最高法判例:因政策性原因实施关闭取缔行为的合法性审查和权益救济

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☑ 裁判要点

1.关闭取缔不符合国家产业政策的有关企业,是事关安全生产、生态保护和环境资源有效利用的专项工作,有利于促进国民经济和社会的发展,满足社会公共利益的现实需要,应当依法开展并注重对企业合法权益的保护。虽然现行立法未对不符合国家产业政策有关企业的关闭退出工作及程序作出具体、明确的规定,但实践中仍应遵守正当程序与法治秩序的基本要求。

2.有关企业因公共利益而关闭退出,因此所受的直接损失有权利主张公平合理的补偿。行政机关应在一定期限内与关停企业就有关补偿问题进行协商,协商不成的,应尽快就补偿金额、如何采取补偿措施等相关问题作出相应的补偿决定。

☑ 裁判文书

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

(2020)最高法行申7018号

再审申请人(一审原告、二审上诉人)永兴县鲤鱼塘东风机砖厂。

负责人刘方华。

委托诉讼代理人郭春华,湖南见田律师事务所律师。

委托诉讼代理人宋振欣,湖南见田律师事务所实习律师。

再审申请人(一审被告、二审上诉人)湖南省永兴县人民政府。

法定代表人刘朝晖。

原审第三人湖南省永兴县科技和工业信息化局。

法定代表人许常海。

再审申请人永兴县鲤鱼塘东风机砖厂(以下简称东风砖厂)因诉被申请人湖南省永兴县人民政府(以下简称永兴县政府)及原审第三人湖南省永兴县科技和工业信息化局行政强制及行政赔偿一案,不服湖南省高级人民法院(2019)湘行终1556号行政判决,向本院申请再审。本院依法组成合议庭进行了审查,现已审查终结。

东风砖厂向本院申请再审称:1.东风砖厂属于国家鼓励新型墙体材料生产企业,并非落后的粘土实心砖生产企业。2.永兴县政府的关闭行为未履行催告、公告、充分听取东风砖厂陈述和申辩等程序,严重违反法定程序。3.永兴县政府变更或者撤回已经生效的行政许可给公民、法人或者其他组织造成财产损失的,应当依照信赖利益保护及损益填平原则,按照中联湘资评报字〔2019〕第B-34号资产评估报告向东风砖厂作出行政赔偿。请求撤销二审判决;确认被诉强拆行为违法;判令永兴县政府依照资产评估报告评估价值220.86万元、鉴定外损失项目的费用414592元及以上两项费用所产生的利息(利息自被诉行为作出之日起至赔偿款实际支付之日止,按照同期银行贷款利率两倍计算)承担赔偿责任。

本院经审查认为,关闭取缔不符合国家产业政策粘土砖企业,是事关安全生产、生态保护和环境资源有效利用的专项工作,有利于促进国民经济和社会的发展,应当依法开展并注重砖厂权人的权益保护。虽然现行立法未对不符合国家产业政策粘土砖企业的关闭退出工作及程序作出具体、明确的规定,但实践中仍应遵守正当程序与法治秩序的基本要求。湖南省淘汰落后产能和企业兼并重组工作领导小组办公室《关于落实中央环保督察反馈意见全面取缔违反法律法规及不符合国家产业政策粘土砖企业的督办函》(湘淘汰落后办〔2017〕19号)、郴州市淘汰落后产能工作领导小组办公室《郴州市依法整顿取缔粘土砖企业专项行动工作方案》(郴淘汰落后办〔2017〕1号)等文件从实际出发,对不符合国家产业政策粘土砖企业退出条件、程序和步骤进行了规定,应当作为被诉行政行为合法性的判断标准。

东风砖厂存在使用国家产业政策淘汰类的无顶轮窑及手续不齐等问题,依照上述政策精神,属于依法直接关闭之列。由于东风砖厂未依照“两断三清”的要求自行处置到位,永兴县政府在关闭验收时间将至之际,开展集中整治,联合多个部门对其实施强制拆除,通过永兴县经济和科学技术综合执法大队发出永电法告〔2017〕1212号《停止电力供应告知书》,永兴县砖厂综合整治和规范发展工作领导小组办公室向东风砖厂发出《通知》,载明相关事项,履行了提醒、告知义务,并未通过炸毁等暴力方式对东风砖厂进行关闭取缔,亦未超出必要的限度,无明显不当。永兴县政府根据省、市、县三级政府作出的关闭取缔及“两断三清”行为,是依据中央及地方政策而不是依据法律作出的,总体上符合国务院和湖南省人民政府相关文件的规定。东风砖厂主张永兴县政府在整个关闭取缔程序中未履行催告、公告、充分听取其陈述和申辩等法定程序,迳行关闭,造成其财产损失。但东风砖厂因政策性原因关闭,是多环节的综合过程,涉及不同主体不同行为,历经不同程序不同阶段,不同于通常意义的生效行政许可的撤回,而是永兴县政府贯落实产业结构调整、满足社会公共利益的现实需要。因此,不应以个别程序瑕疵作为认定整个关闭退出行为违法的依据,应当对整个关闭行为的合法性予以肯定。

东风砖厂因公共利益而关闭退出,因此所受的直接损失有权利主张公平合理的补偿。永兴县政府应在一定期限内与东风砖厂就有关补偿问题进行协商,协商不成的,应尽快就补偿金额、如何采取补偿措施等相关问题作出相应的补偿决定。二审法院责令永兴县政府在判决生效后60日内对东风砖厂的补偿问题作出处理,并无不当。永兴县政府在下一步对东风砖厂转型发展以及土地与附属设施再利用再开发时,应当充分考虑东风砖厂因维护公共利益配合关闭而客观存在的间接损失,积极落实关闭取缔砖厂后存量土地和企业转产政策,促进产业优化转型,多措并举,最大限度减少东风砖厂的间接损失。

综上,东风砖厂的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款的规定,裁定如下:

驳回再审申请人永兴县鲤鱼塘东风机砖厂的再审申请。

审判长  耿宝建

审判员  寇秉辉

审判员  李光琴

二〇二〇年七月二十九日

法官助理    张巧云

书记员        陈丹超


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来源:微信公众号 鲁法行谈

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