最高法判例:挂靠户口、收养关系、行政机关自行收集证据的认定

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☑ 裁判要点

1.收养法于1991年12月29日经第七届全国人民代表大会常务委员会第二十三次会议审议通过,并自1992年4月1日起施行,在此之前,我国并无关于收养问题的专门性法律规定。1984年8月30日,最高人民法院为了准确适用民事政策法律,正确、合法、及时处理民事案件,保护国家、集体和公民的合法权益,制定出台了《最高人民法院关于贯彻执行民事政策法律若干问题的意见》。该意见第28条规定,亲友、群众公认,或有关组织证明确以养父母与养子女关系长期共同生活的,虽未办理合法手续,也应按收养关系对待。1992年3月26日,最高人民法院为了人民法院贯彻执行收养法,作出《最高人民法院关于学习、宣传、贯彻执行〈中华人民共和国收养法〉的通知》,并在该通知第二条明确要求,收养法施行后,各级人民法院必须严格执行。收养法施行后发生的收养关系,审理时适用收养法。收养法施行前受理,施行时尚未审结的收养案件,或者收养法施行前发生的收养关系,收养法施行后当事人诉请确认收养关系的,审理时应适用当时的有关规定;当时没有规定的,可比照收养法处理。对于收养法施行前成立的收养关系,收养法施行后当事人诉请解除收养关系的,应适用收养法。

2.当事人的收养关系已得到原户籍所在地和现户籍所在地基层群众性自治组织的证明确认。行政机关对此不予认可,但无有效相反证据予以推翻。在案证据亦不能表明当事人是为了获得搬迁安置补偿资格而恶意落户。故当事人依法应享有辖区居民的正常待遇,属于搬迁安置补偿对象,可以获得征地搬迁安置补偿。原审认定当事人未形成事实上的收养关系,其落户属挂靠户口,其不属于搬迁安置补偿对象,认定事实及适用法律均有不当。

3.人民法院在审查行政行为合法性时,不应将行政机关在行政行为作出后自行收集的证据,作为认定被诉行政行为合法的根据,但并未排除不涉及行政行为合法性证据的采信。若行政机关在行政行为作出后自行收集的证据不是为了证明行政行为的合法性,人民法院则可采信此类证据。

☑ 裁判文书

中华人民共和国最高人民法院

行 政 判 决 书

(2018)最高法行再58号

再审申请人(一审原告、二审上诉人):符卓才,男,1950年2月28日出生,汉族,住海南省洋浦经济开发区。

委托诉讼代理人:王朝芳,海南颍川律师事务所律师。

再审申请人(一审原告、二审上诉人):符巨家,男,1986年3月15日出生,汉族,住海南省洋浦经济开发区。

委托诉讼代理人:王朝芳,海南颍川律师事务所律师。

被申请人(一审被告、二审被上诉人):洋浦经济开发区管理委员会,住所地海南省洋浦经济开发区国际商业大厦。

法定代表人:张磊,该管委会主任。

委托诉讼代理人:潘蓉,该管委会法制办公室工作人员。

委托诉讼代理人:何志锋,洋浦经济开发区搬迁安置办公室工作人员。

再审申请人符卓才、符巨家因诉被申请人洋浦经济开发区管理委员会(以下简称洋浦管委会)拆迁安置行政命令一案,不服海南省高级人民法院(2016)琼行终493号行政判决,向本院申请再审。本院于2017年10月11日立案,并于2017年11月27日作出(2017)最高法行申7535号行政裁定,提审本案。提审后,本院依法组成合议庭于2018年4月25日公开开庭进行了审理,再审申请人符卓才、符巨家的共同委托诉讼代理人王朝芳,被申请人洋浦管委会的委托诉讼代理人潘蓉、何志锋到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

原审经审理查明:符巨家又名符发健,其生父符巨丰是海南省儋州市海头镇洋家东村委会白沙地村(以下简称白沙地村)村民,符发健出生后户口落在该村,其妻子羊科菊、儿子符昌颖及女儿符昌彦、符昌霞均是该村集体经济组织成员,并一直在该村居住生活。符卓才的户口登记信息显示,符巨家是符卓才的三儿子,但符卓才和符巨家未曾办理收养手续。2014年11月25日,符发健的户口因“重人”被注销。因海南炼化改扩建项目建设,需搬迁符卓才位于用地范围内的房屋及附着物。《洋浦××开发区征收集体土地房屋搬迁安置与补偿暂行办法》(以下简称《暂行办法》)第三十一条规定:“有洋浦常住户口,有1992年人口普查登记底册和1992年房屋普查登记底册的被搬迁人可以分户:被搬迁人有多个儿子的,到搬迁公告公布之日止,其儿子已到22周岁法定婚龄未婚的和已结婚成家的,都可以分户,其中一个儿子须随父母组户。”除符巨家以外,符卓才有婚生子符巨风、符巨猷、符巨仁。符巨风、符巨猷、符巨仁均已分户进行安置。2013年10月7日,符卓才、符巨家组户与洋浦××开发区搬迁安置办公室(以下简称洋浦搬迁办)签订《洋浦××开发区房屋搬迁补偿安置协议书》(以下简称《搬迁协议》)。2015年12月,符卓才、符巨家按协议约定领取位于洋浦东部安置新城联排房安置区的安置房屋一套,建筑面积为160平方米,同时领取经济补偿款126025.4元。2016年1月,符卓才、符巨家入住安置房。2016年4月13日,洋浦搬迁办作出《通知》并送达符卓才、符巨家,认为符卓才与符巨家没有直系血亲关系,符卓才不得与符巨家组户进行联排房安置。根据《暂行办法》第四十条及《搬迁协议》第九条第四款规定,责令符卓才于2016年4月14日前主动到洋浦搬迁办办理退房手续,将安置补偿款退交新英湾区办事处。符卓才、符巨家不服,以洋浦管委会为被告,于2016年4月26日向一审法院提起本案行政诉讼,请求撤销洋浦管委会于2016年4月13日作出的《通知》。另查明,洋浦搬迁办是具有独立法人资格的正处级事业单位,负责组织实施开发区范围内征收房屋的搬迁安置与补偿工作。洋浦管委会在一审庭审调查中确认,洋浦管委会委托洋浦搬迁办于2016年4月13日作出《通知》,该行为应归属于洋浦管委会。

海南省第二中级人民法院(2016)琼97行初93号行政判决认为,首先,关于洋浦管委会在诉讼过程中收集的证据能否作为定案依据的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十五条规定:“在诉讼过程中,被告及其诉讼代理人不得自行向原告、第三人和证人收集证据。”根据上述法律规定,限制收集证据的对象是原告、第三人和证人。从洋浦管委会提供的证据来看,收集证据的对象是洋浦经济开发区公安局、儋州市公安局海头边防派出所、儋州市海头镇人民政府、儋州市国土资源局等单位,且上述证据在2016年4月13日之前已客观存在,与其他证据能相互印证,形成完整的证据链。因此,洋浦管委会在诉讼过程中收集的上述证据并不违反法律规定,可以作为定案依据。符卓才、符巨家关于洋浦管委会在行政行为作出之后收集的证据不能作为定案依据的主张,不予采纳。其次,关于符巨家是否属于安置对象的问题。从洋浦管委会提交的证据进行分析,符卓才和符巨家未依法办理收养手续,没有形成法律上的收养关系,且符巨家以符发健的名义一直在白沙地村居住生活,符卓才与符巨家亦未形成事实上的收养关系。符巨家将户口登记在符卓才的名下,属于挂靠户口的情形。根据《暂行办法》第十八条第二款第(二)项的规定,挂靠户口的非家庭直系成员不属于安置对象。洋浦搬迁办根据《暂行办法》第四十条及《搬迁协议》第九条的规定,于2016年4月13日作出《通知》,要求符卓才办理退房手续并退交补偿款,认定事实清楚,证据确实充分,处理结果正确。符卓才、符巨家请求撤销《通知》,没有事实和法律依据,不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九的规定,判决:驳回符卓才、符巨家的诉讼请求。案件受理费50元,由符卓才、符巨家共同负担。

符卓才、符巨家不服一审判决,提起上诉。海南省高级人民法院(2016)琼行终493号行政判决认为,本案的争议焦点是符巨家是否属于安置对象。根据本案查明的事实,虽然在户口登记信息中符卓才和符巨家是以父子关系进行登记,但符卓才和符巨家并非直系血亲,符卓才也未依法办理收养符巨家的手续,符卓才和符巨家之间并未形成法律上的收养关系。并且,符巨家一直以符发健的名义在白沙地村居住生活,也没有证据可以证明符卓才和符巨家之间形成了事实上的收养关系。因此,符巨家将户口登记在符卓才的名下,属于挂靠户口的情形。根据《暂行办法》第十八第二款“不符合上述条件的其他人口,不属于安置对象,特别包括下列人员:(一)在公布搬迁公告之前,已出嫁或死亡的。(二)挂靠户口的非家庭直系成员”的规定,符巨家作为挂靠户口的非家庭直系成员,不属于安置对象。洋浦搬迁办根据《暂行办法》第四十条及《搬迁协议》第九条的规定作出《通知》,要求符卓才办理退房手续并退交补偿款,认定事实清楚,证据确实充分,处理结果正确。一审判决认定事实清楚,判决结果正确,依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定,判决:驳回上诉,维持原判。二审案件受理费50元,由符卓才、符巨家负担。

符卓才、符巨家申请再审称:(一)原判决认定事实错误。1.原判决认定符卓才和符巨家未依法办理收养手续,未形成法律上的收养关系,认定事实明显错误。符卓才于1986年收养符巨家并办理户口登记,而《中华人民共和国收养法》(以下简称收养法)于1992年4月1日才颁布,不具有溯及力。符卓才和符巨家的收养关系符合《最高人民法院关于贯彻执行民事政策法律若干问题的意见》第28条的规定,应依法认定收养关系成立,符巨家符合洋浦的安置补偿条件。2.原判决认定符巨家一直以符发健的名义在白沙地村居住生活,符巨家的户口登记在符卓才名下属挂靠户口,没有确实充分的证据加以证实,认定事实明显错误。符卓才和符巨家自收养之日起便常年居住生活在洋浦,符巨家有洋浦户口及1992年洋浦的房屋和人口登记底册,该事实有《常住人口登记卡》《1992年房屋普查登记底册》和洋浦××开发区新英湾区办事处春鸣居委会(以下简称春鸣居委会)出具的《证明》可以证实。符巨家作为符卓才的养子,符合洋浦的安置补偿条件。此外,在户籍性质未经依法撤销前,人民法院不能变更符卓才和符巨家之间的父子关系和户籍性质。(二)原判决未查明洋浦管委会作出《通知》超越职权、违反法定程序及不符合法定形式。1.符卓才、符巨家与洋浦管委会于2013年签订的《搬迁协议》是真实、合法、有效的协议。符卓才、符巨家基于该协议获得了安置补偿,对房屋和补偿款享有相应的权利。洋浦管委会不能以行政命令的方式处分符卓才和符巨家合法取得的财产。洋浦管委会作出《通知》的具体行政行为属超越职权,明显违反法律规定。2.洋浦管委会在《通知》作出第二天即责令符卓才和符巨家退房退款,没有给予符卓才和符巨家诉权和期限,明显违反法律规定。3.洋浦管委会作出《通知》所依据的证据都是事后补充收集的证据,属于先裁决,后取证。洋浦管委会作出的《通知》不合法,侵害了符卓才和符巨家的合法权利,依法应予纠正和撤销。符卓才、符巨家请求:一、撤销(2016)琼行终493号行政判决和(2016)琼97行初93号行政判决;二、支持符卓才、符巨家在原审时的诉讼请求。

洋浦管委会答辩称:(一)符卓才、符巨家在再审申请书中提到的三份证据在原审中均未出现,且在原审之前即已存在,符卓才、符巨家亦持有该证据,该证据不属于新的证据。第三份证据是符卓才、符巨家在再审询问时当庭提交的,后经洋浦经济开发区公安局调查,已证实该证据是伪证,利用该证据说明原判决认定事实错误没有事实基础。(二)符卓才、符巨家认为一审判决认定符发健在白沙地村生活是错误的,无事实依据。1.符发健就是符巨家,有公安机关的人像比对记录及符发健在原审及再审询问时的当庭自认为依据。符发健在白沙地村生产生活,有家庭联产承包记录、宅基地产权证、新农合参保记录等证据可以证实。2012年7月9日搬迁安置时,符发健有双重户口,一个在白沙地村,一个在洋浦××开发区。根据《中华人民共和国户口登记条例》第六条的规定,应认定符发健的户口属挂靠户口。符发健在本案申请再审期间提交的春鸣居委会和白沙地村委会的《证明》已被证实来源不明,记载不正确,是伪证,其在洋浦生活的轨迹无证据证明。(三)符卓才、符巨家认为洋浦搬迁办撤销符卓才的《搬迁协议》超越职权,是对法律的错误认识。《搬迁协议》是行政合同,属行政行为,如果具备撤销的情形,应由签订机关实施撤销。(四)符卓才、符巨家认为洋浦搬迁办作出《通知》违反法定程序,不符合法定形式,但目前撤销行为并无固定格式的法律文书,无专项法律规定撤销程序。洋浦搬迁办按照实施行政行为的正常程序制作、送达《通知》,符合行政行为正当程序。(五)本案二审判决作出时间是2016年12月6日,符卓才、符巨家申请再审的时间是2017年8月5日,已超过法律规定的6个月的申请再审期限。

本案再审期间,本院就春鸣居委会于2016年6月15日出具《证明》的形成过程向该居委会负责人进行了询问,该居委会负责人认可《证明》的真实性。

除本案原审认定符巨家一直在白沙地村居住生活的事实外,本院对原审认定的其他事实予以确认。对于符巨家是否一直在白沙地村居住生活,本院将在符巨家是否属于搬迁安置补偿对象一节中一并加以论述。

本院认为,本案再审争议焦点是:一、符巨家是否属于搬迁安置补偿对象;二、洋浦搬迁办作出《通知》是否存在程序违法。

一、关于符巨家是否属于搬迁安置补偿对象的问题

本院认为,收养法于1991年12月29日经第七届全国人民代表大会常务委员会第二十三次会议审议通过,并自1992年4月1日起施行,在此之前,我国并无关于收养问题的专门性法律规定。1984年8月30日,最高人民法院为了准确适用民事政策法律,正确、合法、及时处理民事案件,保护国家、集体和公民的合法权益,制定出台了《最高人民法院关于贯彻执行民事政策法律若干问题的意见》。该意见第28条规定,亲友、群众公认,或有关组织证明确以养父母与养子女关系长期共同生活的,虽未办理合法手续,也应按收养关系对待。1992年3月26日,最高人民法院为了人民法院贯彻执行收养法,作出《最高人民法院关于学习、宣传、贯彻执行〈中华人民共和国收养法〉的通知》,并在该通知第二条明确要求,收养法施行后,各级人民法院必须严格执行。收养法施行后发生的收养关系,审理时适用收养法。收养法施行前受理,施行时尚未审结的收养案件,或者收养法施行前发生的收养关系,收养法施行后当事人诉请确认收养关系的,审理时应适用当时的有关规定;当时没有规定的,可比照收养法处理。对于收养法施行前成立的收养关系,收养法施行后当事人诉请解除收养关系的,应适用收养法。本案中,符卓才、符巨家主张二人之间于收养法施行前即已存在收养关系,并提交了春鸣居委会出具的《证明》和儋州市海头镇洋家东村委会出具的《关于符巨家基本情况的说明》等证据加以证实。虽然洋浦管委会对此不予认可,但其并未提交有效的证据予以反驳。从《证明》和《关于符巨家基本情况的说明》载明的内容看,符巨家自1986年即已被符卓才收养,并与收养人符卓才共同居住生活在春鸣社区,至今已逾三十年时间。该事实表明,符卓才与符巨家之间的收养关系已得到符巨家原户籍所在地和现户籍所在地基层群众性自治组织的证明确认。并且,结合洋浦管委会提交的《洋浦××开发区搬迁安置人口申报表》及符卓才、符巨家提交的《被搬迁房屋补偿项目和安置人口确认表》、户口登记信息等证据载明的内容看,符卓才与符巨家之间的父子关系也已得到包括春鸣居委会所属居民小组、案涉搬迁安置小组、洋浦经济开发区新干冲区办事处、洋浦经济开发区公安局等多部门的审查确认。在无有效相反证据予以推翻的情况下,上述证据亦可进一步佐证符卓才与符巨家之间已形成事实上的收养关系。同时,鉴于1986年符卓才收养符巨家时,我国尚无关于收养问题的专门性法律规定,故符卓才与符巨家对未办理合法收养手续,未形成法律上的收养关系,自身并无过错,亦不可因此苛责于符卓才和符巨家。况且,案涉搬迁公告发布于2012年7月,本案即便按照洋浦管委会于本院再审庭审时的陈述,符巨家系于1997年才落户至洋浦××行政辖区,此亦不能表明符巨家是为了获得搬迁安置补偿资格而恶意落户至洋浦××开发区。此情形下,结合符巨家在原户籍所在地,即白沙地村的户口因“重人”已于2014年11月25日被公安机关注销,其户口现登记在符卓才名下,已属于洋浦××开发区行政辖区居民,且其与符卓才的住所位于案涉征地搬迁范围内的事实,符巨家依法应享有洋浦××开发区行政辖区居民的正常待遇,属于搬迁安置补偿对象,可以获得征地搬迁安置补偿。本案现情形下,如若否认符巨家洋浦××开发区行政辖区居民的身份资格,其依法享有的合法权益便难以得到有效的救济,亦不符合相关法律立法之精神与目的。综上,原判决认定符卓才与符巨家之间未形成事实上的收养关系,符巨家的户口登记在符卓才名下属挂靠户口,其不属于搬迁安置补偿对象,认定事实及适用法律均有不当,本院予以纠正。

二、关于洋浦搬迁办作出《通知》是否存在程序违法的问题

本院认为,《中华人民共和国行政诉讼法》第三十五条规定,在诉讼过程中,被告及其诉讼代理人不得自行向原告、第三人和证人收集证据。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三十条第一项规定,被告及其诉讼代理人在作出具体行政行为后自行收集的证据,不能作为认定被诉具体行政行为合法的根据。根据上述规定,人民法院在审查行政行为合法性时,不应将行政机关在行政行为作出后自行收集的证据,作为认定被诉行政行为合法的根据,但并未排除不涉及行政行为合法性证据的采信。若行政机关在行政行为作出后自行收集的证据不是为了证明行政行为的合法性,人民法院则可采信此类证据。本案中,洋浦管委会在2016年4月13日《通知》作出后自行收集的《户籍证明》《常住人口登记表》《2011-2013年度补贴公示表》等证据,意在证明洋浦搬迁办作出《通知》是合法的,即为了证明案涉行政行为的合法性。故洋浦管委会在2016年4月13日《通知》作出后自行收集的上述证据不能作为认定《通知》合法性的根据,本院不予采信。

综上,原判决因认定部分事实错误,导致判决结果错误,本院予以纠正。符卓才、符巨家请求撤销洋浦搬迁办于2016年4月13日作出的《通知》,有事实和法律依据,本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十九条第一款、第一百二十二条规定,判决如下:

一、撤销海南省高级人民法院(2016)琼行终493号行政判决;

二、撤销海南省第二中级人民法院(2016)琼97行初93号行政判决;

三、撤销洋浦经济开发区搬迁安置办公室于2016年4月13日作出的《通知》。

一、二审案件受理费各50元,均由洋浦经济开发区管理委员会负担。

本判决为终审判决。

审判长  张颖新

审判员  曹 刚

审判员  熊俊勇

二〇一八年九月三十日

法官助理     王   鹏

书记员       王天津



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来源:微信公众号 鲁法行谈

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