最高法判例:违法撤销行政许可的认定

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☑ 裁判要点

撤销行政许可亦属于实施行政许可,在已经核准且未事先告知的情况下,作出撤销行政许可决定,剥夺了行政相对人依法享有的陈述权、申辩权,违反了公开原则和基本的正当程序原则。行政机关认定行政相对人存在的问题,不违反法定的申请许可的条件,行政机关依据部门规范性文件撤销行政许可,缺乏事实和法律依据。

☑ 裁判文书

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

(2016)最高法行申2471号

再审申请人(一审原告、二审上诉人):龙门县南昆山中科电站。地址:广东省惠州市龙门县南昆山北坑。

经营者:林新民。

再审被申请人(一审被告、二审被上诉人):广东省林业厅。地址:广东省广州市荔湾区中山七路343号。

法定代表人:陈俊光,该厅厅长。

委托代理人:程伟文,该厅政策法规处处长。

委托代理人:许再荣,该厅政策法规处副处长。

再审申请人龙门县南昆山中科电站(以下简称中科电站)诉被申请人广东省林业厅(原广东省林业局)林业行政许可一案,原由中科电站向广州市中级人民法院提起诉讼,该院作出(2014)穗中法行初字第192号行政判决,驳回中科电站的诉讼请求。中科电站不服,上诉至广东省高级人民法院,该院作出(2015)粤高法行终字第637号行政判决,驳回上诉,维持一审判决。中科电站仍不服,向本院申请再审。本院受理后,依法组成合议庭进行审查,现已审查终结。

一、二审法院审理查明:2006年7月14日,惠州市林业局作出惠林罚书字[2006]第06号《林业行政处罚决定书》(以下简称06号处罚决定书),对林新民(工作单位中科电站)于2003年至2005年期间擅自超出批准占用林地以及毁坏林木的行为予以罚款。2007年11月10日,中科电站向广东省林业厅提出使用林地申请。广东省林业厅经审核,于2008年2月29日向中科电站作出粤林地许准[2008]163号《使用林地审核同意书》,同意中科电站使用龙门县南昆山生态旅游区管理委员会的林地3.87公顷(58亩)。并要求中科电站按照有关规定办理建设用地审批手续,依法缴纳有关占用征用林地的补偿费用,建设用地批准后,需要采伐林木的,要依法办理林木采伐许可手续。2013年3月29日,信访人林财胜向广东省林业厅反映2006年龙门县南昆山生态旅游区管理委员会和中科电站非法占用林地、盗伐林木事项。广东省林业厅经过审查,于2014年4月15日对惠州市林业局作出粤林函[2014]197号通知,决定撤销上述06号处罚决定书,请惠州市林业局将案件移交森林公安机关侦查处理。2014年4月23日,广东省林业厅对中科电站作出粤林审撤字[2014]1号《撤销行政许可决定书》,其中内容为:“本机关于2008年2月29日准予你单位水电站建设项目使用南昆山管委会林地3.87公顷的许可事项(粤林地许准[2008]163号)。后经调查,发现你单位2007年申请办理使用林地手续时存在以下问题:未经批准便擅自使用该处林地;擅自使用的林地面积已达到刑事立案标准;惠州市林业局对你单位作出的06号处罚决定(该行政处罚决定已于2014年4月15日被撤销)存在以行政处罚代替刑事处罚的情形。根据《中华人民共和国行政许可法》(以下简称行政许可法)第六十九条第一款第(四)项之规定,现决定撤销该行政许可事项。撤销该行政许可后,已根据原行政许可建设的项目保留现状,待刑事案件结案后再作处理。”2014年5月21日,龙门县公安局对惠州市林业局作出龙公(森)不立字[2014]00003号不予立案通知书,其中内容为:“你单位于2014年4月25日提出/移送的中科电站非法占用农用地案,我局经审查认为中科电站的行为不构成犯罪,根据《中华人民共和国刑事诉讼法》第一百一十条之规定,决定不予立案”。中科电站对广东省林业厅作出的上述撤销行政许可决定不服,提起本案诉讼,请求撤销该决定。

中科电站申请再审称:一、本案二审判决认为广东省林业厅作出的撤销行政许可决定实体上并无不当,该认定属于适用法律错误。第一,《国家林业局关于涉嫌犯罪的非法占用林地项目办理征占用林地审核审批手续有关问题的通知》(以下简称《国家林业局征占用林地审批通知》)第一条的规定仅是行政许可申请程序中的一项负面清单,谈不上是广东省林业厅设定和实施土地使用行政许可的法定条件。第二,《国家林业局征占用林地审批通知》没有规定已经取得的行政许可必须撤销。同时规定对已经依法处罚的非法占用林地项目,建设单位申请办理征占用林地审核审批手续的,应要求其在申请材料中提供对非法占用林地行为处罚办结的请求说明并附相关证明材料。第三,广东省林业厅于2014年以“涉嫌犯罪”为由撤销惠州市林业局的06号处罚决定以及撤销林业用地许可的行为,涉嫌“以刑代政”的情形。第四,广东省林业厅超越了自己的行政职能范围,错误理解相关法律法规,并进一步导致其在司法机关对涉嫌犯罪认定前就撤销行政许可的错误。二、本案二审判决认为广东省林业厅撤销行政许可的程序并未明显违反法律规定,不作程序违法处理,该认定属于适用法律错误。行政许可法虽未对撤销行政许可的程序作出具体规定,但根据该法总则第五条和第七条规定,设定和实施行政许可应遵循公开、公平、公正的原则;公民、法人或其他组织对行政机关实施行政许可,享有陈述、申辩权。广东省林业厅作出对中科电站不利的撤销行政许可决定前,没有告知中科电站,亦没有给予中科电站陈述、申辩的机会,严重违反前述规定。综上,请求本院撤销一、二审判决;撤销粤林审撤字[2014]1号《撤销行政许可决定书》;一、二审的诉讼费用由广东省林业厅承担。

广东省林业厅提交意见称:一、其作出的撤销行政许可决定实体上并无不当,本案二审判决适用法律正确。第一,国家林业局根据相关法律、行政法规的规定对审批条件进行规定完全符合立法法的要求。《国家林业局征占用林地审批通知》作为建设用地使用林地行政许可的负面清单,证明了中科电站之前申请获得的行政许可违反了相关法律规定,依法应予撤销。第二,《国家林业局征占用林地审批通知》明确规定了二种情况的处理:一是对涉嫌犯罪的征占用林地项目尚未依法进行刑事处罚就作出审核同意或批准的行政许可决定,因违反了《国家林业局征占用林地审批通知》的规定,应当依照行政许可法的规定撤销。二是对已经依法处罚的非法占用林地项目,建设单位申请办理征占用林地审核审批手续的,应要求其提供刑事判决书,或者司法机关决定不予追究刑事责任的决定和行政机关的处罚决定。第三,中科电站申请行政许可的项目当时仍属于“涉嫌犯罪,尚未依法进行刑事处罚”,依照《国家林业局征占用林地审批通知》第一条规定,中科电站不符合申请使用林地的条件。惠州市林业局以06号处罚决定书对中科电站作出行政处罚属于“以罚代刑”。因此,广东省林业厅撤销了惠州市林业局的行政处罚决定,要求惠州市林业局将案件移交森林公安机关侦查处理。第四,广东省林业厅撤销无刑事司法权的惠州林业局作出的错误决定,并撤销行政许可决定,等待司法机关作出决定后再对该行政许可引起的后果作相应处理也是落实《中华人民共和国刑事诉讼法》的规定。二、本案二审判决认为广东省林业厅撤销行政许可的程序并未明显违反法律规定,该认定适用法律、法规正确。行政诉讼法第七十条规定的违反法定程序主要是指违反法定程序影响当事人实体权利的情形。虽然行政许可法在第一章总则的第五条和第七条中对设定和实施行政许可的原则进行了规定,但在第四章“行政许可的实施程序”中没有明确撤销行政许可的具体程序。广东省林业厅作出撤销行政许可的决定,在程序上不违反法律规定。撤销错误的行政许可属于自我纠错行为,不存在经陈述和申辩后不予纠正的可能。综上,广东省林业厅请求本院维持一、二审判决和广东省林业厅作出的撤销行政许可决定。

本院认为:本案被诉行政行为是广东省林业厅作出的粤林审撤字[2014]1号撤销行政许可决定。本案的争议焦点是该撤销行政许可的行为是否合法。

首先,撤销行政许可亦属于实施行政许可。广东省林业厅在已经核准中科电站使用涉案林地且未事先告知中科电站的情况下,作出不利于中科电站的撤销行政许可决定,剥夺了中科电站依法享有的陈述权、申辩权,违反了公开原则和基本的正当程序原则。其次,撤销行政许可缺乏法律依据。广东省林业厅认定中科电站存在的问题,均不违反法定的申请使用林地许可条件。广东省林业厅在诉讼期间依据的《国家林业局征占用林地审批通知》仅为部门规范性文件,该通知和广东省林业厅均无权增设行政许可的条件,且该通知亦未对撤销行政许可作出规定。故广东省林业厅撤销涉案行政许可缺乏事实和法律依据,中科电站的申请再审理由成立,本院予以支持。

综上,中科电站的再审申请符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第四项之规定,依照《中华人民共和国行政诉讼法》第九十二条第二款规定,裁定如下:

本案由本院提审。

审判长 于 泓
审判员 汪治平
审判员 高晓力

二〇一六年十月三十一日

法官助理   郑   波
书记员   余逸纯


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来源:微信公众号 鲁法行谈

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