全国法院百优文书:救济期限届满的行政行为可请求行政机关重开法律程序

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☑ 裁判要点

1. 本案被诉行政行为是行政机关根据当事人的申请,重开行政程序后作出的处理决定。根据《中华人民共和国森林法》第三条第二款和《中华人民共和国森林法实施条例》第五条第二款规定,行政机关具有依法作出颁发林权证及发现错误后履行自我纠错义务的法定职责。

2. 登记发证行为本身就是基于政府公信力作出的行政行为,该行政行为一旦作出非因法定原因不能随意更改。若登记发证行为有误,也应依程序由行政机关依法纠错或由当事人通过申请复议、提起诉讼等方式寻求救济。当事人虽因法律救济期限届满等原因,不能通过诉讼途径请求撤销或者废止行政行为,但却可以请求行政机关重开行政程序,对行政行为自行撤销或废止。

☑ 裁判文书

湖南省高级人民法院

行 政 判 决 书

(2020)湘行终856号

上诉人(原审被告):临武县人民政府。住所地:湖南省临武县四家大院A栋8楼。

法定代表人:刘杨,该县县长。

委托代理人:陈华光,临武县自然资源局副局长。

委托代理人:曾宪华,湖南尚友(临武)律师事务所律师。

上诉人(原审第三人):临武县水东镇旺田村民委员会第七村民小组。

负责人:黄江**,该组组长。

委托代理人:黄赛军,湖南奋斗者律师事务所律师。

委托代理人:李杨,上海市海华永泰(长沙)律师事务所律师。

被上诉人(原审原告):临武县水东镇深渡村民委员会第五村民小组。

负责人:黄玉林,该组组长。

委托代理人:黄张智,男,1956年3月6日出生,汉族,住湖南省临武县。

委托代理人:李继军,湖南银光律师事务所律师。

原审被告:郴州市人民政府。住所地:湖南省郴州市五岭大道9号。

法定代表人:刘志仁,该市市长。

委托代理人:廖志华,郴州市司法局工作人员。

委托代理人:李娜,郴州市司法局工作人员。

临武县水东镇深渡村民委员会第五村民小组(以下简称深渡村五组)诉临武县人民政府(以下简称临武县政府)、郴州市人民政府(以下简称郴州市政府)、第三人临武县水东镇旺田村民委员会第七村民小组(以下简称旺田村七组)林业行政裁决及行政复议一案,郴州市中级人民法院2020年6月17日作出(2020)湘10行初1号行政判决,临武县政府、旺田村七组不服,向本院提起上诉。本院受理后,依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。

郴州市中级人民法院经审理查明,临武县政府将争议地划分为四个小班,1号小班地名“韭菜岭(包括神仙岗)”,面积257亩,四至为:东以岭脚、旱土、水田边为界,南以山冲水沟及旱土边为界,西以山脊岭顶倒水为界,北以大冲坪村去深渡村大泥路为界。2号小班地名“火烧岭下部(东北面)”,面积38亩,四至为:东以自然水沟为界,南以围墙为界,西以进大冲坪村公路叉路口向北沿山脊直线至山冲、旱土边为界,北以山冲、旱土边为界。3号小班地名“火烧岭中部”,面积162亩,四至为:东以公路、旱土和山脊为界,南以去大冲石板路为界,西以公路为界,北以山冲、旱土边为界。4号小班地名“火烧岭下部(东南面)”,面积39亩,东以自然水沟为界,南以拱桥、公路为界,西以公路为界,北以围墙为界。1974年7月15日,原湖南省临武县汾市人民法院作出74年协议,原汾市公社横山大队林场与原沙田公社旺田大队大冲坪村(现旺田村七组)就“火烧岭顶”山场的权属达成协议,主要约定:由大冲公社来之路,在××路××路上麻石,直上岭圭,沿岭圭直上岭顶,由岭顶转湾往北垂下沿自然流水沟直下岭脚为止,界东归大冲坪村所有,界西归横山大队所有。1981年12月26日,原汾市公社上乐大队林场与原沙田公社大冲坪村(现旺田村七组)签订1981年划界认定书,该认定书载明“火烧岭顶”山场属原沙田公社大冲坪村(现旺田村七组)所有,四至为:东至火烧岭脚,南至火烧岭顶界点为界,西至狮子吊珍西面山岭脚自然水沟为界,北至本村山林狮子吊珍;备注:以74年协议为准。1982年12月29日,临武县政府向原金江公社旺田大队大冲坪生产队(现旺田村七组)颁发3157号山林证,该证载明:第一栏地名“火烧岭顶”,四至为:东至火烧岭脚为界,南至火烧岭顶界点为界,西至狮子吊口西南岭脚自然水沟为界,北至本村山林狮子吊口为界。1983年4月29日,原金江公社作出31号仲裁,其中第三项内容为:桐油坪、千家冲、韭菜岭东西倒水东面一带归上深渡村管辖,其四至:东以枞木山去大冲公路的拱桥依自然水沟出至蛇氹止;南以去大冲公路枞木山拱桥至叉进大冲坪公路的叉路口止;西从大冲公路叉进大冲坪公路的叉路口起一直对准韭菜岭顶峰,从西南向东北至神仙岗的倒水出至××路为界;东再以蛇氹沿岱头岭脚田边至神仙岗岭脚田边为界;北以进大冲坪大泥路的枞树脚为界。第四项内容为:凡属韭菜岭西面倒水一带至矿水岭归大冲坪营辖。(火烧岭在内)。1983年9月27日,临武县政府向原金江公社深渡大队上深渡生产队(现深渡村五组)颁发3290号山林证,该证载明:第一栏地名“韭菜岭”,四至为:东以枞木山拱桥至叉进大冲坪公路的叉路口,再以蛇氹沿岱头岭脚田边至神仙岗岭脚田边为界;西以从大冲公路叉进大冲坪公路的叉路口起,一直对准韭菜岭顶峰从西南向东北至神仙岗的倒水出至大冲坪的大泥路为界;南以去大冲公路枞木山拱桥至叉进大冲坪公路的叉路口止;北以进大冲坪大泥路的枞树脚为界。1998年3月28日,临武县政府作出1998年处理决定认定:1982年,临武县政府已经向旺田村七组(原沙田公社旺田大队大冲坪村)颁发山林定权证,“火烧岭顶”应属旺田村七组所有。1982年,原临武县山林定权发证办公室将“火烧岭”山场中下部,仲裁给深渡大队,应属深渡村五组(原金江公社深渡大队上深渡生产队)所有。“韭菜岭”山场上的旱土历来由旺田村七组耕作,其旱土及在原旱土上种植的杉林应属旺田村七组所有。1982年,临武县政府将“韭菜岭”山场的山权、林权明确给深渡村,应属上深渡村(现深渡村五组)所有。决定:1.拐点①设在石珠堆上大冲的石板大路的西端与大冲公路的交叉点上;2.拐点②设在××路的交叉点上,从拐点①至拐点②,左边山林属大冲坪村所有,右边山林属上深渡村所有;3.拐点③设在狮子吊岭南面山冲与矮子岭西面的自然水沟的交叉点上,从拐点②至××村所有,右边的山林属上深渡村所有;4.拐点④设在“韭菜岭”顶上,从拐点③扯至拐点④,左边的山林及旱土属大冲坪村所有,右边的山林属上深渡村所有;5.拐点⑤设在××村××村××路的交叉点上,从拐点④由西南向东北沿岭脊至拐点⑤,左边的山林属大冲坪村所有,右边山林属上深渡村所有。旺田村七组不服[1998]2号处理决定,于1998年5月19日向湖南省临武县人民法院提起行政诉讼,该院于1998年10月29日作出(1998)临林行初字第10号行政判决,认定旺田村七组的起诉已经超过起诉期限,判决:驳回旺田村七组的诉讼请求。旺田村七组仍不服,向本院提起上诉,本院于1999年3月20日作出(1999)郴林行终字第1号行政判决,认定旺田村七组的起诉已经失去时效,判决:驳回上诉,维持原判。2010年10月23日,临武县政府向深渡村五组颁发B××5号林权证,该证NO3载明:小地名“火烧岭中部”,19小班,面积110亩,四至为:东以公路;南以石板路;西以公路;北至自然水沟。该证NO4载明:小地名“火烧岭下部”,20小班,面积115.6亩,四至为:东至水沟、旱土;南至公路及小冲;西至小冲;北至旱土。该证NO6载明:小地名“菲菜岭、神仙岗”,17小班,面积324.6亩,四至为:东至水田;南至自然水沟、旱土;西至菲菜岭倒水为界;北至小冲。

旺田村七组分别于2015年11月30日、2016年7月5日向临武县政府提交《关于“火烧岭”重复发证申请依法如实纠正的报告》《关于纠正“火烧岭、韭菜岭”山岭权属认定的确权申请报告》,提出[1998]2号处理决定认定事实错误,应予纠正,请求临武县政府纠正对“火烧岭、韭菜岭”山林权属的错误认定,将“火烧岭”山场重新确权归旺田村七组所有。2017年2月24日,深渡村五组向临武县政府提交《关于维护水东镇深渡村委第五组(上渡村)山林土地主权,确保双方安宁的报告》,该报告提出2016年深渡村五组在自己所有的“韭菜岭”山场种树时,旺田村七组村民前来阻工、闹事,请求政府维护B××5号林权证的合法性。此后,临武县政府以争议双方对“火烧岭”、“韭菜岭”(包括神仙岗)的权属一直争议不断,并多次上访为由,决定启动调解程序,并作出处理决定。2017年6月13日,临武县政府作出7号处理决定,将争议地划分为三个小班,重新进行确权。深渡村五组不服7号处理决定向郴州市政府申请行政复议,郴州市政府于2018年3月12日作出19号复议决定,认为临武县政府对主要证据的认定存在逻辑上的矛盾,且认定主要事实不清,决定撤销7号处理决定。旺田村七组不服19号复议决定,于2018年3月26日向本院提起行政诉讼,请求:撤销19号复议决定,责令郴州市政府重新作出行政行为。该院于2018年9月10日作出43号行政判决,认为临武县政府在没有查清案件事实的情况下,对争议地重新作出7号处理决定,属认定事实不清,主要证据不足,19号复议决定撤销7号处理决定正确;判决驳回旺田村七组的诉讼请求。43号行政判决已生效。

2018年10月9日,旺田村七组向临武县政府提交《关于纠正“火烧岭、韭菜岭”山岭权属重新确权的申请报告》,请求:1.撤销31号仲裁部分侵权的行政行为及3290号山林证;2.撤销1998年处理决定及B4300235415林权证;3.依法将“火烧岭、韭菜岭”的山林权属确认归旺田村七组所有。2019年1月9日,临武县政府组织双方当事人召开协商调解会,进行举证、质证和调解,后协商调解未果。2019年4月12日,临武县政府作出的临政林决字[2019]2号处理决定(以下简称[2019]2号处理决定),认为:一、3157号山林证的填证范围包含“火烧岭”山场;3290号山林证的填证范围包括“韭菜岭”山场的东南面和“火烧岭”山场的下部,对该证所涉的1号小班予以采信,对所涉2、4号小班不予支持;1998年处理决定与12号民事裁定部分矛盾,予以部分认定、部分废止;B4300235415林权证将旺田村七组的旱土和无争议矿水岭登记在内,对于扩大范围登记发证的部分不予采信。二、关于争议地1号小班:31号仲裁、3290号山林证、B4300235415林权证可证明深渡村五组对1号小班有所有权;1998年处理决定过程中,经临武县政府协调,深渡村五组同意将有杉树的地方让给旺田村七组,不再主张权属,对此予以确认。三、关于争议地2、3、4号小班:74年协议、1981年划界认定书、3157号山林证、赠送书可证实,旺田村七组对2、3、4号小班有所有权;虽然31号仲裁将2、4号小班仲裁给深渡村五组,但旺田村七组没有参与此次仲裁,该仲裁对旺田村七组不具有法律效力,对31号仲裁所涉2、4号小班的裁决不予支持。决定:一、废止1998年处理决定关于火烧岭中部的山林权属决定,四至:东以公路、旱土和山脊为界,南以去大冲石板路为界,西以公路为界,北以山冲、旱土边为界(详见附图第3号小班)。二、废止1998年处理决定关于火烧岭下部的山林权属决定,四至:东以自然水沟为界,南以拱桥、公路为界,西以进大冲坪村公路叉路口向北沿山脊直线至山冲、旱地为界,北以山冲、旱土边为界(详见附图第2、4号小班)。三、撤销3290号山林证关于对“火烧岭下部”所涉第2、4号小班的内容,四至:东以自然水沟为界,南以拱桥、公路为界,西以进大冲坪公路叉路口向北沿山脊直线至山冲、旱土边为界,北以山冲、旱土边为界,面积77亩(详见附图第2、4号小班)。四、撤销B××5号林权证中地名火烧岭中部,小班编号19,四至:东以公路,南以石板路,西以公路,北以自然水沟,面积110亩的登记发证内容(详见临武县水东乡林改现场勘界图)。五、撤销B××5号林权证中地名火烧岭下部,小班编号20,四至:东以水沟、旱土,南以公路及小冲,西以小冲,北以旱土,面积115.6亩的登记发证内容(详见临武县水东乡林改现场勘界图)。六、撤销B××5号林权证中地名韭菜岭、神仙岗,小班编号17,四至:东以水田,南以自然水沟、旱土,西以韭菜岭倒水,北以小冲,面积324.6亩范围内,所涉大冲坪村的旱土、水田和无争议矿水岭全部山林,面积67.6亩的登记发证内容(详见临武县水东乡林改现场勘界图)。七、争议地1号小班,地名韭菜岭(含神仙岗),四至:东以岭脚、旱土、水田边为界,南以山冲水沟及旱土边为界,西以山脊岭顶倒水为界,北以大冲坪村去深渡村大泥路为界(详见附图),面积257亩,山权、林权确定归深渡村五组所有。八、争议地2号小班,地名火烧岭下部(东北面),东以自然水沟为界,南以围墙为界,西以进大冲坪村公路叉路口向北沿山脊直线至山冲、旱土边为界,北以山冲、旱土边为界,面积38亩(详见附图),山权、林权确定归旺田村七组所有,此范围内深渡村五组的祖坟维持原状,其保护范围以坟墓外围为限。九、争议地3号小班,地名火烧岭中部,东以公路、旱土和山脊为界,南以去大冲石板路为界,西以公路为界,北以山冲、旱土边为界(详见附图),面积162亩,山权、林权确定归旺田村七组所有,此范围内深渡村五组的祖坟维持原状,其保护范围以坟墓外围为限。十、争议地4号小班,地名火烧岭下部(东南面),东以自然水沟为界,南以拱桥、公路为界,西以公路为界,北以围墙为界,面积39亩(详见附图)。现为矿渣选厂遗留地,整改恢复林地后,山权、林权确认归旺田村七组所有。深渡村五村不服该处理决定,于2019年6月20日向郴州市政府申请行政复议。郴州市政府于2019年12月2日作出郴政行复决字[2019]46号复议决定(以下简称46号复议决定),决定维持[2019]2号处理决定。深渡村五村仍不服,向该院提起行政诉讼,请求:撤销[2019]2号处理决定及46号复议决定;案件受理费由临武县政府、郴州市政府负担。

另查明:一、各方当事人均认可3290号山林证包含争议地1、2、4号小班,B4300235415林权证包含争议地1、2、3、4号小班。二、临武县政府、郴州市政府、旺田村七组均认3157号山林证包含争议地2、3、4号小班。三、临武县政府在庭审中陈述:B4300235415林权证在登记前进行了公示,旺田村七组对该林权登记未提出异议。

郴州市中级人民法院认为,行政行为一旦作出,即具有确定力及执行力,但是对于违法或不当的行政行为,行政机关具有自我纠错的权力和职责。行政机关对行政行为自行撤销、补正或改变,应当对行政行为的实体和程序是否合法进行调查核实,认定的事实应当清楚,程序符合法律规定,要有充分的证据证明行政行为确有错误。故本案争议焦点是:[2019]2号处理决定认定事实是否清楚,证据是否充分,程序是否合法。
本案系旺田村七组因法律救济期限届满等原因,不能再通过诉讼途径请求撤销或者废止行政行为,遂请求临武县政府重开行政程序,将争议地确权归其所有,本案本质上仍然属于林权争议引发的纠纷。《林木林地权属争议处理办法》第六条规定,县级以上人民政府或者国务院授权林业部依法颁发的森林、林木、林地的所有权或者使用权证书,是处理林权争议的依据。第七条第(四)项规定,尚未取得林权证的,人民政府作出的林权争议处理决定作为处理林权争议的依据。第十二条规定,土地改革后营造的林木,按照“谁造林、谁管护、权属归谁所有”的原则确定其权属,但明知林地权属有争议而抢造的林木或者法律、法规另有规定的除外。根据上述法律规定,深渡村五组持有的3290号山林证、1998年处理决定、B4300235415林权证、四份协议书,旺田村七组持有的3157号山林证均是处理林权争议的依据。本案中,临武县政府提交的土地房产证、31号仲裁、3290号山林证、[1998]2号处理决定、B4300235415林权证、四份协议书等证据能够相互印证,形成证据锁链,可证实深渡村五组持有的3290号山林证包含争议地1、2、4号小班,B4300235415林权证包含争议地1、2、3、4号小班,各方当事人在庭审中亦认可这一事实。且深渡村五组在[1998]2号处理决定生效后,对争议地进行了近二十年的经营管理。虽然旺田村七组持有的3157号山林证登记的范围包含了争议地2、3、4号小班,与深渡村五组持有的3290号山林证、B4300235415林权证登记的范围存在部分重叠,但是,3290号山林证、[1998]2号处理决定、B4300235415林权证系临武县政府分别于1983年、1998年、2010年对争议地进行多次调查、调处后作出的权属确认,并最终以颁发林权证的形式对争议地所有权予以确认。临武县政府在启动纠错程序时,既要对争议双方提交的证据进行综合分析判断,还应当尊重历史和注重现实,然而临武县政府并未全面考虑深渡村五组在不同历史时期取得的权属凭证和行政裁决,以及长期管理、使用争议地的事实,仅以1983年以前的3157号山林证、1981年划界认定书、74年协议否定3290号山林证、[1998]2号处理决定、B4300235415林权证的内容和合法性,将深渡村五组拥有合法凭证的2、3、4号小班全部确权归旺田村七组所有,认定事实不清,证据不足,缺乏法律依据。同时,[2019]2号处理决定以B××5号林权证登记的17号小班“韭菜岭、神仙岗”将旺田村七组的旱土和无争议的矿水岭登记在内为由,撤销该权证17号小班中的67.6亩的登记发证内容。但是,临武县政府及旺田村七组提交的证据不足以证实上述旱土和矿水岭属旺田村七组所有,且未将这67.6亩的林地作为争议地明确其权属,将导致这部分林地权属不明确,引发新的争议。临武县政府亦未提交证据证明其在撤销B4300235415林权证17、19、20号小班的登记前,对该颁证行为的实体和程序是否合法进行调查核实,也未提交证据证明已给予该证的权利人深渡村五组陈述和申辩的权利。临武县政府的上述撤销登记行为认定事实不清,主要证据不足,且违反程序正当原则。据此,[2019]2号处理决定认定事实不清,主要证据不足,缺乏法律依据,依法应予撤销。46号复议决定维持[2019]2号处理决定错误,依法应予撤销。

综上所述,深渡村五组的诉讼请求及理由成立,予以支持。依照《林木林地权属争议处理办法》第六条、第七条第(四)项、第十二条,《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第(一)项、第七十九条之规定,判决:一、撤销临武县政府临政林决字(2019)2号山林权属纠纷处理决定;二、撤销郴州市政府郴政行复决字(2019)46号复议决定。案件受理费50元,由临武县政府、郴州市政府负担。

临武县政府不服原审判决,向本院申请上诉称:一、临武县政府[2019]2号处理决定和郴州市政府46号复议决定认定事实清楚,适用法律正确。旺田村七组提供的证据,足以证明争议地的山林权属属于其所有。二、临武县政府[2019]2号处理决定和郴州市政府46号复议决定程序合法。临武县政府具有对山林权属争议作出处理决定的法定职责,并且在行政行为作出后出现足以推翻原行政行为的新的证据时,有权自行撤销或者废止原决定的法定权利。综上,原审判决认定事实错误,适用法律错误。请求:同意旺田村七组的上诉请求,依法撤销原审判决;依法改判维持临武县政府[2019]2号处理决定和郴州市政府46号复议决定,驳回深渡村五组的诉讼请求;本案诉讼费由深渡村五组承担。

旺田村七组不服原审判决,向本院申请上诉称:一、原审法院认定事实错误。1.临武县政府作出的[2019]2号处理决定认定事实清楚。2.旺田村七组提供的证据,足以证明争议地的山林权属属于其所有,深渡村五组没有提供任何合法有效的历史依据。3.即使临武县政府在自行纠错程序中存在轻微瑕疵,也不足以影响案件的实质处理结果。4.原审判决认定的事实与(1996)郴中民再终字第12号民事裁定认定的事实内容相互矛盾。5.在旺田村七组持有合法有效的山林权证没有被撤销或者注销之前,临武县政府不得对同一山场重新确权发证。6.原审法院认为深渡村五组在1998年处理决定生效后,对争议地进行了近二十年经营管理是错误的,与客观事实不符。7.B4300235415林权证在登记前进行了公示,旺田村七组对该林权证提出了异议,并拒绝在现场林权登记表上签字。二、原审法院适用法律依据错误。三、原审法院程序违法。原审判决在撤销[2019]2号处理决定的同时,没有责令临武县政府在一定期限内重新作出具体行政行为,不符合法定程序。综上,请求撤销原审判决,依法改判驳回深渡村五组的诉讼请求,维持临武县政府[2019]2号处理决定和郴州市政府46号复议决定,或者发回重审。本案诉讼费由深渡村五组承担。

郴州市政府答辩称:一、郴州市政府作出的行政复议决定程序合法。二、郴州市政府作出的行政复议决定正确。本案为临武县政府启动行政纠错程序处理的山林权属纠纷,其作出的[2019]2号处理决定,事实清楚、证据充分、依据正确、程序合法、处理适当,应予维持。三、原审判决撤销郴州市政府作出的行政复议决定事实不清,证据不足,应予撤销。综上,请求撤销原审判决。
深渡村五组答辩称:一、原审判决认定事实清楚。1.临武县政府申请再次启动行政纠错程序中,未充分考虑争议双方提交的不同历史时期的权属凭证和生效行政裁决,也未对证据进行综合分析判断,更没有尊重历史和注重现实。2.旺田村七组提供的证据无法证明争议地山场属其所有。3.深渡村五组有足够的历史依据和最近直接有效的山林权证足以证实争议地属深渡村五组所有。4.003157号山林权证因[1998]2号处理决定生效后应当依法予以注销而属无效权证。二、[2019]2号处理决定存在严重瑕疵,程序严重违法,足以影响其法律效力,对深渡村五组实质权利产生影响和重大损失,这种损失无法通过补救方式弥补和治愈。原审判决依法撤销该处理决定,确认了原已生效稳定的行政法律关系,恢复了之前的权属状态,解决了矛盾纠纷。三、原审判决适用法律依据正确,判决结果正确。四、原审判决程序合法。五、[2019]2号处理决定违反法定程序,原审判决依法撤销该决定正确。综上,请求依法维持原审判决,驳回旺田村七组的上诉请求。

当事人一审提交的证据已随案移送本院,经审查,可以作为认定案件事实的根据。

本案二审过程中,临武县政府提交了撤回上诉申请书,以“宣判时全权代理人已表态不予上诉,为了保持前后一致性”为由,申请撤回上诉。但因本案审理的对象是临武县政府作出的[2019]2号处理决定,是对临武县政府作出的行政行为的合法性进行审查。因此,对于临武县政府的撤回上诉申请,本院不予准许。

本案二审另查明:1982年4月15日,在临武县政府山林定权发证办公室的主持下,作出了临由裁字第16号仲裁书并制作了附图加以标注。参与16号仲裁的主体是上乐大队和深渡大队,大冲坪村(现旺田村七组)没有参加。

郴州市中级人民法院[1996]郴中民再终字第12号民事裁定书认为:“临武县人民法院于一九七四年作出的(74)临法民字第10号协议书、临武县人民政府颁发的03157号集体山林所有证是火烧岭权属的依据。一九八二年四月,临武县山林纠纷办在未通知大冲坪村(现旺田村七组)代表参加的情况下,将火烧岭东西山场的中、下部仲裁归深渡大队所有,侵犯了大冲坪村(现旺田村七组)的合法权益,该仲裁不能作为上深渡村(现深渡村五组)主张火烧岭东面山场的权属依据”。

金仲字第31号仲裁是金江公社给深渡大队深渡村与上深渡村(现深渡村五组)作出的仲裁,大冲坪村(现旺田村七组)没有参加。且该仲裁第四项内容为:凡属韭菜岭西面倒水一带至矿水岭归大冲坪管辖(火烧岭在内)。

二审查明的其他事实与一审认定的一致。

本院认为:本案的争议焦点是临武县政府作出的[2019]2号处理决定和郴州市政府作出46号复议决定是否合法。

(一)关于[2019]2号处理决定的程序

《中华人民共和国森林法》第三条第二款规定“国家所有的和集体所有的森林、林木和林地,个人所有的林木和使用的林地,由县级以上地方人民政府登记造册,发放证书,确认所有权或者使用权”。《中华人民共和国森林法实施条例》第五条第二款规定“单位和个人所有的林木,由所有者向所在地的县级人民政府林业主管部门提出登记申请,由该县级人民政府登记造册,核发证书,确认林木所有权”。本案被诉处理决定是临武县政府根据旺田村七组的申请,重开行政程序后作出的处理决定。根据上述规定,临武县政府具有依法作出颁发林权证及发现错误后履行自我纠错义务的法定职责。临武县政府在作出[2019]2号处理决定之前听取了双方当事人意见,并组织了双方当事人协调。因协调不成,作出[2019]2号处理决定,程序合法。

(二)关于[2019]2号处理决定的事实认定

《林木林地权属争议处理办法》第六条规定,县级以上人民政府或者国务院授权林业部依法颁发的森林、林木、林地的所有权或者使用权证书,是处理林权争议的依据。《湖南省林木、林地权属争议处理办法》第五条规定,“林业三定”时县级人民政府依法核发的山林权属证书所确认的林木、林地权属,应予维护,不得擅自变更。登记发证行为本身就是基于政府公信力作出的行政行为,该行政行为一旦作出非因法定原因不能随意更改。若登记发证行为有误,也应依程序由行政机关依法纠错或由当事人通过申请复议、提起诉讼等方式寻求救济。当事人虽因法律救济期限届满等原因,不能通过诉讼途径请求撤销或者废止行政行为,但却可以请求行政机关重开行政程序,对行政行为自行撤销或废止。

​本案被诉行政行为是临武县政府根据旺田村七组的申请,重开行政程序后作出的处理决定。该处理决定对火烧岭中、下部(即本案的争议山场)的山林权属重新作出认定,废止了[1998]2号处理决定关于火烧岭中部和下部的山林权属决定,撤销了3290号山林证关于火烧岭下部所涉第2、4号小班的内容,撤销了B××5号《林权证》19号、20号小班的登记发证内容以及17号小班范围内所涉旺田村七组的旱土、水田和无争议矿水岭全部山林67.6亩的登记发证内容。将争议地2、3、4号小班的山权、林权确认归旺田村七组所有。因此,审查[2019]2号处理决定是否正确,应重点审查以下两个方面:一、[1998]2号处理决定关于火烧岭中部和下部的山林权属决定是否正确;二、临武县政府撤销3290号山林证和B××5号《林权证》的部分发证内容,将争议地2、3、4号小班的山林权属确认归旺田村七组所有是否正确。

1.关于[1998]2号处理决定关于火烧岭中部和下部的山林权属决定是否正确的。

1998年5月19日,旺田村七组不服[1998]2号处理决定,向人民法院起诉,临武县法院以超过起诉期限为由驳回其诉讼请求。深渡村五组据此认为[1998]2号处理决定已经接受司法监督,当然生效,不可纠错。旺田村七组虽因法律救济期限届满,不能通过诉讼途径请求撤销或者废止[1998]2号处理决定,却可以请求临武县政府重开行政程序,对[1998]2号处理决定自行撤销或废止。因此,审查本案被诉处理决定是否正确,首先要审查[1998]2号处理决定是否正确。[1998]2号处理决定认为“火烧岭中下部,县山林定权发证办公室已于1982年仲裁给了深渡大队,应属上深渡村所有”,由此可知,[1998]2号处理决定将火烧岭中部和下部的山林权属划归深渡村所有的依据是1982年16号仲裁。但参与16号仲裁的主体是上乐大队和深渡大队,旺田村七组没有参加。且郴州市中级人民法院[1996]郴中民再终字第12号民事裁定书认定该仲裁不能作为上深渡村(现深渡村五组)主张火烧岭东面山场的权属依据。因此,[1998]2号处理决定依据16号仲裁将火烧岭中下部的山林权属划归深渡村所有,没有事实和法律依据。临武县政府废止[1998]2号处理决定关于火烧岭中部和下部的山林权属决定正确,依法应予维持。

2.临武县政府撤销3290号山林证和B××5号《林权证》的部分发证内容,将争议地2、3、4号小班的山林权属确认归旺田村七组所有是否正确。

《林木林地权属争议处理办法》第六条规定,县级以上人民政府或者国务院授权林业部依法颁发的森林、林木、林地的所有权或者使用权证书,是处理林权争议的依据。《林木林地权属争议处理办法》第十条规定,处理林权争议时,林木、林地权属凭证记载的四至清楚的,应当以四至为准。本案中,关于争议地2、3、4号小班的权属证明,旺田村七组提供了1974年协议、1981年山林划界认定书、1982年的3157号山林证。深渡村五组提供了3290号山林证、[1998]2号处理决定、B4300235415林权证。根据上述法律规定,当事人双方提供的权属证明均是处理本案林权争议的权属依据。经查,旺田村七组持有的3157号山林证登记的范围包含了争议地2、3、4号小班,与深渡村五组持有的3290号山林证、B4300235415林权证登记的范围存在部分重叠,在权属凭证重证或有矛盾的情况下,应当追溯颁证的权属来源。旺田村七组的3157号山林所有证系临武县政府于1982年“林业三定”时期,根据74年协议以及1981年山林划界认定书颁发,填写内容与山林划界认定书一致,四至界线清楚,颁发程序合法,应予维护。深渡村五组持有的3290号山林所有证,其填写依据为金仲字第31号仲裁书,该证的填写范围包括了韭菜岭的东南面和火烧岭的下部。经查,金仲字第31号仲裁是金江公社给深渡大队深渡村与上深渡村(现深渡村五组)作出的仲裁,大冲坪村(现旺田村七组)没有参加。且该仲裁第四项内容为:凡属韭菜岭西面倒水一带至矿水岭归大冲坪管辖。(火烧岭在内)。因此,3290号山林所有证根据该仲裁将火烧岭下部山林权属划归给上深渡村(现深渡村五组)所有,证据不充分。B4300235415林权证林木林权登记现场核实表主要权利依据一栏上记载“①临武县人民政府处理决定书临政决字[1998]年02号、金仲字三十一号;②临山裁字第16号(1982年4月)”,经上文论述可知,B4300235415林权证将火烧岭中部和下部划归深渡村五组所有,事实不清,证据不足。综上,临武县政府撤销3290号山林证和B××5号《林权证》的部分发证内容,将争议地2、3、4号小班的山林权属确认归旺田村七组所有正确,依法应予维持。

深渡村五组提出,[2019]2号处理决定撤销B××5号林权证登记的17号小班范围内所涉旺田村七组的旱土、水田和无争议矿水岭全部山林67.6亩的登记发证内容,且未将这67.6亩的林地作为争议地明确其权属,导致这部分林地权属不明确。该地块大部分属于旱土和水田,临武县政府未对该地块颁发林权证的行为并无明显不当,可以维持。若深渡村五组或旺田村七组认为该地块属于其所有,可以另行申请临武县政府确权。

综上,临武县政府根据旺田村七组的申请,经调查核实作出[2019]2号处理决定,系临武县政府依职权作出的自我纠错行为,并无不当。郴州市政府经依法复议,作出46号复议决定维持[2019]2号处理决定亦无不当。原审判决认定事实不清、适用法律错误,处理结果不当,依法应予纠正。临武县政府、旺田村七组的上诉理由充分,可予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第八十九条第(二)(三)项之规定,判决如下:

一、撤销郴州市中级人民法院(2020)湘10行初1号行政判决;

二、驳回临武县水东镇深渡村民委员会第五村民小组的诉讼请求。

一、二审案件受理费各50元,共100元,由临武县水东镇深渡村民委员会第五村民小组负担。

本判决为终审判决。

审判长  张 兰

审判员  张坤世

审判员  林 芝

二〇二〇年十二月三十一日

法官助理  蹇 菲

书记员  唐 佳



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来源:微信公众号 鲁法行谈

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