【裁判要旨】被诉行政行为被判决确认违法，且案件中存在可保护权益，却因行政机关未依法进行公证或制作证据清单等证据固定工作，从而使人民法院在判决行政赔偿案件时，对我国法律保护的实体性合法权益难以认定或酌情确定。考虑到行政机关通过行政程序自行处理更有利于进一步明确被拆建筑物的结构、价值等损失的具体情况，更有利于矛盾的最终妥善化解和行政争议的实质解决，法院判决责令行政机关作出赔偿决定。
案号　一审：（2020）豫0882行初1号　二审：（2020）豫08行终8号
【案情】
原告：何师凉。
被告：河南省沁阳市柏香镇人民政府。
原告诉称，1998年在政府的倡导下，沁阳市柏香镇小位村鼓励村民大力发展养殖业。原告积极响应该号召，在村委划分的土地上建设了养殖场，从事养殖业。2018年被告强行拆除了该养殖场，致使原告财产损失。2019年原告向法院提起诉讼，博爱县人民法院及焦作市中级人民法院经审理均确认被告强制拆除行为违法。现为维护原告合法权益，特提起行政赔偿诉讼，请求：判令被告赔偿15万元；本案诉讼费由被告承担。
被告柏香镇政府辩称，1.原告在提起行政赔偿诉讼前应向被告提出先行处理，在被告未答复或者原告对被告的赔偿数额有异议的情况下方可提起行政赔偿，而本案原告未向被告预先提起先行处理，依据最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干规定》第4条、第27条规定，应当驳回原告的起诉；2.本案被告在拆除原告猪圈的时候，委托小位村民委员会与原告进行充分协商，因何师凉的养殖场长达十几年没有搞养殖，其同意由小位村村委会予以拆除，且对其建设猪圈的部分材料被告予以赔付3000元，在此前提下才由小位村将原告猪圈拆除，因此即使说被告行政行为是违法的，被告对原告的合法权利明显不产生实际影响，根据最高法院《关于适用行政诉讼法解释》第69条第8项规定，也应当驳回原告诉讼请求。
沁阳市人民法院经审理查明，原告何师凉在沁阳市柏香镇小位村有养殖场，2018年11月30日该养殖场被拆除。2019年1月16日，原告将柏香镇政府诉至法院，请求确认被告的强制拆迁行为违法。同年5月31日，博爱县法院作出（2019）豫0822行初5号行政判决书，判决确认被告柏香镇政府拆除原告何师凉养殖场的行为违法。判决后，柏香镇政府提起上诉。同年9月29日，焦作中院作出（2019）豫08行终194号行政判决书，判决驳回上诉，维持原判。2020年1月8日，原告诉至法院要求被告予以赔偿。诉讼中，根据原告申请，该院先后委托河南世纪资产评估有限公司、河南诚联资产评估有限公司对原告的损失进行评估，但均被退回。
【审判】
沁阳市法院经审理判决：责令被告沁阳市柏香镇政府在本判决生效之日起60日内对原告何师凉依法予以行政赔偿。
一审宣判后，原告不服，提起上诉。
焦作中院经审理，判决变更沁阳市法院（2020）豫0882行初1号行政赔偿判决责令被告沁阳市柏香镇政府在本判决生效之日起60日内对原告何师凉依法予以行政赔偿为责令沁阳市柏香镇政府在本判决生效之日起2个月内对何师凉作出赔偿决定。
【评析】
本案是一起行政行为被判决确认违法后，行政相对人继而提起行政赔偿诉讼的典型案例。那么，行政行为被判决确认违法后，是否应予行政赔偿？行政赔偿案件中赔偿数额如何确定？
一、国家赔偿法只保护实体性合法权益
国家赔偿法第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”也即行政机关及其工作人员在行使行政职权时侵犯了行政相对人的合法权益，无论是人身权还是财产权，受害人都取得赔偿的权利。河南省高级人民法院2020年4月30日发布的《关于审理违法征收、违法强拆类行政赔偿案件的工作指南（试行）》（以下简称《行政赔偿案件指南》）亦明确规定：“未经审批，改变土地用途、占用基本农田建设的违法建筑、超出期限的临时建筑被强制拆除，行政机关的强拆行为虽被确认违法，但因该类建筑不属于合法利益，赔偿请求人要求赔偿房屋价值损失的，不予支持。但违法拆除造成的合理建筑材料损失及室内物品损失，可予支持。”具体到本案中，原告何师凉自述其养殖场建造于1998年，根据1998年8月29日修订的土地管理法第四十四条第一款之规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。因此原告何师凉1998年未依法办理土地审批手续建造涉案养殖场，应属违法建设行为，其所建设的养殖场亦属违法建筑。如果不考虑二十多年来我国国家政策的变化以及违法拆除可能造成的合理建筑材料损失及室内物品损失的情形，根据行政赔偿案件指南，原告所建养殖场不属于合法利益，虽行政机关的强拆行为被确认违法，但应不予赔偿。而本案中之所以最终判决责令柏香镇政府作出赔偿决定，是因为原告对涉案养殖场享有一定的可保护权益。该可保护权益体现在：一方面，行政机关长达20多年来并未对原告所建养殖场作出处罚，而这期间我国关于设施农业用地的管理存在一个变化发展的过程，因此被告柏香镇政府直接认定原告所建造的建筑属于非法建筑，不具有合理性；另一方面，退一步讲，即便所建养殖场本身违法，但并不意味着建筑材料、室内物品亦随之变成非法财物，建筑材料、室内物品属于当事人的合法财产。
二、强拆行为与可保护权益之间的因果关系
确认行政赔偿必须符合两个条件：一是因果之间具有逻辑联系，必须符合逻辑联系的条件；二是因果之间有直接相关性，依正常人的经验和理解，行为和结果之间有牵连。具体来讲，如果行政机关违背了对行政相对人所承担的特定义务并因此导致其损害，且行政相对人无法通过其他途径受偿的，就认为存在行政赔偿责任中的因果关系。以本案强拆类行政行为为例，随着我国经济的发展，土地价值的逐年攀升，随之而来的是逐年增加的强拆事件引发的行政赔偿案件。对于此类案件，如果强拆的行政行为已然被判决确认违法，且存在可保护的实体性合法权益，那么案件审理的争议焦点应为强拆行为与可保护权益之间的因果关系。如果行政机关在庭审中能够证明其拆除时进行了证据固定工作，能够证实其行政行为虽然程序违法，但是并未侵犯行政相对人的实体性合法权益，那么就不产生行政赔偿；反之，行政机关并不能自证其行为未侵犯行政相对人的实体性合法权益，并且人民法院结合庭审查明事实能够确定存在实体性合法权益的，就应对此合法权益予以保护，恰如本案中原告何师凉的养殖场。
三、关于可保护权益之举证责任分配
在举证责任分配上，行政诉讼法规定被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件，而国家赔偿法原则上采取的是类似于民事赔偿的“谁主张，谁举证”原则。行政诉讼法第三十八条第二款规定：“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。”本案中，根据上述规定，原告首先提出确认被告强拆行为违法之诉，由被告对作出的行政行为负举证责任，因被告不能提供其作出强拆行为的证据和所依据的规范性文件，被法院判决确认违法；原告继而提起行政赔偿之诉，在此案件中首先应由原告对其受到的可保护权益提供证据，如果原告有证据能够证明是被告的原因导致其无法举证，那么被告应承担其保护了原告合法权益的举证责任，比如进行了拍照、录像、财产登记等行为。
四、可保护权益之赔偿数额确定
关于赔偿数额，一般房屋被违法拆除，受害人可向法院主张赔偿房屋价值损失、室内物品损失、过渡期间的房屋租赁费等直接损失。本案中，被告柏香镇政府在拆除原告何师凉养殖场时本应进行拍照、录像、财产登记等，但是根据在案证据以及生效的确认违法判决书，仅能认定2018年11月30日该养殖场被拆除的事实，诉讼中先后委托了两家评估公司对原告的损失进行评估，均被退案。最高人民法院《关于适用行政诉讼法的解释》第47条第3款规定：“当事人的损失因客观原因无法鉴定的，人民法院应当结合当事人的主张和在案证据，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验、生活常识等，酌情确定赔偿数额。”《行政赔偿案件指南》亦提出，“房屋被违法强制拆除，因赔偿义务机关的原因导致赔偿请求人无法对室内物品损失举证证明，赔偿义务机关在拆除房屋时亦未拍照、录像、依法进行财产登记等，导致室内物品损失无法查清的，赔偿请求人提起诉讼要求赔偿符合日常生活所需且未超出市场价值的室内物品损失的，应予支持……有特殊情况的，法院可以且只能一次判决赔偿义务机关在两个月内依法作出赔偿决定。”可见，行政赔偿案件中确定的行政赔偿数额应与实体性合法权益价值相当，而标准则应落脚在日常生活所需之上。本案被告在拆除养殖场时并没有进行有关的证据保全，建筑材料、室内物品包括拆除的方式方法均无法得知，根据在案证据确实存在难以就原告的损失金额予以认定或酌情确定的特殊情况，因此，根据被告通过行政程序自行处理更有利于进一步明确原告养殖场的结构、价值等损失的具体情况，更有利于矛盾的最终妥善化解和行政争议的实质解决，本案最终判决由柏香镇政府作出赔偿决定。
从以上对行政赔偿之可保护权益的分析，可知行政赔偿的构成要件，不仅有确认违法的强拆行为（主体要件、行为要件），还有可保护权益（损害结果要件），以及强拆行为与可保护权益之间的因果关系。在这些要件中，我们看到了行政程序合法的重要性，行政机关在拆除违法建筑时，一定要依照法定的程序进行拆除，这样才不会损害违法建筑中的可保护合法权益。同时，人民法院对行政赔偿案件的审理，在对行政赔偿之可保护权益的分析上，不仅要充分考虑依法保障公民、法人和其他组织合法权益，更要将行政机关不依法行使职权之处向相关的行政机关进行反馈，比如可以通过司法建议的形式提出。法律是对社会生活的规范，在行政执法中，保障行政行为程序正义，不仅能够在保障基本人权、维护公平正义、促进社会和谐等方面起到十分重要的作用，还能够引导人们正确地看待拆迁事件。如果行政机关在拆除违法建筑过程中，依法告知了行政相对人听证、陈述、申辩的权利，也履行了强拆中对处罚对象所需履行的必要程序，但因采取的手段、方式不适中、不正当或是忽略了对违法建筑物内合法财物进行妥善处置，最终导致败诉，从而引起行政赔偿，那么对不甚知情的人们来讲，可能引起他们更加肆无忌惮地乱建违法建筑或是不配合合法的拆迁工作，而这样的后果并不是我们所希望看到的，同时也不利于保障经济社会健康稳定和谐有序发展。

施文星；常娜

河南省沁阳市人民法院