山东法院2021年行政审判白皮书

2021年,山东法院坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,深入学习贯彻习近平法治思想和习近平总书记“七一”重要讲话精神,全面贯彻党的十九大和十九届历次全会精神,紧紧围绕“努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”目标,认真落实省委和最高人民法院的各项部署要求,充分发挥行政审判维护人民群众合法权益、监督和支持行政机关依法行政、实质化解行政争议的职能作用,为新时代社会主义现代化强省建设提供有力司法保障和服务。

01

2021年全省法院行政审判主要工作


(一)服务保障党委政府重点工作。全力服务和保障疫情防控工作,支持行政机关依法打击妨碍疫情防控违法行为。主动靠前服务,在重点项目征收拆迁、旧村改造所在地设立征迁巡回法庭,保障重点工程项目顺利推进。依法支持各级政府及有关部门部署开展的农村乱占耕地和违建别墅清查整治工作,严厉打击违法占地行为。深入开展“我为群众办实事”活动,加强涉民生领域案件审理,妥善解决涉“办证难”等一系列人民群众最关心的问题。扎实推进行政争议诉源治理,依托市县两级全覆盖的“行政争议审前和解中心”实质化解行政争议,努力做到止纷、止诉、止访。

(二)助力优化法治营商环境。坚持平等保护原则,充分发挥司法裁判对优化营商环境的维护和指引作用,妥善处理涉民营企业各类行政案件。全力支持“放管服”改革,推动建立透明高效的行政服务环境,就市场监督管理、社会保障等领域存在的问题发出司法建议76件,得到积极响应。推进诚信政府建设,营造稳定、可预期的法治化营商环境,着重保护市场主体在自然资源出让、政府特许经营、招商引资等行政协议纠纷中的合法权益和合理诉求。

(三)推动行政机关负责人出庭应诉常态化。在各级党委领导和政府机关的支持下,行政机关积极履行负责人出庭义务,切实发挥行政机关负责人“关键少数”作用,实质性参与化解行政争议。各地细化行政机关出庭应诉工作流程,明确各个环节的目标要求,推进行政机关负责人实现“出庭、出声、出解、出治”目标。2021年全省行政机关负责人出庭应诉率创历史新高,达到98.72%,位居全国第二位,全省共有1293名正职负责人出庭应诉,基本实现行政机关负责人出庭应诉工作常态化。

02

司法审查基本情况


(一)行政争议审前和解成效显著,一审行政案件收案数量近年来首次下降。2021年,山东法院立足审判工作职能,依托行政争议审前和解中心,努力推动建立党委统筹、政府支持、社会参与的多元化解行政争议新格局,坚持纠纷解决关口前移,部分案件实质性化解在诉前,一审行政案件收案数量近五年来首次出现下降。2017年至2020年,全省各类行政案件收案数分别为43427件、52009件、56156件、57703件,其中一审行政案件收案数分别为14783件、17571件、22838件、25899件。

2021年山东法院共新收各类行政案件53214件。其中行政诉讼案件39547件,审结37858件,同比分别下降6.18%和0.35%。新收一审案件24290件,审结23093件,分别下降6.21%和13.09%。新收二审案件11542件,审结11214件,分别上升30.37%和24.84%。新收申请再审和再审审查案件3715件,审结3551件,分别上升49.02%和45.71%。受理行政非诉案件15667件,审查15615件,裁定准予执行12982件,不准予执行298件,以撤回申请等其他方式结案2335件,准予执行率占83.13%。

(二)行政机关负责人出庭应诉实现常态化,“一把手”出庭成为新亮点。各级党委政府对行政诉讼重视程度进一步提高,全省行政机关负责人出庭应诉基本实现常态化。2021年,山东法院公开开庭审理行政案件16364件,行政机关负责人出庭应诉16155件,出庭应诉率达到98.72%,同比上升4.16个百分点,创历史新高,连续多年位居全国前列。行政机关“一把手”出庭应诉工作取得突破,各级“一把手”出庭1293次,占比达到8%,其中菏泽地区“一把手”出庭423次,占出庭总数的38.28%。

表一  2021年度全省行政机关负责人出庭应诉统计表

(三)案件类型多样化趋势明显,行政争议仍集中于征收拆迁和土地管理等领域。从2021年一审行政案件所涉行政行为分析,除涉土地资源、城建拆迁、公安管理、劳动和社会保障等领域案件数量占比较大外,行政协议等新类型案件数量占比亦有所增长,案件类型多样化趋势明显,司法监督和保护的范围不断扩大。全省受理农村集体土地征收与补偿案件4301件、国有土地上房屋征收与补偿案件1971件、城建拆迁案件1914件,上述案件占一审行政案件的33.71%。其中城建拆迁案件数量同比下降66.32%,国有土地房屋征收与补偿案件数量同比下降20.07%,农村集体土地征收与补偿案件数量呈上升态势,同比增长18.58%。受理公安管理领域案件3035件,同比增长30.75%,劳动和社会保障案件2495件,同比增长28.41%,市场监督管理案件891件,同比增长31.61%。

(四)案件受理地域分布不平衡,呈现多者恒多,少者恒少的特点。受经济社会发展程度、城乡建设以及人口等因素影响,不同行政区域之间受理行政诉讼案件数量存在不均衡状况。2021年,济南(4245件)、青岛(3064件)、菏泽(2102件)、临沂(1885件)收案数占全省一审行政案件收案数的46.5%。近年来上述四市收案数一直位居全省前列,而东营(305件)和威海(444件)年收案数均不足500件。

(五)行政机关败诉率略有上升,败诉案件主要集中在土地与房屋征收补偿等领域,公安等传统管理领域案件败诉率低于平均败诉率。2018年以来全省行政机关败诉率分别为16.4%、11.36%、9.72%,在连续三年呈下降趋势后略有反弹,2021年全省法院审结的一审案件中行政机关败诉2500件,败诉率为10.83%,同比上升1.1个百分点。从败诉行政案件的管理领域看主要集中在:农村集体土地征收补偿(734件)、国有土地上房屋征收与补偿(188件)、城建拆迁(350件)、公安管理(269件)、劳动与社会保障(247件)、市场监督管理(59件)、环保执法(45件)、政府信息公开(173件),以上七类案件占行政机关败诉案件的82.6%。农村集体土地征收与补偿领域的收案数、败诉案件数及败诉率同比上升幅度较大,反映出该领域行政执法中存在的问题仍然较为突出。国有土地上房屋征收与补偿领域的收案数、败诉数及败诉率均呈现出下降态势,反映出国有土地上征收与补偿工作趋于规范化。市场监督管理、涉环保整治行政执法及政府信息公开等领域的案件败诉率均有不同程度下降。公安(8.86%)、劳动和社会保障(9%)等传统行政管理领域的败诉率同比虽略有增长,但仍低于全省平均败诉率。

表二  全省主要行政管理领域一审行政案件败诉情况

山东各市情况看,除青岛、枣庄、潍坊、威海、日照、滨州和聊城外,其他市行政机关败诉率均有所上升。

表三 全省法院一审行政案件行政机关败诉情况

03

行政机关依法行政工作中存在的主要问题


(一)集体土地征收与补偿领域执法问题较为突出。2021年,全省共受理集体土地征收领域案件4301件,占一审收案数的17.71%,同比增长17.07%。该类案件行政机关败诉734件,占败诉案件的29.36%,同比增长36.94%。该类案件涉及人民群众切身利益,既是行政案件高发领域,也是行政机关败诉案件的集中领域。农村集体土地征收领域存在的执法问题主要有,征地程序违法,存在“以租代征”“未批先征”“少批多征”以及“以村居搬迁代征”等现象,尚未达成补偿安置协议或未经申请法院执行即违法强拆案件仍多发,土地及地上附着物现状及权属申报、调查、登记等工作不规范,补偿安置不及时、不到位,补偿标准不合理等。

(二)部分行政机关践约履责意识有待加强。行政机关涉行政协议败诉案件占比较高,反映出部分行政机关契约精神和诚信意识不够。有的行政机关片面追求行政效率或招商引资政绩,签订的行政协议违反法律禁止性规定,有的地方政府“新官不理旧账”,不延续、不兑现协议约定的优惠措施,有损法治化营商环境。怠于履行法定职责、政府信息公开等案件败诉率偏高,反映出部分行政机关依法履职意识有待加强。有的行政机关对应当主动公开的信息未予公开,有的对信息公开申请不予答复或拖延答复,有的答复明显不当,引发舆情关注。

(三)执法不规范现象仍然存在。行政机关执法不规范问题是导致败诉的主要原因,也是行政执法中的主要“顽疾”之一,在行政处罚和行政强制等案件中表现尤为突出。有的行政机关片面追求效率,忽视法定程序和公开公平原则,执法方式和过程简单机械。有的行政机关工作人员缺乏证据收集和保全意识,导致在诉讼中因无法举证而承担较重赔偿责任。有的行政机关行使自由裁量权不规范,认定标准和处理尺度不统一。

(四)行政机关化解行政争议的主动性有待提升。妥善化解行政争议需要行政机关予以有力支持和配合,而部分行政机关过于依赖或推诿于法院裁判,导致一些行政争议在诉前未能有效解决,在诉讼中也不愿主动担当作为,缺乏化解矛盾的积极性。行政机关负责人实质性参与化解矛盾的成效不高,2021年行政机关负责人出庭案件的和解率仅为8.2%,同比下降5.4个百分点。行政复议化解行政争议的主渠道作用尚未充分体现,有的复议机关对事实不清、争议较大的案件仍采用书面审理,难以有效化解争议,2021年全省受理行政复议后当事人提起行政诉讼的一审案件4630件。

04

推进依法行政和应诉工作的意见建议


(一)坚持以习近平法治思想为根本遵循,进一步规范行政权力运行。“依法行政”是习近平法治思想和社会主义法治理念的重要内容。建议坚持以人民为中心的发展思想,进一步规范行政权力运行。坚持依法科学民主决策,完善行政决策公众参与机制,注重维护人民群众的切身利益。坚持严格规范执法,聚焦群众关切,规范执法程序,统一执法标准,切实防止选择性执法、随意性执法。坚持提升行政执法队伍能力建设和作风建设,努力让人民群众在每一起案件办理、每一项事务处理中都能感受到公平正义。

(二)着力解决重点领域的突出问题。建议强化依法征收补偿意识,进一步规范征收拆迁领域执法,明确各级行政主体职责,科学制定并及时更新补偿标准,保障被征收人的合法权益。积极应对新土地管理法带来的新变化,完善配套法治化实施规范,纠正以村居搬迁名义代替依法征收、推诿村(居)委会强拆等集体土地征迁现象。有效利用全省行政争议审前和解中心和征迁巡回法庭,实现征收补偿领域行政争议的源头预防和实质化解,减少行政争议及衍生案件发生。

(三)持续优化营商环境,构建新型政商关系。建议强化营商环境法治保障,深入贯彻落实优化营商环境条例,清理制约“四新”经济发展的规范性文件,为改革创新提供制度支撑。推进政务诚信建设,提高行政行为的稳定性和预期性,依法规范政府特许经营、招商引资等行为,确保行政承诺或行政协议依法及时兑现,健全治理“新官不理旧账”长效机制。落实“放管服”改革举措,主动服务市场主体关切,构建亲清新型政商关系,提升市场主体和人民群众的信赖感、获得感和满意度。

(四)切实推进行政争议实质化解。建议加强府院联动,强化行政复议制度的解纷和监督纠错职能,将主要行政纠纷化解在复议阶段。积极发挥行政机关负责人出庭应诉的作用,让负责人出庭应诉成为实质性化解行政争议的重要抓手。提高化解行政争议的积极性和主动性,畅通政府部门参与实质化解的渠道和激励机制,发挥好行政争议审前和解中心的实质性化解功能,形成府院协调、部门联动、社会参与的多元化解新格局。


来源:微信公众号 鲁法行谈

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