最高法判例:对环境评价行政许可行为的合法性审查

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☑ 裁判要点

对于具有公共利益性质的建设项目,建设单位应履行信息公开义务,政府行政主管部门应严格履行监管职责,充分保障公众参与权,尽可能防止或者减轻项目对周围生态环境的影响;当地的公民、法人及其他组织则应依照法律规定行使公众参与权、维护自身合法环境权益。

☑ 裁判文书

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

(2017)最高法行申4795号

再审申请人(一审原告、二审上诉人):常州德科化学有限公司。住所地:江苏省常州市新北区春江镇滨江化工园港区南路3号。

法定代表人:朱铁鹰,该公司总经理。

委托诉讼代理人:黄建伟,该公司工作人员。

被申请人(一审被告、二审被上诉人):江苏省环境保护厅。住所地:江苏省南京市江东北路176号。

法定代表人:陈蒙蒙,该厅厅长。

委托诉讼代理人:郜青华,该厅工作人员。

委托诉讼代理人:乔继安,该厅工作人员。

被申请人(一审被告、二审被上诉人):中华人民共和国环境保护部。住所地:北京市西城区西直门南小街115号。

法定代表人:李干杰,该部部长。

委托诉讼代理人:路广利,该部工作人员。

第三人:光大常高新环保能源(常州)有限公司。住所地:江苏省常州市高新科技园6号楼601室。

法定代表人:胡延国,该公司董事长。

委托诉讼代理人:苏小江,该公司工作人员。

常州德科化学有限公司(以下简称德科公司)因诉江苏省环境保护厅(以下简称江苏省环保厅)、中华人民共和国环境保护部(以下简称环境保护部)及第三人光大常高新环保能源(常州)有限公司(以下简称光大公司)环境评价许可一案,不服江苏省高级人民法院(2015)苏环行终字第00009号行政判决,向本院申请再审。本院依法组成合议庭进行了审查,现已审查终结。

一审法院查明:

(一)常州新北生活垃圾焚烧发电BOT项目(以下简称案涉项目)系光大公司在江苏省常州市投资兴建的发电项目。该项目位于江苏省常州市滨江经济开发区的港区西路以东,龙港二路以西,港区南路以北,港区南河以南,现已开工建设。光大公司取得了《国有土地使用权证》《建设用地规划许可证》《建设工程规划许可证》。位于案涉项目附近的德科公司成立于2004年1月20日,经营范围为化妆品添加剂制造,目前处于停产状态。江苏省环保厅受理光大公司报送的《常州新北生活垃圾焚烧发电BOT项目环境影响报告书》(以下简称《环境影响报告书》)、《常州新北生活垃圾焚烧发电BOT项目环境影响报告书技术评估意见》(苏环评估〔2014〕168号,以下简称《技术评估意见》)及《关于对常州市新北生活垃圾焚烧发电BOT项目环境影响报告书的预审意见》(常环服〔2014〕33号,以下简称《预审意见》)等申请材料后,先后于2014年9月9日、10月13日在其单位网站上对案涉项目发布“江苏省环保厅受理环境影响报告书情况”“拟对建设项目环评文件作出审批意见”的公告。2014年10月20日,江苏省环保厅作出《关于对常州新北生活垃圾焚烧发电BOT项目环境影响报告书的批复》(苏环审〔2014〕118号,以下简称《批复》),同意光大公司在拟定地点建设2台日处理能力为400吨的机械炉排炉焚烧炉,设置2台最大连续蒸发量为35t/h余热锅炉,1台装机容量为18MW的纯凝式发电机组及建设配套的烟气净化系统、垃圾接收储运系统和相关公用工程等设施;同意江苏省常州市环境保护局(以下简称常州市环保局)《预审意见》,要求光大公司在项目工程设计、建设和环境管理中落实《预审意见》和《环境影响报告书》中提出的各项环保要求,严格执行环保“三同时”制度,确保各类污染物达标排放。德科公司不服该《批复》,向环境保护部申请行政复议。环境保护部2014年12月19日收到其行政复议申请书后,于2014年12月26日向江苏省环保厅发送《行政复议答复通知书》及《行政复议申请书》等材料。2015年1月5日,江苏省环保厅向环境保护部提交了《江苏省环境保护厅行政复议答复书》。2015年1月29日,环境保护部向常州市环保局发送《关于委托对常州新北生活垃圾焚烧发电BOT项目环评批复行政复议案进行现场勘验的函》。2015年3月3日,常州市环保局向环境保护部提交《常州市环保局关于常州新北生活垃圾焚烧发电BOT项目环评批复行政复议案现场调查情况的报告》。2015年3月24日,环境保护部作出维持被诉《批复》的《行政复议决定书》(环法〔2015〕13号)。2015年3月31日,环境保护部向德科公司寄送《行政复议决定书》。2015年4月4日,该邮件因“原址查无此人”被退回。2015年4月10日,环境保护部再次向德科公司寄送《行政复议决定书》。德科公司不服江苏省环境保护厅作出的《批复》和环境保护部作出的《行政复议决定书》,提起本案诉讼。

(二)案涉《环境影响报告书》系光大公司委托江苏省环境科学研究院作出,技术评估机构系江苏省环科咨询股份有限公司,两单位均获得甲级《建设项目环境影响评价资质证书》。2014年8月27日,常州市环保局针对案涉《环境影响报告书》作出的《预审意见》载明,“我局建议同意按照报告中所列工程的性质、规模、地点、环境保护对策措施进行工程建设”。2014年11月13日,江苏省发展和改革委员会(以下简称江苏省发改委)作出《省发展改革委关于常州市新北区生活垃圾焚烧发电项目一期工程核准的批复》(苏发改投资发〔2014〕第1194号),“同意建设常州市新北区生活垃圾焚烧发电项目一期工程。项目单位为光大常高新环保能源(常州)有限公司。”该批复对项目建设地点、规模、节能、环保等提出了要求。

(三)江苏环保公众网先后于2014年4月9日、5月23日发布案涉项目环境影响评价第一次公示、第二次公示。2014年6月9日,光大公司分别在《常州日报》、常州高新区(新北区)城建局网站发布案涉项目环境影响评价公示及听证会公告。2014年6月23日,光大公司在常州市××春江镇人民政府召开案涉项目环境影响评价听证会,参加听证会人员包括从报名参加听证会人员中选出的20名听证代表和20名旁听代表。此外,《环境影响报告书》载明,在征求公众意见过程中,建设单位对案涉项目厂界周边3公里范围的行政村、300米范围内的企业发放225份问卷调查表,收回有效表格221份,并对公众意见的反馈及采纳情况进行了说明。

一审法院认为:

(一)《中华人民共和国环境影响评价法》(以下简称环境影响评价法)第二十二条第一款规定,建设项目的环境影响评价文件,由建设单位按照国务院的规定报有审批权的环境保护行政主管部门审批;建设项目有行业主管部门的,其环境影响报告书或者环境影响报告表应当经行业主管部门预审后,报有审批权的环境保护行政主管部门审批。《建设项目环境影响评价文件分级审批规定》第八条第(一)项规定,有色金属冶炼及矿山开发、钢铁加工、电石、铁合金、焦炭、垃圾焚烧及发电、制浆等对环境可能造成重大影响的建设项目环境影响评价文件由省级环境保护部门负责审批。依据上述规定,江苏省环保厅具有对案涉项目《环境影响报告书》进行审批的法定职权。因德科公司位于案涉项目附近,其认为被诉《批复》对其生产经营等有不利影响,有权提起行政诉讼。故江苏省环保厅认为德科公司不具有本案原告主体资格的主张,一审法院不予支持。

(二)《建设项目环境影响评价分类管理名录》第二条规定,国家根据建设项目对环境的影响程度,对建设项目的环境影响评价实行分类管理。建设单位应当按照本名录的规定,分别组织编制环境影响报告书、环境影响报告表或者填报环境影响登记表。根据该名录的规定,项目类别为“生活垃圾集中处置”的,环评要求编制环境影响报告书。环境影响评价法第二十一条规定,除国家规定需要保密的情形外,对环境可能造成重大影响、应当编制环境影响报告书的建设项目,建设单位应当在报批建设项目环境影响报告书前,举行论证会、听证会,或者采取其他形式,征求有关单位、专家和公众的意见;建设单位报批的环境影响报告书应当附具对有关单位、专家和公众的意见采纳或者不采纳的说明。本案中,建设单位光大公司委托具有甲级环评资质的江苏省环境科学研究院对案涉项目进行环境影响评价,编制了《环境影响报告书》,并进行了两次环评公示、媒体公告、公众参与问卷调查、召开了公众参与听证会。江苏省环保厅根据光大公司报送的《环境影响报告书》《技术评估意见》《预审意见》等材料,在其单位网站上先后发布了“江苏省环保厅受理环境影响报告书情况”“拟对建设项目环评文件作出审批意见”的公告,并根据公告、公示所反馈的情况,经审查后作出被诉《批复》。江苏省环保厅的上述行为并不违反法律法规的相关规定,程序亦无不当。

(三)环境保护部收到德科公司行政复议申请后,在法定期限内向江苏省环保厅发送《行政复议答复通知书》《行政复议申请书》等材料,并委托常州市环保局对案涉现场进行勘验。环境保护部在收到江苏省环保厅提交的《行政复议答复书》等相关材料及常州市环保局的现场勘验报告后,经审理作出维持《批复》的行政复议决定,并进行了送达。环境保护部的行政复议程序符合《中华人民共和国行政复议法》《中华人民共和国行政复议法实施条例》的相关规定。

(四)环境影响评价法第二十条第一款规定,环境影响评价文件中的环境影响报告书或者环境影响报告表,应当由具有相应环境影响评价资质的机构编制。第十九条第三款规定,为建设项目环境影响评价提供技术服务的机构,不得与负责审批建设项目环境影响评价文件的环境保护行政主管部门或者其他有关审批部门存在任何利益关系。本案中,环评编制单位为江苏省环境科学研究院,技术评估单位为江苏省环科咨询股份有限公司,两单位均取得环境保护部颁发的建设项目环境影响评价甲级资质证书,均具备独立法人资格,独立开展环境影响评价,独立承担法律责任,无证据证明其与江苏省环保厅存在利益关系。因此,案涉项目环评报告编制单位、技术评估单位的选择并无不当。德科公司认为环评机构、技术评估机构的选择违法的主张不能成立。在案涉《环境影响报告书》编制期间,江苏环保公众网前后两次发布了案涉项目环境影响评价公示,在《常州日报》、常州高新区(新北区)城建局网站上发布了案涉项目环境影响评价公示及听证会公告,并召开了听证会。同时,在征求公众意见过程中,建设单位对案涉项目厂界周边3公里范围的行政村、300米范围内的企业发放了问卷调查表,并对公众意见的反馈及采纳情况进行了说明。德科公司认为公众参与弄虚作假、听证权利被非法剥夺没有事实根据。案涉项目已取得《建设用地规划许可证》《国有土地许可证》并经江苏省发改委核准批复,德科公司认为该项目选址不符合规划要求的主张不能成立。

综上,一审法院认为,江苏省环保厅作出的被诉《批复》证据确凿充分,适用法律法规正确,行政程序合法。德科公司请求撤销被诉《批复》并责令案涉项目停止建设、另行选址的诉讼请求,缺乏事实和法律依据。据此,一审法院于2015年8月18日作出(2015)宁环行初字第3号行政判决,驳回德科公司的诉讼请求。案件受理费50元,由德科公司负担。

德科公司不服一审判决,向江苏省高级人民法院提起上诉,请求撤销一审判决,改判支持其一审诉讼请求。

二审法院对一审法院认定的事实予以确认。

二审法院认为:

(一)江苏省环保厅在审批《环境影响报告书》时已经履行了对项目选址问题的审查职责。项目选址是否合法属于规划许可审查事项,规划许可系规划行政主管部门法定职权。环保行政主管部门只有在规划部门对项目选址进行许可的前提下,才能对环评报告作出审批。环保行政主管部门对规划选址的审查权限仅限于该选址是否得到规划行政主管部门的许可进行审查。就本案而言,江苏省环保厅审查认为,常州市人民政府出具了选址情况说明,常州市规划局出具了选址意见书,案涉项目所在地的规划行政主管部门已经确认该项目建设符合相关规划,江苏省环保厅在此情况下才作出环评许可,已经履行了对规划选址问题进行审查的法定职责。目前案涉项目已经取得常州市规划局的建设用地规划许可证、常州市国土资源局的国有土地使用权证和江苏省发改委的核准批复,亦印证此点。

(二)专项规划可以作为江苏省环保厅行政许可案涉项目的依据。环评审批机关审查《环境影响报告书》时,《常州市环境卫生专业规划修编(2014-2020)》系有效法律文件,环评审批机关没有理由不将其作为审查依据。如相关当事人认为专项规划不合法,可依法对该专项规划问题申请复议或提起诉讼。

(三)江苏省环保厅对案涉项目环境影响问题已经尽到审查职责。江苏省环保厅在审批《环境影响报告书》时就区域内环境空气质量、重要大气污染源、污染物排放总量区域平衡方案及明确的总量指标来源、饮用水源地环境风险评估等问题进行了审查。第一,饮用水源地环境风险评估问题,项目建设及运行的环境风险在环评报告书中已专章评价。第二,三家热电厂是否应当列入大气污染源调查范围问题。案涉项目大气影响评价范围为拟建项目2.5公里范围,长江热能有限公司不在范围内。新港热电有限公司与常州电厂是否应当列入,取决于对《环境影响评价技术导则-大气环境》(HJ2.2-2008)第6.1条的解释结论。该条内容是:“对于一二级评价项目,应调查分析项目的所有污染源(对于改、扩建项目应包括新、老污染源)、评价范围内与项目排放污染物有关的其他在建项目、已批复环境影响评价文件的拟建项目等污染源。如有区域替代方案,还应调查评价范围内所有的拟替代的污染源。”该条款从结构上应解释为:一二级评价项目的调查范围分为两个部分,一是项目的污染源,二是与项目排放污染物有关的污染源。显然应当在后一部分范围内考虑新港热电有限公司与常州电厂是否应当列入,而两家热电企业当时均非“与项目排放污染物有关的其他在建项目、已批复环境影响评价文件的拟建项目”。德科公司关于“案涉项目作为二级评价项目,应调查分析的污染源包括已建、在建、拟建、替代项目”理解与条文含义不符。第三,总量平衡问题。首先,根据德科公司向一审法院提交的诉状内容,德科公司在一审期间的各项诉讼主张并不包含总量平衡问题,江苏省环保厅针对德科公司上诉主张提交《常州市环保局关于常州新北生活垃圾焚烧发电BOT项目污染物排放总量平衡方案的报告》(常环总〔2014〕9号,以下简称《总量平衡方案报告》),并不违反《中华人民共和国行政诉讼法》与《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》。其次,江苏省环保厅关于本案环评报告《建设项目环境保护审批登记表》中“区域平衡替代削减量(12)”一栏中数值均为零的解释合理。在使用国电常州发电有限公司排放指标这一核心问题上,环评审批机关的职责是确保环评报告在区域污染物排放总量上实现“增一减二”的平衡方案有指标来源。对此,常州市环保局向江苏省环保厅提交的《总量平衡方案报告》载明:“本项目需申请氮氧化物排放量285.76吨,2013年环境保护部认定国电常州发电有限公司1号机组减排氮氧化物3172.4吨,其中423.29吨已用于华润电力(常州钟楼)天然气分布式能源项目总量平衡,剩余2749.11吨可用于本项目总量平衡。”如国电常州发电有限公司就指标使用问题提出异议,则是其与环保机关之间的另一行政法律关系,与本案无关。德科公司关于环评报告书及相关附件形成时间的质疑,均无法推翻江苏省环保厅对环评报告在总量平衡安排、大气污染源调查范围审查的合法性。

(四)公众参与权得到了保障。德科公司关于公众参与调查团体部分以个人意见冒充团体意见、无一份团体意见调查表符合要求、听证会部分代表不符合规定、其他代表缺乏广泛性和代表性的主张并无充分证据证明。相反,法庭注意到听证会参与公众在会议上就垃圾运输中转中的渗滤滴漏防范、臭气防治、运行监管、二噁英与飞灰的监测捕集净化、事故应急处置方案等与周边环境密切相关的问题向有关各方提出了疑问,光大公司及相关主管部门均作出直接回应和详尽解答。德科公司提出的未将其列入听证会参与者的问题,光大公司解释其原因在于案涉项目对德科公司合法权益不产生任何实际影响,虽然该解释合理,且不影响听证程序合法性,但法庭期待今后的听证程序应当更加公开透明,能更为有效地保障利害关系人提出异议的程序权利。光大公司在项目运营过程中应当严格遵守环保法律法规,随时接受公众监督。

(五)实施垃圾分类后案涉项目的经济技术可行性不属于环评许可审查范围。项目投入运营后是否能够实现盈利,属于企业自主经营范畴,是否可能因为垃圾分类导致热值降低需要添加其他燃料而导致排污超标,属于环保机关事中监管问题,均不影响江苏省环保厅对案涉项目行政许可合法性。

综上,二审法院认为,原审判决认定事实清楚,适用法律法规正确,审判程序合法。据此,二审法院于2016年12月30日作出(2015)苏环行终字第00009号行政判决:驳回上诉,维持原判。二审案件受理费50元,由德科公司承担。

德科公司仍不服,向本院申请再审,请求撤销一、二审判决并改判支持德科公司一审诉讼请求。主要事实和理由为:(一)二审法院曲解证据规则采纳无效证据,严重违反法定程序。根据证据规则的规定,江苏省环保厅应该在一审中提供其作出被诉行政行为所依据的全部证据和规范性文件,一审法院也应对被诉行政行为的合法性进行全面审查,而不以德科公司的诉讼请求和理由为限。污染物排放总量平衡方案作为建设项目环境影响评价文件审批的前置条件和重要依据,是案涉《环境影响报告书》审批的法定内容和程序,德科公司在一审中亦反复提及总量指标来源及总量平衡方案问题。如果江苏省环保厅确实审核了总量平衡文件,完全可以也应该在一审中作为主要证据提供,但其在没有任何理由和法定手续的情况下未在一审提供。江苏省环保厅二审提交的《总量平衡方案报告》应依据证据规则视为无效证据而不予采纳。二审法院以德科公司一审诉状内容和各项诉讼主张不包含总量平衡问题为由采纳该项证据,缺乏事实和法律依据,严重违反行政诉讼举证法定程序。(二)二审法院支持的被诉行政行为认定事实缺乏证据证明。根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十六条、第三十八条的规定,“规划条件”“选址意见书”分别适用于以出让方式、以划拨方式提供国有土地使用权,“规划条件”不是项目选址意见。案涉项目系通过出让方式取得国有土地使用权,其《工业集中区(春江镇)XG03070401地块规划条件》仅能证明项目地块是工业用地,无法证明规划主管部门对案涉项目选址是否符合常州市城市总体规划进行了审查并出具意见。案涉项目作为城市基础设施和公共服务设施,除了要遵守项目地块的“规划条件”外,还必须首先符合城市总体规划对项目布局、结构及规模等的强制性要求。《常州市人民政府关于常州新北生活垃圾焚烧发电BOT项目规划选址情况的说明》《技术评估意见》均证明案涉项目选址不符合现行常州市城市总体规划,依法不应予以批准。二审法院认为规划行政主管部门出具了规划许可文件,江苏省环保厅就已经履行了对项目选址的审查职责,是错误的。(三)二审法院支持的被诉行政行为适用法律法规错误。二审法院采信的两份关于区域内三家热电厂未被列入大气污染源调查的原因说明,不符合证人证言的形式要件,其出具者江苏省环境科学研究院是案涉环评单位,相关教授是案涉环评技术评审专家组成员,与本案具有利害关系,而且说明涉及专门性问题,专业人员应当出庭而未出庭说明并接受质询,该两份说明缺乏证明力。两份说明在内容上都是对《环境影响评价技术导则-大气环境》(HJ2.2-2008)第6.1条作了断章取义式的解释,不符合汉语语法结构,而且列入《大气污染源调查表》的仅第46家企业符合该解释要求,与调查结果相矛盾。案涉项目作为二级评价新建项目,应调查分析的污染源包括四类项目,即已建项目、在建项目、拟建项目及替代项目,通过调查这些已有污染物排放数据的项目来查明区域内主要污染源和主要污染物。环评单位有意曲解规范条文,选择性地忽略三家电厂,目的是回避主要污染源为另一电厂,主要污染物为NOx以及同类污染物排放总量叠加后超过区域环境容量的事实。(四)二审法院支持的被诉行政行为多处违反法定程序。1.江苏省环保厅未对《常州市环境卫生专业规划修编(2014-2020)》是否完成了规划环评工作进行审查,违反了环境保护部项目环评与规划环评联动机制要求。2.江苏省环保厅无法证明已对《环境影响报告书》(报批稿)中的总量平衡方案履行了审核职责。江苏省环保厅提交的《总量平衡方案报告》应视为无效证据,其在二审中提交的案涉项目环评流程说明也无证明力。《总量平衡方案报告》应附在《环境影响报告书》(报批稿)之后作为审批依据,但《环境影响报告书》(报批稿)没有具体的总量平衡方案和相关附件。案涉总量平衡方案中大气污染物总量指标来源未经调入单位确认同意,国电常州发电有限公司的节余指标不可能无偿转让给其他单位使用。3.江苏省环保厅没有依法依规对公众参与程序进行审查。第一,尽管案涉《环境影响报告书》提供的团体调查表都加盖了团体公章,但团体工作人员意见不能代表团体意见,公众参与调查问卷没有征求团体意见。第二,公众参与调查问卷核查证明文件由常州市新北区人民政府出具,问卷调查表核查文件由江苏省环境保护公共关系协调研究中心出具,不符合《关于切实加强建设项目环境保护公众参与的意见》(苏环规〔2012〕4号)及相关说明关于公众参与调查问卷应由建设项目所在地县级以上国家环保部门核查、省环保厅委托省环境保护宣传教育中心随机抽查的规定。第三,听证会没有邀请持反对观点和意见的代表参加。德科公司按照听证会公告要求报名并提交了书面意见,光大公司以德科公司业已停产、浪费听证会代表名额为由拒绝德科公司参加听证会,也未按规定将反对意见原始资料作为《环境影响报告书》附件。江苏省环保厅未对此进行核实,在公众参与合规性方面未尽审查职责。4.案涉项目对周围环境的影响是长期的、持续的,对位于污染物排放高浓度地带的德科公司的生产经营活动等将产生重大影响,德科公司与案涉项目存在重大利益关系。江苏省环保厅没有书面告知德科公司享有要求听证的权利,违反了《中华人民共和国行政许可法》《环境保护行政许可听证暂行办法》及《江苏省行政许可听证程序暂行规定》的规定。

江苏省环保厅提交意见认为,德科公司的再审申请缺乏事实和法律依据,应予驳回。

本院认为:案涉项目作为生活垃圾焚烧发电项目,对社会整体有益,当然也可能会附带对周围生态环境造成一定影响。对于此类具有公共利益性质的建设项目,政府及其行政主管部门应当依法履行职责,建设单位应当依法履行义务,充分保障公众参与,尽可能减轻项目对周围生态环境的影响;当地的公民、法人及其他组织则应遵循法律途径行使公众参与权,依照法律规定维护自身合法环境权益。结合一、二审判决以及各方当事人在再审审查期间的诉辩意见,本院对本案被诉行政行为是否合法、原审判决是否正确等问题,从以下六个方面予以评判。

(一)关于江苏省环保厅是否履行对项目选址的审查职责问题。首先,环境保护行政主管部门在实施环境评价许可过程中对建设项目选址的审查权限,主要在于审查项目选址是否得到规划行政主管部门的许可。项目选址只有得到规划行政主管部门的许可,环境保护行政主管部门才能对项目环境影响评价文件作出审批。对项目选址的规划许可审查,属于规划行政主管部门的法定职权,并不属于环境保护行政主管部门的审查权限。其次,常州市人民政府向江苏省环保厅出具《关于常州新北生活垃圾焚烧发电BOT项目规划选址情况的说明》,明确案涉项目符合土地利用总体规划要求,并将被纳入下一轮修编的《常州市城市总体规划》中,项目选址符合修编后的常州市城市总体规划。光大公司向江苏省环保厅报送的《技术评估意见》,明确案涉项目选址符合《常州市环境卫生专业规划修编(2014-2020)》相关要求,并与《江苏省生态红线区域保护规划》相容。常州市环保局针对案涉《环境影响报告书》作出的《预审意见》,亦明确案涉项目建设总体符合《常州市城市总体规划》(2011-2020)、《常州市环境卫生专业规划修编(2014-2020)》要求。江苏省环保厅在审查上述材料基础上作出《批复》,已履行对案涉项目选址的审查职责。再次,环境保护部、江苏省环保厅相关通知要求建立规划环评与项目环评联动机制、强化规划环评与项目环评的联动,主要在于规范对规划以及包含在规划中的建设项目的环境影响评价。但对规划进行的环境影响评价与对建设项目进行的环境影响评价属于不同的行政行为,两者在评价机关、评价程序及评价标准等方面均有差异。根据国务院《规划环境影响评价条例》第十七条第一款规定,设区的市级以上人民政府审批的专项规划,在审批前由其环境保护主管部门召集有关部门代表和专家组成审查小组,对环境影响报告书进行审查。《常州市环境卫生专业规划修编(2014-2020)》由常州市人民政府审批,该专项规划的环境影响评价应由常州市环保局组织实施。《常州市环境卫生专业规划修编(2014-2020)》的规划环评工作情况,不属于本案江苏省环保厅对《环境影响报告书》的审查范围。德科公司以江苏省环保厅未对该专项规划的环评情况进行审查为由,主张本案江苏省环保厅的被诉行政行为违反法定程序,缺乏事实和法律依据。

(二)关于江苏省环保厅是否履行污染物排放总量平衡的审查职责问题。案涉《环境影响报告书》明确提出案涉项目污染物排放总量在常州市平衡。《技术评估意见》第四条评估结论第(六)项总量平衡中,明确提出案涉项目废气污染物排放总量在常州市内平衡,废水污染物排放总量在常州市内平衡,纳入常州新区江边污水处理厂总量指标。《预审意见》第五条亦明确,水污染物、废气污染物排放总量按常州市环保局出具的《总量平衡方案报告》提出的方案平衡。《总量平衡方案报告》提出的具体平衡方案为,案涉项目主要水污染物可用常州市深水江边污水处理厂减排指标进行总量平衡,主要气污染物可用国电常州发电有限公司减排指标和常州第一热电厂因关闭而节省的指标进行总量平衡。江苏省环保厅在审查上述材料基础上作出《批复》,并要求光大公司落实《预审意见》《环境影响报告书》提出的各项环保要求,已经履行对案涉项目污染物排放总量平衡问题的审查职责。《总量平衡方案报告》应视为就案涉项目污染物排放总量问题对《环境影响报告书》所作的进一步补充,现行法律法规并无需要国电常州发电有限公司同意才能将其减排指标用于总量平衡的规定。德科公司以《总量平衡方案报告》未作为《环境影响报告书》(报批稿)的附件附在其后,以及案涉项目污染物排放总量平衡方案未经国电常州发电有限公司同意为由,主张江苏省环保厅未履行对案涉项目污染物排放总量平衡问题的审查职责,缺乏事实和法律依据。

(三)关于江苏省环保厅在二审期间提交的《总量平衡方案报告》是否违反举证规则问题。德科公司认为,二审法院采信江苏省环保厅在二审审理过程中提交的《总量平衡方案报告》,违反行政诉讼证据规则。本院注意到,江苏省环保厅一审举示的《技术评估意见》《预审意见》,均对案涉项目污染物排放总量平衡问题有专门阐述,足以证明江苏省环保厅履行了对案涉项目污染物排放总量平衡问题的审查职责。《环境影响报告书》(送审稿)编制完成后,经过技术评审和修改完善,形成《环境影响报告书》(报批稿)和《建设项目排放污染物指标申请表》,并提交常州市环保局进行预审,常州市环保局作出《预审意见》和《总量平衡方案报告》,江苏省环保厅在审核相关材料基础上作出了《批复》。德科公司向一审法院起诉请求撤销江苏省环保厅作出的《批复》时,确实仅就案涉项目选址、环评机构、项目可行性及公众参与等问题提出异议,并未提及污染物排放总量平衡问题。江苏省环保厅针对德科公司二审提出的关于总量平衡问题的上诉主张,有针对性的进一步补充举示《总量平衡方案报告》,并就案涉项目环境影响评价流程作出陈述性说明,并不违反行政诉讼法及相关司法解释的规定,亦不影响案件的公正审判及判决结果的实体正确。德科公司提出的二审法院审理本案违反法定程序的上述理由不能成立。

(四)关于未将其他三家热电厂列入大气污染源调查分析范围是否合法问题。德科公司主张案涉三家热电厂应当列入大气污染源调查分析范围,二审法院不应采信江苏省环境科学研究院和相关教授对区域内三家热电厂未被列入大气污染源调查的两份说明。根据《环境影响评价技术导则-大气环境》(HJ2.2-2008)第6.1条规定,“对于一二级评价项目,应调查分析项目的所有污染源(对于改、扩建项目应包括新、老污染源)、评价范围内与项目排放污染物有关的其他在建项目、已批复环境影响评价文件的拟建项目等污染源。如有区域替代方案,还应调查评价范围内所有的拟替代的污染源。”据此,一二级评价项目需要调查分析的污染源包括两部分,一是被评价项目本身的污染源,二是评价范围内与项目排放污染物有关的其他在建项目、拟建项目等的污染源。新港热电有限公司、常州电厂作为已经建成并正常运行的企业,其所排放污染物已经包含在污染物现状的本底监测数据之内,后续的环境影响评测无需再叠加其污染物数据。长江热能有限公司不在案涉项目大气影响评价范围内,亦无需调查分析其污染物。《环境影响报告书》4.4.1节中“区域内大气污染物排放情况”列出案涉项目所在的常州滨江经济开发区内的工业企业污染源数据,用以说明开发区的工业企业分布、产业结构及特征污染物情况,并不考虑区域热电厂等基础设施项目,《环境影响报告书》后续的影响预测亦未使用这些已建成投产企业的污染物排放数据,因此不足以证明案涉三家热电厂应当列入大气污染源调查。案涉两份说明系江苏省环保厅按照二审法院的要求所提供,江苏省环境科学研究院作为案涉项目的环评单位、相关教授作为案涉环评技术评审专家组的成员,有义务就相关环评情况向人民法院作出说明,该两份书面说明经过庭审质证,符合行政诉讼法及相关司法解释的规定,具有证据效力。说明内容与《环境影响评价技术导则-大气环境》(HJ2.2-2008)第6.1条的规定相符,二审法院予以采信并无不当。

(五)关于是否保障了公众参与问题。根据环境影响评价法第二十一条规定,由建设项目的建设单位在报批环境影响报告书之前举行论证会、听证会或者采取其他形式征求有关单位、专家和公众的意见,并在报批的环境影响报告书中附具对有关单位、专家和公众的意见采纳或者不采纳的说明。案涉项目的环境影响评价公示在江苏环保公众网发布了两次,光大公司作为案涉项目建设单位又分别在《常州日报》、常州高新区(新北区)城建局网站发布环境影响评价公示及听证会公告。光大公司在常州市××春江镇人民政府召开环境影响评价听证会征求公众意见,参加听证会人员包括从报名参加听证会人员中选出的20名听证代表和20名旁听代表。对于参与代表在听证会上提出的有关垃圾运输中转中的渗滤滴漏防范、臭气防治、运行监管、二噁英与飞灰的监测捕集净化、事故应急处置方案等与周边环境密切相关的问题,光大公司及相关主管部门均作了直接回应和详尽解答。《环境影响报告书》载明,光大公司对案涉项目厂界300米范围内的企业进行了逐户调查,对项目3公里范围的行政村、学校和卫生院进行了调查,共发放了225份问卷调查表,收回有效表格221份,并对公众意见的反馈及采纳情况进行了说明。江苏省环境保护公共关系协调研究中心出具的案涉项目环境影响评价公众参与复核意见,常州市新北区人民政府向江苏省环保厅出具的案涉项目环评公众参与调查问卷核查情况的说明,确认环评中调查问卷信息内容真实。因此,案涉项目环境影响评价公众参与程序合法,江苏省环保厅履行了对案涉项目环境影响评价公众参与问题的审查职责。德科公司提出的加盖团体公章的团体调查表不能代表团体意见的主张缺乏依据,公众参与复核文件及公众参与调查问卷核查文件的出具没有违反法律法规规章的规定,德科公司未能参与听证会也不足以证明听证会没有邀请持反对观点和意见的代表参加,德科公司关于江苏省环保厅没有依法依规对公众参与程序进行审查的申请再审主张不能成立。

(六)关于是否侵犯德科公司要求听证权利的问题。《中华人民共和国行政许可法》第四十七条规定,行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的,行政机关在作出行政许可决定前,应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利。国务院《环境保护行政许可听证暂行办法》第二十条规定,环境保护行政主管部门对环境保护行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的环境保护行政许可事项,在作出行政许可决定之前,应当告知行政许可申请人、利害关系人享有要求听证的权利,并送达《环境保护行政许可听证告知书》。在案涉项目《环境影响报告书》报批前,光大公司已经采取现场张贴、登报公示、网上公示等方式发布环境影响评价公示及听证会公告,并组织召开了环境影响评价听证会。江苏省环保厅受理光大公司申请后,在单位网站面向社会先后发布了受理环境影响报告书情况公示和拟对环评文件作出审批意见的公告,并在作出案涉《批复》时考虑了公示、公告反馈情况,保障了包括德科公司在内的相关利害关系人要求听证的权利。此外,德科公司并非案涉项目厂界周围300米范围内的环境敏感保护目标,且当时处于停产状态,尚不足以表明德科公司与光大公司之间就案涉环境保护行政许可存在重大利益关系,江苏省环保厅未书面通知德科公司享有要求听证的权利,并未违反法律法规规章规定的程序。德科公司以江苏省环保厅未书面告知其享有要求听证的权利为由主张江苏省环保厅违反法定程序,缺乏事实和法律依据。

综上,江苏省环保厅作出案涉环境评价许可行政行为,符合环境评价法、行政许可法的规定,并未违反合法性原则。环境保护部作出的案涉行政复议行为亦符合《中华人民共和国行政复议法》《中华人民共和国行政复议法实施条例》等法律法规的规定。二审判决认定事实清楚,适用法律法规正确,审判程序合法,德科公司的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十六条第二款之规定,裁定如下:

驳回再审申请人常州德科化学有限公司的再审申请。

审判长  王旭光

审判员  耿宝建

审判员  王展飞

二〇一八年三月九日

法官助理      张    乾

书记员       李   娜



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来源:微信公众号 鲁法行谈

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