最高法判例:针对违法建筑作出的责令停止建设行为不同于限期改正违规行为

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☑ 裁判要点

《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定,在乡、村庄规划区内未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的,由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正;逾期不改正的,可以拆除。行为人违反村镇规划,擅自占地建房,行政机关依法应当予以查处,实质解决问题。但是,行政机关仅仅作出“责令立即停止建设、等待处理”的行政行为,并未要求行为人限期改正违法行为,未使行为人的违规行为得到有效制止和纠正。

☑ 裁判文书

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

(2019)最高法行申7250号

再审申请人(一审原告、二审上诉人)刘兆水,男,1960年9月16日出生,汉族,住山东省平阴县。

被申请人(一审被告、二审被上诉人)山东省平阴县人民政府。住所地:山东省平阴县府前街35号。

法定代表人王秀成,县长。

再审申请人刘兆水因诉被申请人山东省平阴县人民政府(以下简称平阴县政府)行政复议一案,不服山东省高级人民法院于2018年7月27日作出的(2018)鲁行终198号行政判决,向本院申请再审。本院于2019年6月6日立案受理,依法组成合议庭进行审查。案件现已审查终结。

2000年6月1日,山东省平阴县玫瑰镇人民政府(以下简称玫瑰镇政府)建设办公室向左玉坡核发《村镇规划选址意见书》,项目名称:维修门市部;用地位置:北至付朝华,南至加油站(2.5米)。2000年7月26日,玫瑰镇政府建设办公室作出《关于王店村和胡庄村原有生产路的说明》(以下简称《说明》),主要内容:胡庄村左玉坡因在加油站北侧、220国道东侧占用王店村和胡庄村共同行走多年的自然生产路建商服房,根据乡镇建设有关规定,左玉坡在施工前必须在加油站北侧所建房屋以南留足2.5米的生产路,确保刘兆水等村民生产种植运输的正常通行,否则停止占用原有生产路,废止所办建房各种证件。2005年5月20日,平阴县政府向左玉坡颁发平集用(2005)第8050325号土地使用证,地类用途为农村宅基地。2012年7月,左玉坡建房时没有按要求留足2.5米通行道路。2012年8月27日,玫瑰镇政府建设办公室向左玉坡作出《责令限期改正通知书》,责令立即停止建设、等待处理。刘兆水不服,通过信访反映相关问题。2014年1月29日,玫瑰镇政府向刘兆水作出信访答复,主要内容:左玉坡申请用地选址意见书是根据当时胡庄村规划办理的,平阴县政府已经批准其用地手续,颁发土地证。左玉坡建房超出规划范围已让其停止建设,并纠正违法行为,清除道路路障。2014年2月19日,刘兆水以玫瑰镇政府、平阴县国土资源局为被申请人申请行政复议,请求两被申请人限期内履行法定职责,执行《说明》,赔偿经济损失和精神损害。2014年2月24日,平阴县政府作出《受理通知书》和《答复通知书》。2014年4月10日,平阴县政府组织双方听证。2014年4月22日,平阴县政府决定行政复议延期至2014年5月25日。后因与本案有关联的刘兆水诉王宗俊相邻权纠纷一案再审,平阴县政府于2014年5月4日决定中止行政复议。中止事由消除后,平阴县政府于2015年8月27日作出平政复决字(2014)2号行政复议决定(以下简称2号复议决定),认为玫瑰镇政府对左玉坡的违法行为只是作出“责令立即停止建设、等待处理”,没有作出行政处罚,属于行政行为明显不当;玫瑰镇政府已经对左玉坡的违法行为进行查处,要求平阴县国土资源局履行查处义务,于法无据;请求废止给左玉坡核发的《村镇规划选址意见书》,超过法定复议期限;请求撤销给左玉坡颁发的土地使用证,应当向平阴县政府的上一级政府申请行政复议;请求行政赔偿,不符合国家赔偿法的相关规定。依照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第三项第5目、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条规定,决定:一、确认玫瑰镇政府作出的《责令限期改正通知书》行为违法,责令玫瑰镇政府依据《中华人民共和国城乡规划法》《济南市城乡规划条例》等有关规定,根据本案实际和生产生活需要,在收到行政复议决定书后60日内,要求左玉坡限期改正违法行为,在其所建房南、王镐店村加油站北侧给予申请人留足2.5米的生产路,确保刘兆水正常通行权利;二、驳回刘兆水要求平阴县国土资源局履行法定职责的复议请求;三、驳回刘兆水要求废止给左玉坡颁发的村镇规划选址意见书、土地使用证的复议请求;四、驳回刘兆水的行政赔偿请求。2015年9月,刘兆水提起本案行政诉讼,请求撤销2号复议决定,判令平阴县政府重新作出复议决定。

济南市中级人民法院(2015)济行初字第823号行政判决认为,刘兆水对2号复议决定第一项内容未提出诉讼请求,对其不予评价。因左玉坡占用生产路建房的违法行为已由玫瑰镇政府受理管辖,刘兆水再要求平阴县国土资源局履责处理,没有法律和事实依据,2号复议决定驳回刘兆水该项复议请求并无不当。刘兆水要求废止平阴县政府给左玉坡颁发的土地使用证,应当向平阴县政府的上一级政府提出,平阴县政府驳回其该项复议请求,亦无不当。玫瑰镇政府建设办公室于2000年6月1日向左玉坡核发《村镇规划选址意见书》,刘兆水于2014年2月19日申请行政复议,2号复议决定以该项复议请求超过复议期限为由驳回复议申请,符合法律规定。刘兆水请求行政赔偿,不符合《中华人民共和国国家赔偿法》第三、四条规定,2号复议决定予以驳回,亦无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定,判决驳回刘兆水的诉讼请求。

山东省高级人民法院(2018)鲁行终198号行政判决认为,一审判决认定事实清楚,适用法律正确,刘兆水上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定,判决驳回上诉,维持原判决。

刘兆水申请再审称:平阴县政府应当责令玫瑰镇政府履行《说明》,责令左玉坡停止占用生产路,同时废止所办建房各种证件。玫瑰镇政府还应依法赔偿无法耕种小麦、玉米的损失。请求撤销一、二审判决,依法再审和改判,支持刘兆水一审提出的诉讼请求。

本院经审查认为,《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定,在乡、村庄规划区内未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的,由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正;逾期不改正的,可以拆除。本案中,左玉坡违反村镇规划选址意见书,擅自占用王镐店村和西胡庄村原有生产路建房,玫瑰镇政府依法应当予以查处,实质解决问题。但是,玫瑰镇政府仅仅作出“责令立即停止建设、等待处理”的行政行为,并未使左玉坡的违规行为得到有效制止和纠正。因此,2号复议决定确认该行政行为违法,并责令玫瑰镇政府在收到行政复议决定书后60日内要求左玉坡限期改正违法行为、留足2.5米的生产路,确保刘兆水正常通行,符合法律规定。同时,玫瑰镇政府已经行使职权对左玉坡的违规行为进行查处,刘兆水还请求责令平阴县国土资源局予以处理,缺乏法律和事实依据,2号复议决定驳回其该项复议申请,亦无不当。刘兆水请求撤销给左玉坡颁发的村镇规划选址意见书,超过复议申请期限;请求撤销平阴县政府给左玉坡颁发的土地使用证,复议机关应当是平阴县政府的上一级政府。上述两项复议申请不符合法定受理条件,2号复议决定驳回刘兆水的复议申请,事实清楚、依法有据。刘兆水请求行政赔偿,但其主张的损失并非被2号复议决定确认违法的玫瑰镇政府行政行为所造成,2号复议决定驳回其行政赔偿请求,同样符合法律规定。因此,一、二审判决驳回刘兆水的诉讼请求,认定事实清楚、证据确凿,适用、法律法规正确,审判程序合法,本院予以支持。刘兆水主张,平阴县政府应当责令玫瑰镇政府履行《说明》,责令左玉坡停止占用生产路,同时废止所办建房各种证件。但是,撤销已经颁发的村镇规划选址意见书和土地使用证,要有事实根据和法律依据,并根据法定职权,由有权机关依照法定程序进行。平阴县政府并不能仅仅根据玫瑰镇政府的《说明》,废止已经生效的法律文件,刘兆水的该项主张不能成立。刘兆水还主张,玫瑰镇政府应依法赔偿其无法耕种小麦、玉米的损失。但是,《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第八项规定,国家赔偿仅就违法行政行为造成的直接损失给予赔偿,而刘兆水请求赔偿的损失并非玫瑰镇政府被2号复议决定确认违法的行政行为造成,其行政赔偿请求不符合国家赔偿法的规定。以此为由申请再审,理由不能成立。

综上,刘兆水的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第三、四项规定的情形。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十六条第二款之规定,裁定如下:

驳回再审申请人刘兆水的再审申请。

审判长  郭修江

审判员  李智明

审判员  阎 巍

二〇二〇年六月三日

法官助理   李秀丽

书记员       耿丹阳




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来源:微信公众号 鲁法行谈

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