最高法判例:农业养殖设施位于城市规划区内,依法应当取得建设工程规划许可后方可建设

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☑ 裁判要点

根据《中华人民共和国城乡规划法》第二条第三款的规定,规划区是指城市、镇和村庄的建成区以及因城乡建设和发展需要,必须实行规划控制的区域。第四十条第一款规定,在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的,建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城3乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。涉案农业养殖设施位于城市规划区内,依法应当取得建设工程规划许可证后方可建设。

☑ 裁判文书

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

(2017)最高法行申721号

      再审申请人(一审原告、二审上诉人)陈金成。

      被申请人(一审被告、二审被上诉人)南宁高新技术产业开发区管理委员会。
       再审申请人陈金成因诉被申请人南宁高新技术产业开发区管理委员会(以下简称高新区管委会)强制拆除及行政赔偿一案,不服广西壮族自治区高级人民法院于2016年6月30日作出的(2015)桂行终字第162号行政判决,向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查,现已审查终结。

       2010年至2011年间,陈金成未经城乡规划主管部门审批同意,在南宁市西乡塘区安宁街道办永宁村建设房屋用于养殖。2014年10月15日,高新区管委会以陈金成未经城乡规划行政主管部门批准,擅自在上述地点建设房屋的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定,已构成违法建设为由作出《限期搬离拆除违法建(构)筑物通知书》,要求陈金成于2014年10月18日前将建筑物内物品搬运完毕并自行拆除,逾期将进行强制拆除,并言明由此造成的财产损失一律不予赔偿。2014年10月24日,高新区管委会对陈金成的上述房屋进行强制拆除。2015年1月26日,陈金成提起本案行政诉讼,请求确认高新区管委会强制拆除其养殖场房屋违法,判令赔偿相应损失共计694458元。另查明,高新区管委会未能提供证据证明其在强拆过程中对案涉建筑物室内物品依法进行处置并保全证据,也未能提供证据证实拆除时建筑物内的动产已清空,高新区管委会实施强制拆除行为时给陈金成的部分动产造成了损失。

      广西壮族自治区南宁市中级人民法院(2015)南市行一初字第36号行政判决认为,高新区管委会具有对本行政辖区内涉及违反城乡规划法的违法建(构)筑物、设施等实施强制拆除的法定职权,是本案被诉强制拆除行为的适格被告。高新区管委会强制拆除陈金成的养殖房屋违反了法定程序,其实施的强制拆除行为应认定为违法行政行为,但拆除的房屋是违章建筑,陈金成就违章建筑要求赔偿无法律依据,其主张高新区管委会赔偿在强拆过程中压死生猪、损坏生产机械设备及室内物品造成的损失,由于其提交的证据材料不能证明因受被诉行为侵害而造成损失的事实,对其赔偿主张不予支持。判决确认高新区管委会2014年10月24日对陈金成案涉房屋实施强制拆除违法;驳回陈金成要求高新区管委会赔偿其经济损失694458元的赔偿请求。陈金成不服一审判决,提起上诉。

     广西壮族自治区高级人民法院(2015)桂行终字第162号行政判决认为,高新区管委会作出本案被诉的强制拆除行为违法,但陈金成不能证明案涉建筑物属于合法财产,故其请求对案涉建筑物给予国家赔偿没有法律依据。一审判决确认违法以及驳回陈金成对案涉建筑物的赔偿请求正确,予以维持。但陈金成在案涉建筑物内的养殖物及其他动产是其合法财产,受法律保护。由于没有案涉建筑物内损失的动产清单及相关数量和质量方面的材料,不具备估价的条件。根据本案实际情况,结合陈金成的诉讼请求,酌定损失额为4万元。判决维持一审判决第一项;变更一审判决第二项为“由南宁高新技术产业开发区管理委员会赔偿陈金成被拆除建筑物室内物品及死猪损失4万元,驳回陈金成的其他赔偿请求”。

      陈金成向本院申请再审,请求撤销二审判决,予以再审,赔偿其经济损失694458元。事实和理由为:1.高新区管委会在没有强制拆除的法律文件的情况下,对其养殖栅、住房及相关设施进行强制拆除,造成其养殖的生猪伤亡,养殖栅、住房内的动产及建筑材料、水电设施损毁等巨大财产损失。2.高新区管委会不具备行政强制实施主体资格,强拆行为超越职权。3.由于高新区管委会的原因导致其根本无法收集到更多证据,高新区管委会应当承担举证责任。二审判决的赔偿金额没有事实和法律依据。
      高新区管委会提交意见称,1.其是合法的行政主体,依法可以作为城市管理综合行政执法主体,具有辖区内城乡规划行政管理职权。2.陈金成建设的案涉房屋为违法建筑,依法应当予以拆除。3.其对陈金成违法建筑作出强制拆除行为认定事实清楚,程序合法,适用法律正确。4.陈金成要求赔偿经济损失694458元没有事实和法律依据。5.陈金成在本案判决生效后已领取了法院判赔的动产损失及二审案件受理费,在承认二审判决并领款后再提起再审申请不应得到支持。
      本院经审查认为,根据《中华人民共和国行政强制法》第八条、第三十四条、第三十五条的规定,公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政强制,享有陈述权、申辩权;当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的,具有行政强制执行权的行政机关可以依法自行强制执行,没有强制执行权的行政机关应当申请人民法院强制执行;行政机关实施强制执行,应当事先书面催告当事人履行义务。本案中,高新区管委会在实施强制拆除行为前,未向陈金成发送限期履行的书面催告通知书;在实施强制拆除行为过程中,亦未给予其陈述、申辩的权利,强制拆除行为违反法定程序。因此,一、二审判决确认被诉行政强制拆除行为违法并无不当。高新区管委会违法强制拆除行为造成陈金成建筑物内物品损失,依法应当予以赔偿。二审判决认定主要事实清楚,适用法律正确,赔偿数额适当。陈金成申请再审的理由不能成立。
      一、关于案涉被强拆农业养殖设施是否合法问题。根据《中华人民共和国城乡规划法》第二条第三款的规定,规划区是指城市、镇和村庄的建成区以及因城乡建设和发展需要,必须实行规划控制的区域。该法第四十条第一款规定,在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的,建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。陈金成主张其被强拆的农业养殖设施建设于2010年至2011年间,且该农业养殖设施位于城市规划区内,依法应当取得建设工程规划许可证后方可建设。因此,在陈金成不能提供被强拆农业养殖设施的合法建设手续的情况下,其关于案涉建筑物属合法建筑的主张因没有事实根据和法律依据而不能成立。

      二、关于高新区管委会是否有权实施案涉强拆行为问题。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条及第六十八条之规定,县级以上人民政府城乡规划主管部门具有城乡规划行政处罚权。另根据《广西壮族自治区高新技术产业开发区条例》第十三条关于“高新区所在地的市人民政府设立高新区管理委员会,作为管理高新区具体事务的派出机构,根据市人民政府的授权,对高新区的发展规划、科技创新、城市建设、土地、财政、外事、项目审批、劳动人事等事项进行统一管理”以及第十四条第一款第七项关于“高新区管理委员会履行所在地的市人民政府授予的其他职权”的规定,南宁市人民政府可以对高新区管委会等派出机构予以明确授权,由其履行法律赋予南宁市人民政府的有关行政管理职权。在此前提下,中共南宁市委办公厅、南宁市人民政府办公厅印发的《中共南宁高新技术开发区工作委员会南宁高新技术产业开发区管理委员会主要职责、内设机构和人员编制规定》第一点主要职责第九项也已明确授权高新区管委会负责高新区城市管理综合行政执法工作。案涉农业养殖设施所在地属于高新区管委会的城乡规划行政管理职权实施的地域范围,因此,高新区管委会有权实施案涉强拆行为。

      三、关于损失赔偿问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定:“国家机关和国家机关工作人员行使职权,有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形,造成损害的,受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”也就是说,获得国家赔偿的前提是公民、法人和其他组织的合法权益受到侵害从而造成损失。陈金成被拆除的建筑物不属于合法财产,一、二审对案涉建筑物不给予国家赔偿于法有据,本院予以支持。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十四条规定,法庭应当对经过庭审质证的证据和无需质证的证据进行逐一审查和对全部证据综合审查,遵循法官职业道德,运用逻辑推理和生活经验,进行全面、客观和公正地分析判断,确定证据材料与案件事实之间的证明关系,排除不具有关联性的证据材料,准确认定案件事实。本案中,高新区管委会实施强制拆除行为时,未对陈金成被拆除建筑物内的养殖物及其他物品进行清点、登记、保全,造成目前无法准确认定陈金成养殖物及屋内物品损失的具体数额,高新区管委会应负有相应的责任。尽管陈金成不能证明其养殖物及屋内物品损失的具体情况,但对于合理的物品损失,高新区管委会亦应予以赔偿。考虑到高新区管委会在2014年10月15日下发限期搬离通知,要求陈金成于2014年10月18日搬离,后于2014年10月24日强制拆除房屋。陈金成在明知房屋限期被拆除的情况下,在被拆除房屋里存放大量贵重物品可能性不大。综合以上因素,二审判决酌定赔偿陈金成损失4万元,符合本案实际,合乎情理,本院予以支持。陈金成称其因强制拆除造成养殖物等财产损失,但没有提供充分的证据予以证明,该项主张缺乏事实根据,本院不予支持。

      综上,陈金成的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第三、四项规定的情形。本院依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第七十四条之规定,裁定如下:

       驳回陈金成的再审申请。

审判长     龚    斌

审判员     熊俊勇

审判员     陈宏宇

二〇一七年三月三十一日

法官助理  李竺娉

书记员     潘海蓉


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来源:微信公众号 鲁法行谈

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