信息公开,其知情权与其他公民并无实质区别,被诉政府信息公开行为对其知情权不会造成区别于其他人的特别损害或不利影响。因此,政府信息公开案件中,王娟与被申请的政府信息没有利害关系,不具有原告资格。王娟一户与西安市国土资源局曲江新区分局已达成《拆迁安置补偿协议》并实际入住了回迁安置房屋,其对原房屋及宅基地所享有的权利已经通过安置补偿实现且无争议。王娟近年来频繁申请行政复议并提起诉讼,实质是其丈夫刘小虎认为自己和其子女应得到安置补偿。但刘小虎与其子女是在确定瓦胡同村被拆迁人资格截止日之后迁入或落户到瓦胡同村,不属于瓦胡同村被拆迁人范围。以上事实已经(2019)陕7102行初1007号、(2019)陕71行终577号、(2020)陕行申103号裁判文书确认。(二)原审法院认定其首先应当征求第三方意见,其以向其他第三人征求意见,公开涉案信息成本过高而安排现场查阅的理由不能成立,据此撤销本案信息公开告知,属认定事实错误。其并未就瓦胡同村拆迁安置制作电子数据资料,为最大限度息诉罢访,其拟将瓦胡同回迁安置时公证处公证的选房、分房原始材料对王娟公开,但该公证书并非王娟申请公开的“安置房分配名单”。因该公证材料已装订成册无法拆分,且该档案材料包含安置房对应户主及家庭详细信息,不便复制且无电子数据,因此按照《信息公开条例》第四十条的规定,以现场查阅、抄录的方式向王娟公开。但是,王娟拒绝现场查阅。(三)王娟在其无理补偿安置要求得不到满足的情况下,反复多次提起类似的诉讼,目的不当,有悖诚信,属于典型的滥用诉权行为,依法应不予立案。《信息公开条例》的立法目的是保障社会公众获取政府信息的知情权,但公民获取政府信息必须在现行法律框架内行使,应当按照法定条件、程序和方式进行。《最高人民法院关于进一步保护和规范当事人依法行使行政诉权的若干意见》规定,要依法制止滥用诉权、恶意诉讼等行为。王娟及其委托诉讼代理人刘小虎提出的众多信息公开申请,实质是使刘小虎等不符合拆迁安置条件的人员获得不合理补偿,该请求不符合安置条件已经明确,王娟及刘小虎仍以信息公开及诉讼的方式反复、多次诉讼,已经构成滥诉。(四)原审法院在未对王娟诉请实质进行深入审查并综合判断的情况下,直接判决撤销被诉信息公开告知书并重新进行答复,导致行政程序及司法程序空转。请求:撤销原审判决,驳回王娟的诉讼请求,一、二审案件受理费由王娟承担。

被上诉人王娟答辩称:(一)原审法院认定其与被诉行政行为具有利害关系,认定事实清楚。根据《信息公开条例》的规定,依申请获得政府信息是信息公开条例赋予公民的权利,公民有权利申请相关政府信息,其中并未规定公民申请公开政府信息必须与申请的政府信息内容具有利害关系。本案中,其依法向曲江管委会申请公开政府信息,曲江管委会向其作出政府信息公开告知书,该告知书的相对人是其本人,根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款的规定,其有权对该告知书提起诉讼。(二)西安市政府提供的证据不能证明已经履行了全面的检索义务,不排除涉案信息真实存在的可能。其通过曲江管委会网站向曲江管委会提交政府信息公开申请,曲江管委会应是信息公开的主体。曲江管委会根据曲江城改办的情况说明即认为已经履行了全面检索义务,不符合法律规定。(三)在信息公开中,其依法申请公开政府信息、依照法律的规定行使诉权,西安市政府以滥诉、恶意诉讼回避应该履行的政府信息公开义务;在诉讼中,西安市政府通过对法律的曲解,认为其没有诉权,与所申请公开的信息没有利害关系,意图剥夺其知情权。原审法院认定事实清楚,适用法律正确。请求:驳回上诉,维持原判。

经审理查明,原审法院查明的事实属实,本院予以确认。

另查明,西安曲江新区管理委员会信息公开领导小组向王娟作出[2020]第055号《政府信息公开告知书》后,王娟按照该告知书告知的方式,于2020年5月20日由曲江城(棚)改办在征地拆迁二部进行现场查阅信息。因工作人员要求王娟作出承诺在查阅信息时不得拍照、录音、录像,并在《确认函》上签字。王娟拒绝签字,未查阅信息。

二审询问中,王娟称其申请公开本案信息的目的就是要复制分房名单。

以上事实,有当事人陈述及附卷材料证明,证据确实、充分,足以认定。

本院认为,本案审理的焦点是安置房分配名单信息是否属于政府信息公开的范围及[2020]第055号《政府信息公开告知书》是否符合法。

关于王娟的主体资格的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定,行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织,有权提起诉讼。2019年4月30日《政府信息公开条例》修订后,已经删除了原条例中关于信息公开“三需要”的规定,这是我国建设“法治政府”的重大举措,判断申请人是否具有申请信息公开的资格和对行政机关的答复提起诉讼的资格,不应再以所谓的“三需要”作为判断标准。西安市政府仍秉持申请信息公开的公民必须与其所申请公开的信息具有利害关系为由,主张王娟不具有提起本案诉讼的主体资格,显然与建设“法治政府”的现代法治精神相悖,也不符合相关法律、法规及司法解释的规定。更何况,王娟所申请公开的信息系瓦胡同村安置房分配名单信息,根据《政府信息公开条例》的规定,王娟作为瓦胡同村村民,有权申请公开该信息。曲江管委会按照王娟的申请作出被诉《政府信息公开告知书》,王娟作为相对人,在其不服该告知时当然有权提起诉讼。西安市政府认为王娟不具有申请公开涉案信息和提起本案诉讼的资格,于法无据。

关于安置房分配名单信息是否属于政府信息公开范围的问题。《信息公开条例》第十一条规定:“设区的市级人民政府、县级人民政府及其部门重点公开的政府信息还应当包括下列内容:(三)征收或者征用土地、房屋拆迁及其补偿、补助费用的发放、使用情况。”第十四条第四款规定:“行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息。但是,经权利人同意公开或者行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的涉及商业秘密、个人隐私的政府信息,可以予以公开。”为了防止征收部门滥用权力、暗箱操作,为某些被征收人谋取不正当利益,让被征收人互相监督,实现所有被征收人公平补偿,《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十五条规定:“房屋征收部门对房屋征收范围内房屋权属、区位、用途、建筑面积等情况的调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。”第二十九条第一款规定:“房屋征收部门应当依法建立房屋征收补偿档案,并将分户补偿情况在房屋征收范围内向被征收人公布。”虽然法律法规并未规定集体土地征收中被征收人的安置房分配名单是否应当公布,但参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》并结合《信息公开条例》第十一条的规定,在利害关系人申请公开该信息时,应当对其公开。故本案被申请公开的信息属于应予公开的范围。

关于[2020]第055号《政府信息公开告知书》是否符合法的问题。《政府信息公开条例》第三十二条、《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第八条规定了申请人申请公开的信息涉及第三方隐私问题的处理方式,但信息公开机关不能以此作为拒绝公开信息的理由,并据此以《政府信息公开条例》第四十条的公开方式,仅安排申请人查阅、抄录政府信息,此举是对上述规定的曲解。故本案中西安市政府的派出机构曲江管委会安排以向其他第三人征求意见,公开政府信息公开成本过高为由仅安排王娟查阅、抄录相应的政府信息,违反上述规定。原审法院判决撤销[2020]第055号《政府信息公开告知书》,责令西安市政府重新作出处理,并无不当。

综上,上诉人西安市政府的上诉请求及理由不能成立,不予支持。原审判决正确,依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定,判决如下:

驳回上诉,维持原判。

二审案件受理费50元,由上诉人西安市人民政府承担。

本判决为终审判决。 

      

     张安品

     张慧颖

二〇二〇年十二月十四日

法官助理     

     周怡玮

 


来源:微信公众号 行政涉法研究

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