最高法院案例:复议机关自行撤销不予受理复议决定后的复议期限计算


                                            

【裁判要旨】

行政行为一经作出并依法送达即具有确定力,但对于违法或不当的行政行为以及由于事实和法律变迁而不宜存续的行政行为,行政机关具有自行纠正的权力和职责。《中华人民共和国行政诉讼法》第六十二条规定,人民法院对行政案件宣告判决或者裁定前,原告申请撤诉的,或者被告改变其所作的行政行为,原告同意并申请撤诉的,是否准许,由人民法院裁定。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第八十一条第一款规定,被告在一审期间改变被诉行政行为的,应当书面告知人民法院。上述规定明确了行政机关在诉讼过程中具有对被诉行政行为进行改变和纠错的权力。如若被诉行政行为终结了行政程序,则自撤销决定作出后发生行政程序重启的效果。虽然现行的行政复议法及其实施条例并未对重启后的复议程序及期限作出明确规定,但是按照行政法的一般理论,行政行为应当遵循法定程序,重启的复议程序亦应如此。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十九条的规定,行政复议申请材料不齐全或者表述不清楚的,行政复议机构可以自收到该行政复议申请之日起5日内书面通知申请人补正;补正通知应当载明需要补正的事项和合理的补正期限;补正申请材料所用时间不计入行政复议审理期限。

在于针对不予受理复议决定的审理过程中,复议机关自行撤销不予受理复议决定、重启复议程序,人民法院根据原告的要求继续对不予受理复议决定作出确认违法判决,此时重启的复议期限起算点应如何确定。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第八十一条第二、三款规定,原告或者第三人对改变后的行政行为不服提起诉讼的,人民法院应当就改变后的行政行为进行审理;被告改变原违法行政行为,原告仍要求确认原行政行为违法的,人民法院应当依法作出确认判决。据此,被告在一审期间改变原行政行为,原告可以申请撤诉,也可以选择要求法院对原行政行为或者改变后的行政行为的合法性作出裁判。之所以允许原告要求人民法院对被撤销的原行政行为继续作出裁判,是因为在某些情况下原告仍然存在确认之诉的利益,比如确认原行政行为违法有利于当事人后续主张国家赔偿等权利,或对原行政行为涉及法律问题的继续厘清。但这种情形下对原行政行为的继续审查与直接针对生效行政行为的合法性审查侧重点有所不同,此时的继续确认之诉实质系对原行政行为法律效果的司法评价,而不再是针对原行政行为适法性的效力审查。

【裁判文书】

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

(2019)最高法行申13867号

再审申请人(一审原告、二审上诉人)袁培波,男,1956年7月10日出生,汉族,住山东省海阳市。

被申请人(一审被告、二审被上诉人)山东省海阳市人民政府。住所地:山东省海阳市海滨中路196号。

法定代表人林钰涛,市长。

再审申请人袁培波因诉被申请人山东省海阳市人民政府(以下简称海阳市政府)行政复议一案,不服山东省高级人民法院(2019)鲁行终199号行政判决,向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行审查,案件现已审查终结。

烟台市中级人民法院一审查明,2017年9月1日,袁培波向海阳市政府提交行政复议申请,请求:1.确认海阳市公安局常年在车站设卡扣押查验公民身份证的行为及限制公民人身自由的行为违法;2.责令海阳市公安局依法归还扣押申请人的公民身份证;3.责令海阳市公安局停止侵权行为,还申请人的人身自由。2017年9月18日,海阳市政府作出海政复不字〔2017〕1号不予受理行政复议申请决定(以下简称1号不予受理决定),对袁培波的申请不予受理。袁培波不服,提起行政诉讼。2017年12月12日,海阳市政府作出海政复撤字〔2017〕1号《关于撤销海政复不字〔2017〕1号决定的决定》(以下简称1号撤销决定)并于次日向袁培波邮寄,袁培波于2017年12月14日收到该决定书。2017年12月15日,烟台市中级人民法院作出(2017)鲁06行初93号行政判决(以下简称93号判决),认为海阳市政府所作的1号不予受理决定,认定事实不清,依法应予撤销,现海阳市政府已自行撤销了该决定,判决确认海阳市政府所作的1号不予受理决定违法。袁培波、海阳市政府分别于2017年12月29日、12月30日收到该判决书。该案一审判决后,双方均未提起上诉,判决已发生法律效力。

2018年1月4日,海阳市政府作出海政复告字〔2018〕1号行政复议告知书,向袁培波释明其提出的三项请求属于不同的法律关系,应分别提起行政复议,并限期袁培波在收到通知书之日起3日内对所提起的行政复议请求予以书面变更确认。2018年1月5日,海阳市政府向袁培波邮寄该告知书。袁培波于2018年1月13日收到该告知书,未按告知书的要求对其行政复议请求进行书面变更确认。2018年1月17日,海阳市政府作出行政复议答复通知书并于同日送达海阳市公安局。2018年1月23日,海阳市公安局向海阳市政府提交行政复议答复书。2018年3月8日,海阳市政府作出海政复驳字〔2017〕4号驳回行政复议申请决定(以下简称4号驳回决定),驳回袁培波的行政复议申请。该决定认为,袁培波要求确认海阳市公安局常年在车站设卡扣押查验公民身份证的行为及限制公民人身自由行为违法的请求不属于行政复议法规定的受案范围;海阳市公安局未对袁培波实施扣押身份证的行为,且已将袁培波的身份证成功送还,故对袁培波的第二项复议请求不予支持;海阳市公安局对袁培波的身份证没有实施扣押,限制人身自由的说法也就不成立,故对袁培波提出的第三项复议请求也不予支持,海阳市政府于2018年3月13日向袁培波邮寄该决定书。

袁培波认为复议期间应自海阳市政府作出1号撤销决定的时间即2017年12月12日起算,海阳市政府履行完复议职责的时间是2018年3月8日,超期作出复议决定,向烟台市中级人民法院提起诉讼,请求:1.确认海阳市政府在法定期限内不作出行政复议决定的行为违法;2.判令追究海阳市政府故意违法在法定期限内不作出行政复议决定的法律责任;3.判令海阳市政府依法作出行政复议决定。在一审庭审过程中,袁培波放弃“判令海阳市政府依法作出行政复议决定”的诉请;对于“判令追究海阳市政府故意违法在法定期限内不作出行政复议决定的法律责任”,未能明确要求追究海阳市政府何种法律责任及法律依据。

烟台市中级人民法院(2018)鲁06行初15号行政判决认为,袁培波因不服海阳市政府作出的1号不予受理决定而提起诉讼,请求撤销该决定,该院立案受理。案件审理过程中,海阳市政府于2017年12月12日作出1号撤销决定,并将决定书送达袁培波。但此时(2017)鲁06行初93号案尚未审结,该院尚未对1号不予受理决定的合法性作出评判。2017年12月15日,该院作出93号判决,确认1号不予受理决定违法。袁培波、海阳市政府分别于2017年12月29日、12月30日收到该判决书。至2017年12月30日,该院已对海阳市政府此前作出1号不予受理决定的合法性作出评判,袁培波、海阳市政府均获知评判结果,海阳市政府对于其此前1号不予受理决定的法律效果进一步明确,作出行政复议决定的六十日期限应自该日起算。海阳市政府用以告知袁培波确认其请求事项的时间,即2018年1月4日至2018年1月17日,不应计入作出行政复议决定的六十日期限。海阳市政府于2018年3月8日作出复议决定,其作出复议决定的期限未超过六十日。袁培波要求确认海阳市政府超期作出复议决定的行为违法,理由不成立,不予支持。对于“判令追究海阳市政府故意违法在法定期限内不作出行政复议决定的法律责任”的诉请,袁培波未能明确要求追究海阳市政府何种法律责任及法律依据,且海阳市政府不存在超期作出复议决定情形,袁培波该项请求显然不能成立。袁培波自愿放弃“判令海阳市政府依法作出行政复议决定”的诉请,予以准许。综上,依照《中华人民共和国行政复议法》第三十一条、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定,判决驳回袁培波的诉讼请求。袁培波不服一审判决,提起上诉。

山东省高级人民法院(2019)鲁行终199号行政判决认为,本案争议的焦点一是海阳市政府行政复议审理期限的起算日期,二是海阳市政府要求袁培波确认行政复议请求的时间是否应予扣除。首先,关于行政复议审理期限起算日期的问题。袁培波主张海阳市政府作出行政复议决定的起算日期应当是收到海阳市政府1号撤销决定之日,即2017年12月14日。该院认为,在一审法院审理(2017)鲁06行初93号案件过程中,海阳市政府撤销1号不予受理决定,此时一审法院对1号不予受理决定的合法性审查仍在审理之中,该行政行为尚未被认定系违法行政行为,故应以法院确认违法的行政判决送达海阳市政府之日,即2017年12月30日作为海阳市政府重新作出行政复议申请决定的起算日期。其次,关于海阳市政府要求袁培波确认行政复议请求的时间是否应予扣除的问题。袁培波主张法律未规定复议机关对申请人的行政复议申请书二次进行审查,故海阳市政府要求其变更复议请求的时间不应予以扣除。该院认为,根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十九条“……补正申请材料所用时间不计入行政复议审理期限”的规定,2018年1月4日至1月17日海阳市政府要求袁培波确认行政复议请求的时间应当在行政复议审理期限内予以扣除。海阳市政府的告知行为并不违反法律规定,袁培波主张不能进行二次补正,于法无据,不予支持。基于上述两点,海阳市政府于2018年3月8日作出复议决定并未超过六十日的法定期限。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定,判决驳回上诉,维持一审判决。

袁培波向本院申请再审称,海阳市政府于2017年9月1日收到其行政复议申请后,作出海政复补字(2017)3号补正行政复议申请通知,时隔110多天后第二次审查又作出告知书要求补正材料,已超出行政复议法第十七条关于复议机关收到复议申请后五日内进行审查的规定,2018年1月4日至1月17日的时间不应当扣除。原审认为海阳市政府复议决定期限未超60日与事实不符,2017年12月14日袁培波收到1号撤销决定之日应为复议审理期限的起算点。请求撤销一、二审判决,确认海阳市政府超60日未作出复议决定的行为违法。

本院另查明,2017年9月4日,海阳市政府作出海政复补字(2017)3号补正行政复议申请通知,认为袁培波的行政复议申请材料缺少行政机关作出行政行为的相关证据材料,要求其在接到通知书后5日内补正相关证明材料。2017年9月18日,海阳市政府作出1号不予受理决定,认为袁培波提交的行政复议申请书及补充资料,无法证明海阳市公安局对袁培波实施了《中华人民共和国行政复议法》第六条第二项所列情形的行政行为,袁培波提起的申请不属于行政复议受案范围,根据《中华人民共和国行政复议法》第六条和第十七条的规定,决定不予受理。

本院经审查认为,海阳市政府对袁培波提出的行政复议申请进行了实体审查,对其三项复议请求逐一答复,并作出4号驳回决定,驳回袁培波的行政复议申请。袁培波并未对4号驳回决定在认定事实及法律适用等方面提出异议,但其认为4号驳回决定作出的程序违法提起本案诉讼。故本案争议的焦点问题有二,一是复议机关自行撤销不予受理复议决定后的复议期限应如何计算,二是重新启动的行政复议程序中可否要求申请人补正材料。

一、关于复议机关自行撤销不予受理复议决定后的复议期限计算问题

行政行为一经作出并依法送达即具有确定力,但对于违法或不当的行政行为以及由于事实和法律变迁而不宜存续的行政行为,行政机关具有自行纠正的权力和职责。《中华人民共和国行政诉讼法》第六十二条规定,人民法院对行政案件宣告判决或者裁定前,原告申请撤诉的,或者被告改变其所作的行政行为,原告同意并申请撤诉的,是否准许,由人民法院裁定。《最高人民法院关于适用的解释》第八十一条第一款规定,被告在一审期间改变被诉行政行为的,应当书面告知人民法院。上述规定明确了行政机关在诉讼过程中具有对被诉行政行为进行改变和纠错的权力。如若被诉行政行为终结了行政程序,则自撤销决定作出后发生行政程序重启的效果。虽然现行的行政复议法及其实施条例并未对重启后的复议程序及期限作出明确规定,但是按照行政法的一般理论,行政行为应当遵循法定程序,重启的复议程序亦应如此。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十九条的规定,行政复议申请材料不齐全或者表述不清楚的,行政复议机构可以自收到该行政复议申请之日起5日内书面通知申请人补正;补正通知应当载明需要补正的事项和合理的补正期限;补正申请材料所用时间不计入行政复议审理期限。本案中,根据一、二审查明的事实,海阳市政府于2017年12月12日作出1号撤销决定,于2018年1月4日作出海政复告字〔2018〕1号行政复议告知书,在袁培波未在指定的补正期限内进行补正的情况下,于2018年3月8日作出4号驳回决定。海阳市政府作出4号驳回决定,在合理的期限范围之内,并不违反相关法律规定。

本案中需要进一步讨论的问题,在于针对不予受理复议决定的审理过程中,复议机关自行撤销不予受理复议决定、重启复议程序,人民法院根据原告的要求继续对不予受理复议决定作出确认违法判决,此时重启的复议期限起算点应如何确定。《最高人民法院关于适用的解释》第八十一条第二、三款规定,原告或者第三人对改变后的行政行为不服提起诉讼的,人民法院应当就改变后的行政行为进行审理;被告改变原违法行政行为,原告仍要求确认原行政行为违法的,人民法院应当依法作出确认判决。据此,被告在一审期间改变原行政行为,原告可以申请撤诉,也可以选择要求法院对原行政行为或者改变后的行政行为的合法性作出裁判。之所以允许原告要求人民法院对被撤销的原行政行为继续作出裁判,是因为在某些情况下原告仍然存在确认之诉的利益,比如确认原行政行为违法有利于当事人后续主张国家赔偿等权利,或对原行政行为涉及法律问题的继续厘清。但这种情形下对原行政行为的继续审查与直接针对生效行政行为的合法性审查侧重点有所不同,此时的继续确认之诉实质系对原行政行为法律效果的司法评价,而不再是针对原行政行为适法性的效力审查。

本案中,一、二审均认为应以2017年12月30日海阳市政府收到93号判决之日,作为海阳市政府重启后的行政复议程序的起算日期,理由是此时一审法院对海阳市政府1号不予受理决定的合法性作出评判,袁培波、海阳市政府均获知评判结果,海阳市政府对于其此前1号不予受理决定的法律效果进一步明确。如前所述,人民法院对原行政行为的裁判结果并不影响行政机关重启程序行为的效力,故一、二审关于应以海阳市政府收到93号判决之日起算复议期限的观点,缺乏法律依据,本院予以纠正。但一、二审关于海阳市政府作出复议决定的期限未超过法定期限的结论,并无不当。袁培波关于应以其收到1号撤销决定之日作为复议审理期限起算点的主张,缺乏法律依据,本院不予支持。

二、关于重新启动的行政复议程序中可否要求申请人补正材料的问题

根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十九条的规定,行政复议申请材料不齐全或者表述不清楚的,行政复议机构可以书面通知申请人补正,补正申请材料所用时间不计入行政复议审理期限。本案中,海阳市政府根据行政复议法及其实施条例关于复议条件的规定,对袁培波的复议申请重新进行复议审查后,认为袁培波的三项复议请求属于不同的法律关系,要求袁培波对其复议请求予以明确,实质系要求袁培波对其申请材料进行补正,并未违反行政复议法及其实施条例的相关规定。海阳市政府于2018年1月4日作出海政复告字〔2018〕1号行政复议告知书并向袁培波邮寄送达,袁培波于2018年1月13日收到后,无正当理由未在该通知书指定的补正期限内进行补正,一、二审认定自2018年1月4日至2018年1月17日的补正期间不应计入作出行政复议决定的六十日期限,符合法律规定。袁培波有关海阳市政府在重启的复议程序中要求其补正材料违反法定程序的主张,缺乏法律依据,本院不予支持。

综上,袁培波的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十六条第二款之规定,裁定如下:

驳回袁培波的再审申请。

审判长 于 泓

审判员 熊俊勇

审判员 杨科雄

二〇二〇年六月一日

法官助理  林  璐

书记员  耿丹阳


来源:微信公众号 行政涉法研究

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