​松原中院案例:行政相对人解除行政协议的路径及审查

【裁判要旨】

行政协议的解除,是指行政协议成立之后,当事人在法定或者约定的解除协议条件成就时,依照法定程序使尚未履行完毕的行政协议丧失效力的法律行为。在行政协议中,行政相对人可以与行政机关协商解除协议,也可以直接诉请法院裁判解除协议。行政相对人解除协议理由成立的,人民法院判决行政协议解除,同时可以根据当事人诉讼请求及协议性质判决行政机关采取补救措施及行政相对人的损失进行补偿、赔偿。

【裁判文书】

吉林省松原市中级人民法院

行 政 判 决 书

(2019)吉07行终38号

上诉人(原审原告)长春海歌文化传媒有限公司,住所地长春市南关区,统一社会信用代码9***85。

法定代表人于再洋,经理。

委托代理人于今玉子,北京盈科(长春)律师事务所律师。

被上诉人(原审被告)松原市民政局,住所地松原市,统一社会信用代码1***XT。

法定代表人邵传福,局长。

委托代理人刘克勤,该局区划科科长。

委托代理人郎振海,吉林车宏伟律师事务所律师。

上诉人长春海歌文化传媒有限公司(以下简称海歌公司)与被上诉人松原市民政局行政协议一案,不服松原市宁江区人民法院(2019)吉0702行初4号行政判决,向本院提起上诉。本院依法组成合议庭,公开开庭审理了本案。上诉人海歌公司的法定代表人于再洋、委托代理人于今玉子,被上诉人松原市民政局的委托代理人刘克勤、郎振海到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。

本案曾经过三级法院民事诉讼,海歌公司于2015年8月起诉松原市民政局承揽合同纠纷一案,经宁江区法院于2017年6月8日下发(2015)宁民初字第3590号裁定,认为不属于民事诉讼范围,驳回海歌公司起诉;海歌公司不服上诉,我院于2017年9月25日下发(2017)吉07民终1483号裁定维持一审裁定;海歌公司仍不服向省院申请再审,省院于2018年3月29日下发(2018)吉民申639号裁定,认为该案属于行政协议案件,裁定驳回海歌公司再审申请,海歌公司于2018年4月26日到宁江区法院提起行政协议之诉,宁江区法院于2018年10月9日下发(2018)吉07行初32号行政判决,驳回海歌公司诉讼请求。海歌公司不服,向我院提出上诉,我院于2018年12月29日下发(2018)吉07行终111号裁定发回重审,宁江区法院重审后于2019年5月8日下发(2019)吉0702行初4号行政重审判决,海歌公司仍不服,向我院提出上诉,我院于2019年6月14日受理,本案经鉴定,现已审理终结。

原审行政协议内容:2011年12月1日,松原市区划地名办公室与长春海歌文化传媒有限公司分别作为甲方乙方签订了合同书,约定由乙方出资在松原市城区部分地段设立新型LED灯箱式单柱街路地名标志,甲方确定标志设置位置及规格,负责对标志进行日常上路巡视管理,乙方每个标志每年按150元向甲方给付日常管理费,允许乙方利用地名标志牌的广告位置依法开展广告业务,协议期限为15年,甲方要确保乙方在松原市城区经营期间地名标志牌的时效性、合法性和唯一性。

原审经审理查明,2011年12月1日,原告海歌公司与被告松原市民政局的直属事业法人单位松原市区划地名办公室(现已注销)签订合同,约定由海歌公司出资在松原市城区部分地段设立新型LED灯箱式单柱街路地名标志,被告确定标志设置位置及规格,负责日常管理,海歌公司给付管理费,允许海歌公司利用标志牌的广告位置开展广告业务,协议期限为15年,被告要确保海歌公司在松原市城区经营期间地名标志牌的时效性、合法性和唯一性。合同签订后,经过松原市市容局户外广告设置审批及松原市市政工程管理局城市道路挖掘审批,原告在指定地段安装了LED灯箱式地名标志,开展了部分广告业务。2013年9月,松原市市容局以对市区内的户外广告集中清理为由将原告设立的地名标志牌强制拆除。2015年8月,原告向本院提起民事诉讼,要求本案被告赔偿损失,本院(2015)宁民初字3590号民事裁定以不属于民事诉讼受案范围,应通过行政诉讼解决为由裁定驳回海歌公司的起诉;海歌公司上诉,松原市中级人民法院(2017)吉07民终1483号民事裁定驳回上诉,维持原裁定;海歌公司申请再审,吉林省高级人民法院(2018)吉民申639号民事裁定驳回其再审申请。原告海歌公司以被告违反了确保合同期限内地名标志牌的时效性、合法性及唯一性的约定,向本院提起行政诉讼,请求判令:1、解除原、被告之间签订的合同;2、被告赔偿原告实际损失即为履行合同所发生的含地名标志牌损失在内的人财物等全部损失1,007,216元及利息;3、被告赔偿原告继续履行的预期收益50万元整;4、诉讼费由被告承担。原告当庭申请对损失进行鉴定。

原审法院认为,松原市民政局是政府主管社会行政事务的职能部门,区划地名办公室是民政局内设机构,松原市民政局通过协商方式与海歌公司签订合同,约定由海歌公司制作灯箱式地名标志,每年收取150元管理费,不违反法律法规的规定,该行政协议合法有效。2013年8月16日,松原市市容环境卫生管理局向海歌文化王镜淇下发限期拆除城区内部分户外广告牌匾的通知,拆除了原告设立的广告牌,导致原被告合同目的不能实现。原、被告的协议不能继续履行系第三方松原市市容局的行政执法行为所致,被告松原市民政局不存在《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第(十一)项规定的不依法履行、未按照约定履行协议的情形。《合同法》第九十四条规定,有下列情形之一,当事人可以解除合同,因不可抗力致使不能实现合同目的。原告设立的灯箱式地名标志牌被市容局拆除后,合同双方因主客观情况发生变化使合同履行成为不必要或不可能,合同继续存在已经失去积极意义,原告在广告牌拆除后未向被告交纳管理费,被告也没有实际管理的标的,双方的合同未再实际履行。双方的行为表明合同已经自行解除。现原告起诉要求解除合同已经没有实际意义。原告以被告违约而要求解除协议并由被告赔偿损失的诉讼理由不成立,本院不予支持。原告提出的财产损失的鉴定申请与本案行政协议纠纷没有关联性,本院不予支持。经本院第十一次审判委员会讨论决定,依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定,判决如下:驳回原告长春海歌文化传媒有限公司的诉讼请求。案件受理费18,365元,由原告长春海歌文化传媒有限公司承担。

上诉人海歌公司上诉称,一审法院事实认定不清。一审法院在判决书本院认为处写明“原被告的协议不能继续履行并给原告造成损失系第三方松原市市容局的强拆行为所致,被告松原市民政局在其职责范围内履行职责,确定标志设置位置,进行日常巡视管理,被告按照合同约定履行了相应的义务,原告亦未提供有效证据证明被告违反了唯一性的约定并因此导致松原市市容局强拆”《行政诉讼法》规定,行政机关应当对作出具体行政行为负有举证责任,应由被上诉人证明其没有违反唯一性的约定,所以,此观点系基本事实认定不清。上诉人在一审诉讼时一再强调,松原市民政局违反合同约定的“时效性、合法性和唯一性”,一审法院判决内容仅说明被上诉人没有违反合同唯一性原则就下达了判决书,并没有对“合法性及时效性”进行认定,也没有说明不进行认定的理由,剥夺了上诉人的合法诉权。被上诉人还同时违反了合同内容的“时效性及合法性”的约定,但原审法院并没有对此进行权利明确。被上诉人在开庭时所述“LED灯箱只有原告一家设置,没有第二家设置,保证了原告所设灯箱的唯一性”根本是混淆视听。第一、上诉人与被上诉人签订的合同并不是设置灯箱,而是设置路牌,至于路牌内是否含LED灯箱只是外在形式的不同而已,被上诉人故意将灯箱作为双方签订合同内容的转换,明显属于偷换概念;第二、被上诉人在庭审笔录中表述“见市容局查影像资料,原告也在部分已设标的路口处设标,在选址定点时,就不存在唯一性了。因此原告和被告的合同书中约定的唯一性是指所设LED灯箱路标的唯一性”。通过被上诉人在原审中表述可以看出,如果在选定地点时就不存在唯一性,被上诉人已知与上诉人签订的合同系违法,还在隐瞒上诉人该等情况,与上诉人签订合同,在签订合同时被上诉人就已经违约,就应该承担因违约给上诉人造成的全部损失。第三、被上诉人所述见市容局影像资料,该举证责任应归被上诉人,并不是被上诉人空口说白话就能解决的,如提供不出证据来证明被上诉人没有违约,就应该承担举证不能的后果。第四、被上诉人不仅是违反合同的唯一性,还同时违反合同合法性及时效性,被上诉人在庭审中陈述,在选址定点时,就不存在唯一性了,就是说明被上诉人在签订合同时就没有保证合同内容的合法性,松原市民政局作为松原市地名标志的主管部门,同时还向上诉人收取管理费,就有义务保证合同内容的合法性。如果在明知合同违法的状态下还与被上诉人签订合同,就应该承担赔偿损失的责任。双方签订的合同中,被上诉人与上诉人签订的是履行期限为15年的合同,然而也并没有保证合同履行的时效性,根据《中华人民共和国合同法》第一百一十三条:“当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定,给对方造成损失的,赔偿额应当相当于因违约所造成的损失,包括合同履行后可获得的利益,但不得超过违反合同一方订立合同时预见到或者应当预见到因违反合同可能造成的损失”。所以,被上诉人不仅是违反合同唯一性的原则,还同时违反了合同合法性及时效性的原则,理应对上诉人进行赔偿。一审法院适用法律错误《行政诉讼法》第六十九条:“行政行为证据确凿,适用法律、法规正确,符合法定程序的,或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的,人民法院依法判决驳回原告的诉讼请求”。被上诉人在一审时没有提供任何证据来证明其行政行为的合法性,根据《行政诉讼法》第三十四条规定:“被告对作出的行政行为负有举证责任,应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件”。此条法律规定明确了行政诉讼的举证责任倒置,被上诉人应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件,不能因为被上诉人不举证而认为被上诉人没有违约的事实。所以,一审法院系法律适用错误。综上,一审法院认定事实不清,证据不足,适用法律错误,请求二审法院查明事实,依法改判,维护上诉人的合法权益。

被上诉人松原市民政局辩称,不同意赔偿,不同意解除合同。被上诉人不同意解除协议的理由是:当时拆除地名标志是市政府的决定,民政局和市容局都不同意拆除,但无决定权,不同意赔偿损失。一审法院认定事实清楚,适用法律正确,建议二审法院驳回上诉,维持原判。

本院在原审法院查明案件事实的基础上,另查明:1、吉林省高级人民法院(2018)吉民申639号民事裁定,明确本案当事人签订的合同属于行政协议,从合同内容来看,应属于政府特许经营协议。2、在松原市市区范围内,市民政局共允许十几家广告公司分街路设置地名标志,逐年招商,收取管理费。自市容局在市政府的指令下将各街路地名标志拆除后,由市政府拨款,市民政局组织实施重新设置了新型地名标志,导致本案协议已实际不能履行。3、上诉人海歌公司按照协议在指定地段安装了LED灯箱式地名标志,开展了部分广告业务,履行了审批手续,且已向地名标志管理办交纳管理费4,650元,向市容局交纳破路费8,000元,向松原市市政管理局预交电费20,000元及其他费用等。4、在民事诉讼过程中,海歌公司多次提出鉴定申请,原审法院未予理会,直接作出裁定,省院裁定认定一审民事程序严重违法。在本案中,当事人对其主张的损失提出鉴定申请,一审法院未予准许,上诉人在二审期间提出鉴定申请,本院予以准许,鉴定结果为工程总造价人民币557,829元,鉴定费10,000元。

本院认为,(一)本案的行政协议效力及应予解除的法定理由。

1、本案行政协议有效。本案中被上诉人市民政局为了履行行政职责,实现行政管理目标,与上诉人海歌公司经协商一致达成的协议,双方意思表示真实,不违反法律的强制性规定属于行政协议,从合同内容看,应属政府特许经营协议,该合同合法有效。

2、本案行政协议应当予以解除。本案中被上诉人松原市民政局违反双方合同约定的“时效性、合法性和唯一性”。首先,时效性。双方合同约定的履行期限是15年,仅履行1年,上诉人设置的地名广告标志就被市容局拆除,之后被上诉人市民政局又统一设置了新的地名标志,经庭审调查,被上诉人明确表示不能继续履行协议,明显违反双方约定的15年合同履行期限,即时效性。其次,合法性。上诉人完全按照被上诉人的要求设计和施工的地名标志,符合地名标志的各项要求却仍然被拆除,该责任依约定应由被上诉人承担。最后,唯一性。被上诉人在庭审中称:“2011年,原告决定在松原市城区投资设置LED灯箱式地名标志时,市城区主街路的路标设置就已经全覆盖了,所设白钢双腿带广告板面的路标全部设置在路口处(市容局有影像资料)原告也在部分已设标的路口处设标,在选址定点时就不存在‘唯一性’…”可见,被上诉人已经违反合同唯一性的约定。故依据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十五条第二款“原告请求解除协议或者确认协议无效,理由成立的,判决解除协议或者确认协议无效,并根据合同法等相关法律规定作出处理。”和《中华人民共和国合同法》第九十四条有下列情形之一的,当事人可以解除合同:(二)在履行期限届满之前,当事人一方明确表示或者以自己的行为表明不履行主要债务;从上述条款的规定可见,被上诉人明确表示不能履行合同约定的义务,系根本违约,满足法定解除合同条件,故本合同依法应予解除

(二)关于上诉人损失赔偿范围及标准问题。

根据《中华人民共和国合同法》第一百一十三条:“当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定,给对方造成损失的,损失赔偿额应当相当于因违约所造成的损失,包括合同履行后可以获得的利益,但不得超过违反合同一方订立合同时预见到或者应当预见到的因违反合同可能造成的损失”。故本案应当赔偿上诉人因被上诉人违约所造成的损失。损失范围:1、LED灯箱式地名标志(经鉴定)工程总造价人民币557,829元及鉴定费10,000元。2、上诉人向地名标志管理办交纳管理费4,650元,向市容局交纳破路费8,000元,向松原市市政管理局预交电费20,000元。以上两项合计:600,479元。

(三)一审认定事实不清、适用法律错误。行政协议案件作为行政案件,既有其作为行政管理法规方式“行政性”的一面,也有其作为公私合意的产物“协议性”的一面。行政协议案件适用合同法的重要问题包括:1.行政协议的成立和生效:2.行政协议的无效;3.行政协议的撤销;4.行政协议的解除;5.缔约过失责任;6.违约责任;7.赔偿标准。本案一审判决,确认行政合同合法有效,但未查清合同已不能履行的事实、上诉人主张的损失是否存在及损失的具体数额,系事实不清。一审判决认为上诉人的损失应向市容局主张,明显违反合同的相对性原则,本案上诉人诉的是行政协议,而非侵权赔偿。对于合同应否解除的问题,一审法院认为“依据《中华人民共和国合同法》第九十四条规定,认定本案属不可抗力致使不能实现合同目的,双方合同已经自行解除。”此观点是错误的,属适用法律错误。首先,本案非不可抗力。不可抗力是指如战争、车祸、地震、水灾等无法预见、无法避免、无法控制的意外事件或自然灾害,而本案系行政机关履行行政管理的行政行为,不属不可抗力。其次,本案当事人双方签订的合同期限为15年,现仍在合同履行期限内,不能因被上诉人方不履行合同,即认为合同自行解除,此观点无视合同另一方的合法权益,亦无法律根据。再次,本案应当适用合同法的规定,即《中华人民共和国合同法》第九十四条有下列情形之一的,当事人可以解除合同:(二)在履行期限届满之前,当事人一方明确表示或者以自己的行为表明不履行主要债务;从上述条款的规定可见,被上诉人明确表示不能履行合同约定的义务,系根本违约,满足法定解除合同条件,故本合同依法应予解除。根据《中华人民共和国合同法》第一百一十三条:“当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定,给对方造成损失的,损失赔偿额应当相当于因违约所造成的损失,包括合同履行后可以获得的利益,但不得超过违反合同一方订立合同时预见到或者应当预见到的因违反合同可能造成的损失”。故本案应当赔偿上诉人因被上诉人违约所造成的损失。综上,一审判决认定事实不清,适用法律错误,应予纠正。

(四)关于其他损失及逾期收益问题。

1、上诉人海歌公司主张的其他损失,包括饭费、办公桌椅、宽带费、租赁车间及办公室等费用,本院认为,该部分费用系上诉人公司正常运行的支出,不属于被上诉人违约所造成的损失,对该部分赔偿请求本院不予支持。

2、对上诉人海歌公司要求赔偿其逾期收益50万元。

本行政协议现因被上诉人不能实际履行合同约定的义务而解除,不存在继续履行的前提条件,故对其要求的逾期收益50万元,本院不予支持。

综上,原审认定事实不清,适用法律错误,应予纠正。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十五条第二款、《中华人民共和国合同法》第九十四条、第一百一十三条、《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(二)项之规定,判决如下:

一、撤销松原市宁江区人民法院(2019)吉0702行初4号行政判决;

二、解除松原市民政局直属单位松原市区划地名办公室(已注销)与长春海歌文化传媒有限公司于2011年2月1日签订的合同;

三、松原市民政局自本判决生效之日起十日内给付长春海歌文化传媒有限公司人民币600,479元及利息(以600,479元为基数,自2013年9月4日起至实际履行之日止,按照中国人民银同期贷款基准利率计算);

四、驳回上诉人长春海歌文化传媒有限公司的其他诉讼请求。

一、二审案件受理费共计36,370元,由被上诉人松原市民政局承担。

本判决为终审判决。

审 判 长  薛静波

审 判 员  刘 洋

代理审判员  张 雷

二〇二〇年四月七日

书 记 员  陈嘉琦


 


来源:微信公众号 行政涉法研究

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