最高法会议纪要:法律、法规出台导致行政协议不能履行的救济

最高人民法院第二巡回法庭

2020年第3次法官会议纪要


案情摘要 :2010年10月,甲公司与乙自然资源局签订《国有土地使用权出让合同》。合同约定,乙以现状毛地方式出让国有土地使用权,由甲负责该土地的拆迁整理工作。合同签订后,甲向乙支付土地使用权出让金2600万元,乙依约向甲交付了土地。国务院于2011年1月21日出台《国有土地上房屋征收与补偿条例》,明确规定市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。据此,因上述行政法规的出台,使得甲公司无法取得拆迁主体资格,无法按照《国有土地使用权出让合同》的约定完成案涉土地的拆迁整理工作,进而甲公司无法取得合同约定的国有土地使用权。甲公司在多次与乙自然资源局沟通、寻求解决路径均无果的情况下,诉至法院,请求法院判决解除合同,由乙自然资源局返还所支付的土地使用权出让金,并赔偿损失。

法律问题 :法律法规出台导致《国有土地使用权出让合同》不能履行,当事人请求解除合同,返还所支付的国有土地使用权出让金的,能否支持?

不同观点 

甲说:支持说


该说认为,当事人签订合同后,由于法律法规出台导致案涉《国有土地使用权出让合同》约定的合同内容不能履行,致使一方当事人无法实现合同目的。如果不允许当事人一方请求解除合同,将使得本案合同履行陷入僵局状态,即一方虽然依约取得拆迁整理土地的权利,但是由于无法取得拆迁许可证,致使该权利无法实施,进而无法取得国有土地使用权;而另一方自然资源局虽然交付了土地,但是该土地却长久无法得到开发,既无法履行由合同受让方取得国有土地使用权的义务,也无法实现国家开发土地实现土地增值的目的。就此而言,如果不支持本案当事人请求解除合同,既不利于保护合同当事人的利益,也不能实现国家出让国有土地使用权的经济目的,不利于促进地方经济的发展。而鉴于本案导致合同解除的原因系国家法律法规出台,并非合同当事人的过错,故本案仅支持其返还已经支付的国有土地使用权出让金及法定孳息的请求,对于甲公司赔偿损失的请求,则不予支持。

乙说:驳回说


该说认为,本案甲公司不能取得拆迁许可证并非由于乙自然资源局的原因导致。案涉《国有土地使用权出让合同》不能履行,系由于国家法律法规出台导致,作为合同当事人的乙自然资源局并无过错,亦未构成根本违约,故对于甲公司请求解除合同的诉请,现行法律并未赋予相应解除合同的规范基础。由于国家法律法规出台导致合同不能履行是合同履行中的正常商业风险, 应基于风险负担原则由当事人自行负担。故对于本案《国有土地使用权出让合同》约定的土地拆迁、整理内容不能履行,及甲公司不能取得国有土地使用权,进而不能实现其开发房地产的缔约目的的风险,均应由甲公司自行承担。对于甲的诉讼请求,应判决驳回。

法官会议意见 :采甲说


本案《国有土地使用权出让合同》签订之时,我国法律法规尚允许市县政府之外的市场主体对土地实施拆迁和整理工作。在案涉《国有土地使用权出让合同》约定的合同履行期间,由于法律法规出台导致合同无法履行,并非合同当事人的合同不履行行为造成,也非原《合同法》第121条(《民法典》第593条)所规定的第三方的原因造成,而属于不可抗力。在此情况下,应对当事人解除合同的诉请予以支持,使得合同双方当事人从合同僵局中走出来,以提高经济效率、促进经济发展。鉴于双方当事人对于合同不能履行均无过错,故对当事人一方关于赔偿损失的请求,不予支持。


来源:《最高人民法院第二巡回法庭法官会议纪要(第二辑)》


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